Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2013.223
URTEIL
vom 19. September 2014
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Jeremy Stephenson, Prof. Dr. Daniela Thurnherr und
Gerichtsschreiberin Dr. Caroline Meyer Honegger
Beteiligte
A________ Rekurrent
[ … ] Basel
gegen
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt
Rathaus, Marktplatz 9, 4001 Basel,
vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement
des Kantons Basel-Stadt, Münsterplatz 11, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Grossen Rates
vom 12. Juni 2013
betreffend Zonenänderung sowie Festsetzung eines Bebauungsplanes im Bereich Clarastrasse, Riehenring und Drahtzugstrasse (Areal Claraturm) / Abstimmung vom 24. November 2013 über das dagegen erhobene Referendum
Sachverhalt
Der Regierungsrat beschloss am 24. April 2007, die Liegenschaften Riehenring 63 bis 65/Clarastrasse und Riehenring 67, 69 und 71 nicht in das Denkmalverzeichnis aufzunehmen. Das Appellationsgericht wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Urteil vom 11. Juni 2008 ab und das Bundesgericht trat auf eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde am 10. März 2009 nicht ein. In der Folge erarbeitete das Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) gestützt auf die in der Zwischenzeit weitergeführte städtebauliche Planung und Projektierung den Zonenänderungsplan Nr. 13'618 und den Bebauungsplan Nr. 13'616 aus, die zwischen dem 23. April und dem 22. Mai 2012 öffentlich aufgelegt wurden. Einsprachen und Anregungen gingen keine ein, worauf der Grosse Rat mit Beschluss vom 12. Juni 2013 den Zonenänderungsplan und den Bebauungsplan für verbindlich erklärte. Gegen diesen Beschluss des Grossen Rats wurde das Referendum ergriffen; der Beschluss wurde in der Volksabstimmung vom 24. November 2013 angenommen. Daraufhin erhob A_______ am 6. Dezember 2013 Rekurs gegen den Beschluss des Grossen Rats vom 12. Juni 2013. Am 27. Januar 2014 reichte er die Rekursbegründung ein und beantragte, es sei der Beschluss des Grossen Rats des Kantons Basel-Stadt Nr. 13/24/06G vom 12. Juni 2013 betreffend Zonenänderung sowie Festsetzung eines Bebauungsplans im Bereich Clarastrasse, Riehenring und Drahtzugstrasse (Areal Claraturm) aufzuheben, unter o/e Kostenfolge. Das mit der Vertretung des Grossen Rats betraute BVD beantragte mit Rekursantwort vom 25. März 2014, auf den Rekurs mangels Legitimation nicht einzutreten, eventualiter diesen kostenfällig abzuweisen. Der Rekurrent hat mit Eingabe vom 25. April 2014 repliziert. Diese wurde dem BVD zur Kenntnis zugestellt. Die Einzelheiten der Standpunkte der Parteien ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
Der Grosse Rat erklärte mit Beschluss Nr. 13/24/06G vom 12. Juni 2013 den Zonenänderungsplan Nr. 13'618 des Planungsamts vom 8. November 2011 und den Bebauungsplan Nr. 13'616 des Planungsamts vom 8. November 2011 verbindlich. Gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) Rekurs erhoben werden, wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen Beschlüsse des Grossen Rats zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und Planungsgesetzes, BPG; SG 730.100). Dabei ist der Rekurs an das Verwaltungsgericht im Falle eines Referendums innert 10 Tagen nach Annahme des Beschlusses in der Volksabstimmung anzumelden und innert 30 Tagen vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet die Rekursbegründung einzureichen. Vorliegend hat der Souverän das Referendum in der Volksabstimmung vom 24. November 2013 abgelehnt und die Beschlüsse angenommen; die Publikation des Resultats erfolgte im Kantonsblatt vom 27. November 2013. Der Rekurrent hat seinen Rekurs am 6. Dezember 2013 fristgemäss angemeldet und innert erstreckter Frist am 27. Januar 2014 begründet. Auf ihn ist grundsätzlich einzutreten (vgl. aber unten E. 2.2).
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich vorliegend nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG. Demnach ist zu prüfen, ob die Vorinstanz öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den massgeblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Gemäss § 113 Abs. 3 BPG prüfen die Rekursinstanzen auch die Angemessenheit.
2.1 Der Rekurrent macht zunächst in formeller Hinsicht mit seiner Replik geltend, dass der Präsident des Grossen Rates nicht befugt sei, in der vorliegenden Rekursangelegenheit von sich aus einen Rechtsvertreter zu mandatieren (Replik S. 1).
Prozessvoraussetzungen sind, wie der Rekurrent richtig feststellt, von Amtes wegen abzuklären. Hingegen erscheint es insoweit als trölerisch, wenn ein Rekurrent nicht einmal ansatzweise darlegt, weshalb und inwiefern er vorliegend die Zulässigkeit einer Vertretung des Grossen Rats bestreitet. Hierzu sei dennoch ausgeführt, dass nach § 20 Abs. 2 des Gesetzes über die Geschäftsordnung des Grossen Rats (Geschäftsordnung; SG 152.100) der Grossratspräsident den Rat gegenüber den anderen Behörden, der Bevölkerung und einer weiteren Öffentlichkeit vertritt. In dieser Funktion vertritt der Präsident den Grossen Rat auch gegenüber dem Verwaltungsgericht; diese Aufgabe kommt gemäss § 18 der Geschäftsordnung nicht dem Ratsbüro zu. Es stand damit in der Kompetenz des Präsidenten, den Regierungsrat darum zu ersuchen, für die juristische Vertretung des Grossen Rats in dieser Rekursangelegenheit zu sorgen und eine fachkundige Stelle mit seiner Vertretung zu betrauen. Soweit und sofern der Rekurrent die Eignung des mit der Vertretung des Grossen Rats betrauten fachkundigen BVD in Zweifel zieht, ist dies nicht nachvollziehbar.
2.2 Weiter bestreitet der Grosse Rat in formeller Hinsicht die Legitimation des Rekurrenten zum vorliegenden Rekurs (Rekursantwort Ziff. 13 ff., S. 4 f.). Nach § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung respektive hier durch den angefochtenen Beschluss berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an einer Aufhebung oder Abänderung hat. Bestritten werden sowohl ein schutzwürdiges Interesse als auch eine Berührtheit des Rekurrenten. Der Grosse Rat ist zudem der Auffassung, dass der Rekurrent nicht legitimiert sei, weil er sich am vorgelagerten Einspracheverfahren nicht beteiligt gehabt habe. Diese formelle Beschwer setze voraus, dass der Rekurrent nur soweit zu einem Rekurs legitimiert sein kann, als er mit seinem Begehren vor der Vorinstanz unterlegen ist (Rekursantwort Ziff. 13 ff. S. 4).
Neben der materiellen Beschwer setzt die Befugnis zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die Beteiligung am vorinstanzlichen Verfahren als sogenannte formelle Beschwer voraus. Dazu gehört die Beteiligung an einem allfälligen vorinstanzlichen Einspracheverfahren (VGE VD.2011.106 vom 3. Dezember 2012 E. 1.3, VD.2010.199 vom 19. April 2011; VD.2010.51 vom 20. Mai 2011; VD.2011.89 vom 19. September 2011, 766/1999 vom 30. Mai 2000; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 500 f.; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277 ff., 293; Waldmann, in: Niggli et al. [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz Kommentar, Basel 2008, Art. 89 N 8; Seiler, in: Seiler et al. [Hrsg.] Bundesgerichtsgesetz Handkommentar, Bern 2007, Art. 89 N 12; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz 1552; BGE 133 II 181 E. 3.2 S. 187, 134 V 306 E. 3.3.1 S. 311 und 118 Ib 356 E. 1a S. 359). Davon kann nur abgesehen werden, wenn eine Partei keine Möglichkeit gehabt hat, am vorinstanzlichen Verfahren teilzunehmen (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 940).
Nach § 109 Abs. 1 BPG sind Planentwürfe während mindestens 30 Tagen öffentlich aufzulegen. Dementsprechend hat das BVD die Entwürfe zur Zonenänderung und zur Festsetzung eines Bebauungsplanes im Bereich Clarastrasse, Riehenring und Drahtzugstrasse vom 23. April bis zum 22. Mai 2012 öffentlich aufgelegt und darauf im Kantonsblatt vom 21. April 2012 hingewiesen mit der Aufforderung, Einsprachen der Berechtigten und Anregungen der Interessierten bis zum 22. Mai 2012 einzureichen. Innert Frist sind weder Einsprachen noch Anregungen eingegangen. Der Rekurrent hat sich somit am Verfahren vor dem BVD nicht beteiligt. In der Zwischenzeit hat der Grosse Rat mit Beschluss vom 12. Juni 2013 die Zonenänderung und den Bebauungsplan für verbindlich erklärt; das dagegen ergriffene Referendum war erfolglos. Das Resultat der Volksabstimmung vom 24. November 2013 ergab 30'018 Ja-Stimmen gegen 26'712 Nein-Stimmen. Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gegen den Entscheid des Grossen Rats im Planfestsetzungsverfahren sind ausserdem nach § 113 Abs. 4 BPG neue Einwände ausgeschlossen, wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können.
Der Rekurrent bringt mit seinem Rekurs zudem im Wesentlichen vor, das Areal Claraturm sei im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS aufgenommen. Es würde daher ein Abbruchverbot bestehen und Neubauten seien unzulässig (Rekurs Ziff. 3 ff. S. 2 ff.). Der Rekurrent macht damit nicht angebliche Verstösse gegen das Stimmrecht im Verfahren betreffend Abstimmung über das Referendum vom 24. November 2013 geltend, hingegen angebliche Fehler im Planungsverfahren des BVD. Solche hätte der Rekurrent indessen bereits in diesem Planungsverfahren geltend machen müssen, worauf er mit der öffentlichen Planauflage des BVD (Kantonsblatt vom 21. April 2012) ausdrücklich und rechtsgültig hingewiesen worden ist. Er hat damals jedoch wie dargelegt weder eine Einsprache noch eine Anregung eingereicht. Allerdings hätte er aufgrund seiner Argumentation bereits allen Grund gehabt, sich mit einer Einsprache gegen den Planentwurf am Verfahren der Vorinstanz zu beteiligen: Der Bundesrat hat am 15. Mai 2011 die Änderungen im Bereich des ISOS für den Kanton Basel-Stadt in Kraft gesetzt. Wie das Bundesamt für Kultur im vorliegenden Verfahren mit Email vom 26. Februar 2014 (Rekursantwortbeilage 3) bestätigt, war das ISOS für den Kanton Basel-Stadt seit diesem Datum „in der vorliegenden, detaillierten Form anwendbar“. Die Ortsbildaufnahmen von Basel stehen seit diesem Datum der Öffentlichkeit als rechtskräftige Grundlagen zur Verfügung. Die Buchpublikation entspreche „lediglich einem ‚ästhetischen‘ Schritt. Diese Publikation des Bandes Basel-Stadt wurde in der Folge aber ebenfalls vorgenommen. Er war ab dem 4. Mai 2012 in gedruckter Form verfügbar. Gleichzeitig war der Band als georeferenziertes Punktinventar auch auf www.geo.admin.ch verfügbar. Das Verwaltungsgericht hat den Band denn auch bereits in den Verfahren VD.2010.120, VD.2010.140 und VD.2010.143 in seinen Entscheiden vom 21. Juni 2012 intensiv referenzieren und in seine Erwägungen aufnehmen können. Daraus folgt, dass der Rekurrent bereits während der Dauer des Planauflageverfahrens sowohl Anlass wie auch die Möglichkeit gehabt hat, sich auf die Aufnahme von Basel als Stadt ins ISOS und den Schutzumfang gemäss diesem Inventar zu beziehen. Damit ist er mit seinen Anträgen vor Vorinstanz nicht (teilweise) unterlegen und es fehlt folglich an der formellen Beschwer. Die Einwände sind zudem neu. Neue Einwände sind im Rekursverfahren aber ausgeschlossen, wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. Damit ist er mit seinen Anträgen vor Vorinstanz nicht (teilweise) unterlegen und es fehlt folglich an der formellen Beschwer. Damit ist auf den Rekurs nicht einzutreten.
Nach dem Gesagten wird auf den Rekurs nicht eingetreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent die Verfahrenskosten (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG) im Umfang von CHF 1'500.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Rekursverfahrens von CHF 1'500.– inklusive Auslagen.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Caroline Meyer Honegger
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.