Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2014.16
URTEIL
vom 2. Mai 2014
Mitwirkende
Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Heiner Wohlfart,
lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson
und Gerichtsschreiber lic. iur. Nicola Inglese
Beteiligte
A_____ Rekurrent
[...]
gegen
Universität Basel
Verwaltungsdirektion
Petersgraben 35, 4003 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid der Rekurskommission der Universität Basel vom 22. Januar 2014
betreffend Gesuch um Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses betreffend das Hausverbot für sämtliche Räumlichkeiten der Universität Basel
Sachverhalt
A_____ (nachfolgend Rekurrent) wurde von der Universität Basel mit Verfügung vom 8. Juli 2013 mit einem Hausverbot für sämtliche Räumlichkeiten der Universität Basel am Petersgraben 51 belegt und ergänzend das rechtliche Gehör gewährt. Mit Verfügung vom 2. August 2013 hat die Universität das Hausverbot bestätigt. Gegen beide Verfügungen hat der Rekurrent mit Schreiben vom 13. Juli 2013 resp. vom 7. August 2013 Rekurs an die Rekurskommission der Universität Basel erhoben. Die beiden Rekursverfahren wurden von der Rekurskommission der Universität Basel zusammengelegt. Mit Verfügung vom 6. Januar 2014 hat die Universität Basel gegen den Rekurrenten ein Hausverbot für sämtliche Räumlichkeiten der Universität Basel ausgesprochen unter Vorbehalt einer allfälligen Änderung nach Gewährung des rechtlichen Gehörs, wofür dem Rekurrenten Frist bis zum 17. Januar 2013 [recte 2014] gewährt worden ist. Die Verfügung gelte aus Dringlichkeitsgründen per sofort. Gegen diese Verfügung hat der Rekurrent ebenfalls Rekurs an die Rekurskommission der Universität Basel erhoben und in der Rekursschrift vom 15. Januar 2014 beantragt, dem Rekurs „sofortige, aufschiebende Wirkung“ zuzuerkennen und den Rekurs gleichzeitig mit dem noch nicht entschiedenen Rechtsbegehren zu behandeln und ihm unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Mit Verfügung vom 22. Januar 2014 hat die Präsidentin der Rekurskommission der Universität Basel den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung und auf Zusammenlegung mit dem Rekursverfahren betreffend Hausverbot für den Petersgraben 51 abgewiesen und ist auf das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege derzeit nicht eingetreten.
Gegen diese Verfügung hat der Rekurrent mit Anmeldung vom 29. Januar 2014 und Begründung vom 17. Februar 2004 [recte 2014] Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben. Darin beantragt er sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung und die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung resp. Verbeiständung. Mit Entscheid vom 17. Februar 2014 (ausgefertigt am 20. Februar 2014) hat die Rekurskommission der Universität Basel die Rekurse betreffend das Hausverbot für die Räumlichkeiten der Universität am Petersgraben 51 abgewiesen. Dieser Entscheid ist, soweit ersichtlich, in Rechtskraft erwachsen. Mit Rekursantwort vom 3. März 2014 hat die Rekurskommission der Universität Basel die Abweisung des Rekurses zur aufschiebenden Wirkung betreffend das Hausverbot für sämtliche Räumlichkeiten der Universität Basel beantragt und zur Begründung auf die angefochtene Verfügung verwiesen. Mit Vernehmlassung vom 20. März 2014 hat die Universität Basel ebenfalls die Abweisung des Rekurses beantragt. In seiner Replik vom 30. März 2014 hat der Rekurrent beantragt, dass die gesamte Rekurskommission der Universität Basel in „diesem weiteren Verfahren wegen Befangenheit in den Ausstand treten“ müsse. Davon seien auch die Volontärin [...] betroffen. Dr. Stephan Wullschleger und lic. iur. Bruno Lötscher seien auch Mitglieder des Verwaltungsgerichts und müssten dort in den Ausstand treten. Im Übrigen wird an den Anträgen implizit festgehalten. Die Einzelheiten der Vorbringen ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Verfügungen der universitären Instanzen unterliegen gemäss § 41 Abs. 2 des Vertrages zwischen den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt über die gemeinsame Trägerschaft der Universität Basel (Universitätsvertrag, SG 442.400) dem Rekurs an die Rekurskommission der Universität Basel. Die darauf gestützten Rekursentscheide können gemäss § 41 Abs. 3 Universitätsvertrag nach den allgemeinen Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Aus dieser Regelung ergibt sich die funktionelle und sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100; vgl. VGE VD.2010.85 vom 24. März 2011 E. 1.1, VD.2009.711 vom 7. Mai 2010 E. 1.1).
1.2 Zum Rekurs legitimiert ist gemäss § 13 Abs. 1 VRPG, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und an dessen Aufhebung oder Abänderung ein schutzwürdiges Interesse hat. Angefochten ist ein Zwischenentscheid der Präsidentin der Rekurskommission der Universität Basel, mit welchem das Begehren um Anordnung der aufschiebenden Wirkung und die Zusammenlegung von Verfahren abgewiesen sowie auf das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege nicht eingetreten worden ist. Gemäss § 10 Abs. 2 VRPG sind Zwischenverfügungen dann selbständig anfechtbar, wenn sie für den Rekurrenten einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Einen solchen Nachteil bewirkt nach der Praxis des Verwaltungsgerichts unter anderem der Entzug der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005 S. 277, 281 f.; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser, Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 485; statt vieler VGE VD.2011.9 vom 10. Mai 2011 E. 1.2). Dem entspricht auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 1.2).
1.3 Da der angefochtene Entscheid unter anderem die aufschiebende Wirkung betraf, ist er somit insoweit selbständig anfechtbar.
Anfechtbar sind gemäss dieser Rechtsprechung grundsätzlich auch Entscheide über die Ablehnung der unentgeltlichen Rechtspflege (Wullschleger/Schröder, a.a.O.; VGE VD.2011.59 vom 27. Oktober 2011 E. 1.2, 732/2005 vom 19. Januar 2006 E.1.2, je m.w.H.). Im vorliegenden Fall wurde das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege aber nicht abgewiesen; es wurde lediglich – im Hinblick auf die gemäss Ausführungen des Rekurrenten noch ausstehende Prüfung, ob seine Rechtsschutzversicherung für die Verfahrenskosten aufkommt, – auf das Gesuch vorläufig nicht eingetreten. Dadurch ist dem Rekurrenten aber keinerlei Nachteil, geschweige denn ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstanden, zumal die Rekurskommission vom Rekurrenten keinen Kostenvorschuss verlangt hat und somit kein Rechtsverlust drohte. Nicht angefochten ist die Verfügung der Rekurskommission mit Bezug auf die Ablehnung der Zusammenlegung bzw. die gemeinsame Behandlung der Rekursverfahren betreffend das Hausverbot zu den Räumlichkeiten der Universität Basel am Petersgraben 51 und betreffend das Hausverbot zu sämtlichen Räumlichkeiten der Universität Basel. Eine solche Zusammenlegung wäre nach dem Erlass des Rekursentscheides betreffend das Hausverbot zum Petersgraben 51 auch gar nicht mehr möglich, zumal es an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse des Rekurrenten fehlt. Nicht eingetreten werden kann auf das in der Replik vorgebrachte Begehren, wonach die gesamte Rekurskommission der Universität Basel in diesem weiteren Verfahren in den Ausstand zu treten habe, da dieser Antrag mit der angefochtenen Verfügung nichts zu tun hat, sondern sich vielmehr auf den zu erwartenden Entscheid der Rekurskommission der Universität Basel bezieht. Es wird Aufgabe der Rekurskommission sein, sich mit dem Ausstandsbegehren, welches ihr zur Kenntnisnahme zugestellt worden ist, auseinanderzusetzen. Soweit sich das Ausstandsbegehren des Rekurrenten auf den vorliegenden Rekursentscheid des Verwaltungsgerichts bezieht, ist darauf hinzuweisen, dass Dr. Stephan Wullschleger, welcher neben seiner Richtertätigkeit am Appellationsgericht resp. Verwaltungsgericht ebenfalls als Mitglied der Rekurskommission amtet, bei Entscheiden des Appellationsgerichts resp. Verwaltungsgerichts über Rekurse gegen die Entscheide der Rekurskommission selbstverständlich nicht beteiligt ist. Bei lic. iur. Bruno Lötscher handelt es sich entgegen der Annahme des Rekurrenten nicht um einen Gerichtspräsidenten des Appellationsgerichts resp. Verwaltungsgerichts, sondern um einen Präsidenten des hier nicht zuständigen Zivilgerichts. Auch er ist im vorliegenden Entscheidverfahren des Verwaltungsgerichts nicht involviert.
Auf den Rekurs kann im vorliegenden Verfahren somit nur insoweit eingetreten werden, als darin in Abänderung der angefochtenen Verfügung der Präsidentin der Rekurskommission vom 22. Januar 2014 die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses beantragt wird.
1.4 Die Kognition richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen von § 8 VRPG. Demgemäss hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Verwaltung den massgeblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder ihr Ermessen missbraucht oder falsch ausgeübt hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids ist hingegen nicht zu überprüfen; d.h. das Verwaltungsgericht kann nicht sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der Behörden der Universität setzen.
2.1 Die Präsidentin der Rekurskommission hat die Ablehnung der aufschiebenden Wirkung in der angefochtenen Verfügung unter Verweis auf § 24 VRPG damit begründet, dass sich mehrere Mitarbeiter der Universität Basel durch den Rekurrenten belästigt und sogar bedroht fühlten und diese mit der Gewährung der aufschiebenden Wirkung nicht vor weiteren ungebührlichen Nachforschungen resp. Belästigungen geschützt werden könnten. Das Interesse am Schutz der Würde und Persönlichkeit der Mitarbeitenden der Universität resp. die entsprechende Verpflichtung der Universität gemäss § 14 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) sei gewichtiger als das Interesse des Rekurrenten an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Rekurses, da die Nichtgewährung der aufschiebenden Wirkung für den Rekurrenten keinen grossen Nachteil bedeute.
Der Rekurrent macht demgegenüber geltend, dass der Sachverhalt nie objektiv abgeklärt worden sei, dass die Bedrohungsvorwürfe frei erfunden worden seien und dass [seine] Kritik und das Nachfragen nach den Personen, welche die Stalkervorwürfe in Umlauf gesetzt hätten, keine Belästigung und noch weniger eine Bedrohung darstellen würden. Eine Privatangelegenheit gehe die Universitätsbibliothek und die Verwaltung der Universität Basel nichts an. Es gäbe keinen vernünftigen Grund, das Verbot auf alle Räumlichkeiten der Universität Basel auszudehnen, da alle „involvierten Personen“ in der Universitätsbibliothek arbeiteten und „ausser [...] nicht persönlich anzutreffen“ seien. Hausverbote seien ein untaugliches Mittel, die Probleme der Universitätsbibliothek zu lösen. Die Bibliotheken der Universität Basel seien öffentlich und würden nicht dem Privatrecht unterstehen.
Die Universität Basel macht in ihrer Rekursantwort vom 20. März 2014 geltend, dass der Rekurrent mit keinem Wort aufzeigen könne, weshalb er während des Rekursverfahrens auf die universitären Räumlichkeiten angewiesen sei, zumal er weder an der Universität Basel immatrikuliert noch Mitarbeiter der Universität Basel sei. Aus diesem Grund sei die Verhältnismässigkeit der Nichtgewährung der aufschiebenden Wirkung gegeben.
2.2 Im Rahmen des vorliegenden Rekurses ist alleine zu prüfen, ob die Vorinstanz ohne Ermessensmissbrauch von einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses vom 15. Januar 2014 abgesehen hat. Das Verfahren vor der Rekurskommission der Universität als Spezialverwaltungsgericht richtet sich nach den Bestimmungen des VRPG (vgl. VGE VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.1, VD.2008.712 vom 2. Juni 2010 E. 2.6). Demgemäss hemmt die Einreichung des Rekurses die Vollstreckung der angefochtenen Verfügung nicht, es sei denn, dass der Präsident dies ausdrücklich anordnet (§ 17 Abs. 1 VRPG). Nach § 24 VRPG trifft der Präsident die notwendigen vorsorglichen Verfügungen von sich aus oder auf Antrag der Parteien. Wie die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 22. Januar 2014 zutreffend anführt, ist materiell massgeblicher Gesichtspunkt bei der Bewilligung oder Verweigerung derartiger Verfügungen, dass damit nicht ein „fait accompli“ geschaffen wird, das durch den Rekursentscheid nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Zudem sind die Erfolgschancen des Rekurses sowie die auf dem Spiel stehenden privaten und öffentlichen Interessen gegeneinander abzuwägen (vgl. Stamm, a.a.O., S. 507). Da es sich dabei um eine vorsorgliche Massnahme handelt, hat das Verwaltungsgericht lediglich eine provisorische Prüfung der Sach- und Rechtslage vorzunehmen. Es ist zu beachten, dass der verfügenden Behörde im Rahmen der Interessenabwägung der Natur der Sache nach ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Sie ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; 129 II 286 E. 3 S. 289; 127 II 132 E. 3 S. 137 f.; 117 V 185 E. 2b S. 191; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE 752/2008 vom 8. Dezember 2008 E. 2.1; vgl. Stamm, a.a.O., S. 508).
Im vorliegenden Fall haben sich Mitarbeitende der Universität Basel durch den Rekurrenten belästigt gefühlt, weshalb die Universität Basel zum Schutz dieser Mitarbeitenden ein Hausverbot für den Rekurrenten für sämtliche Räumlichkeiten der Universität Basel erlassen hat. Dass die Sorge für die Mitarbeitenden resp. der Vorwurf der Belästigung gegen den Rekurrenten nicht ohne Grund ist, geht aus den Vorakten deutlich hervor. Aus diesen Unterlagen wird ersichtlich, dass der Rekurrent verschiedentlich eine Mitarbeiterin der Universität auf persönliche Umstände wie Kleidung und Ausstrahlung etc. angesprochen hat und auch einen entsprechenden Brief an die Mitarbeiterin geschickt hat. Dieses Verhalten des Rekurrenten wird denn auch im vorliegenden Rekursverfahren in der Replik bestätigt. Darin äussert er sich ausführlich über den Kleidungsstil einer Mitarbeiterin der Universität Basel und über die angeblichen Lebensläufe von Mitarbeitenden der Universität Basel. Der Rekurrent führt aus, dass er „lediglich die Hintergründe und die Betriebskultur durchleuchtet“ habe, ohne dass irgendein begründeter Anlass für eine solche Einmischung in die persönlichen Angelegenheiten der betroffenen Mitarbeitenden der Universität Basel ersichtlich ist. Es ist daher nachvollziehbar und richtig, dass die Präsidentin der Rekurskommission ein berechtigtes Interesse an der Ablehnung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses des Rekurrenten angenommen hat. Demgegenüber vermag der Rekurrent keinerlei persönliches Interesse am Betreten der Räumlichkeiten der Universität Basel während der Dauer des Rekursverfahrens aufzuzeigen. Aus diesem Grund ist die Interessensabwägung, welche die Präsidentin der Vorinstanz im vorliegenden Fall vorgenommen hat, in keiner Weise zu beanstanden. Der Rekurs ist somit abzuweisen, soweit gemäss den obigen Ausführungen überhaupt darauf eingetreten werden kann.
2.3 Gemäss dem Ausgang des Verfahrens sind dessen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (§ 30 VRPG). Der Rekurrent hat auch vorliegend um unentgeltliche Rechtspflege nachgesucht. Voraussetzung für die Bewilligung des Kostenerlasses ist, dass der Rekurrent hablos ist und seine Sache vor Verwaltungsgericht nicht als aussichtslos erscheint. Aus den oben ausgeführten Gründen muss der vorliegende Rekurs als aussichtslos qualifiziert werden, weshalb der Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege abzuweisen ist. Den beschränkten finanziellen Verhältnissen des Rekurrenten kann aber mit der Festlegung einer niedrigen Urteilsgebühr in Höhe von CHF 200.– Rechnung getragen werden.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 200.– (inkl. Auslagen).
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
lic. iur. Nicola Inglese
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.