Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2014.19
URTEIL
vom 8. April 2014
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller und
Gerichtsschreiberin lic. iur. Barbara Noser Dussy
Beteiligte
A_____ Rekurrent
[…]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, Postfach 570, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 21. November 2013
betreffend Budget ab 1. Januar 2013
Sachverhalt
A_____ wird seit September 2010 von der Sozialhilfe Basel-Stadt wirtschaftlich unterstützt. Mit Budgetverfügung für das Jahr 2013 wurde sein monatlicher Grundbedarf um den Betrag von CHF 12.55 reduziert, da seine monatliche Krankenkassenprämie von CHF 467.95 den in den Unterstützungsrichtlinien (URL) des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) festgelegten Grenzwert von 90% der kantonalen Durchschnittsprämie von CHF 455.50 um den gekürzten Betrag übersteigt. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das WSU mit Entscheid vom 21. November 2013 ohne Erhebung von Kosten ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 9. Dezember 2013 und 29. Januar 2014 fristgerecht erhobene und begründete Rekurs von A_____ an den Regierungsrat, mit dem er die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der erfolgten Kürzung und die Nachzahlung der einbehaltenen Kürzungsbeträge zuzüglich Zins zu 8% seit Beginn der Kürzung beantragt. Diesen Rekurs hat das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 6. Februar 2014 dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Mit Verfügung vom 12. Februar 2014 hat der instruierende Verwaltungsgerichtspräsident umständehalber auf die Erhebung eines Kostenvorschusses verzichtet, dem Rekurrenten aber in Aussicht gestellt, dass er im Falle der Abweisung des Rekurses mit der Auferlegung einer Gebühr von bis zu CHF 500.– rechnen müsse. Dagegen hat der Rekurrent mit Schreiben vom 17. Februar 2014 protestiert, worauf ihm der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 18. Februar 2014 die entsprechenden Gesetzesbestimmungen erläutert und ihm erklärt hat, dass er das Kostenrisiko nur mit einem Rückzug des Rekurses vermeiden könne. Der Rekurrent hat sich mit Eingabe vom 24. Februar 2014 erneut an das Verwaltungsgericht gewandt. Mit Verfügung vom 27. Februar 2014 hat der Instruktionsrichter beim WSU die Verfahrensakten eingeholt, auf die Einholung einer Vernehmlassung indessen verzichtet. Ausserdem hat er angekündigt, dass von Seiten des Gerichts auf die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung verzichtet werde.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus § 42 OG in Verbindung mit §10 Abs. 1 und § 12 VRPG. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Der Rekurrent ist als Adressat von dem angefochtenen, sein Begehren abweisenden Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist daher einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler: AGE VD. 2012.11 vom 10. September 2012, VD.2011.88 vom 11. Juni 2012).
1.3 Sozialhilferechtliche Leistungen bilden gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK, soweit das anwendbare Recht darauf einen rechtlichen Anspruch verleiht (vgl. BGer 8C_119/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 3.1, 8C_124/2009 vom 3. April 2009 E. 3.3; VGE 630/2009 vom 26. August 2009). Vorliegend hat der Instruktionsrichter des Verwaltungsgerichts dem Rekurrenten mit Verfügung vom 27. Februar 2014 in Aussicht gestellt, dass von Seiten des Gerichts auf die Durchführung einer Verhandlung verzichtet werde. Der Rekurrent hat in der Folge keinen Antrag auf die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung gestellt. Er hat damit konkludent auf eine mündliche Verhandlung verzichtet, weshalb der Entscheid auf dem Zirkulationsweg gefällt werden kann (§ 25 Abs. 3 VRPG).
Soweit der Rekurrent mit seinem Rekurs geltend macht, er sei ein „biologischer Mensch“ und wolle nicht als „juristische Person“ behandelt werden, braucht auf seine Ausführungen nicht weiter eingegangen zu werden, wurde er doch vom Gericht nie als juristische Person behandelt. Indem der Rekurrent in der Verwendung von Grossbuchstaben für seinen Familiennamen durch das Präsidialdepartement eine „capitis deminutio maxima“ und damit die Zuteilung des Sklavenstatus im Römischen Recht erkennen will, beweist er zwar seine humanistische Bildung. Weder die Verwaltungsbehörden noch das Gericht haben ihn aber je anders als andere Parteien, geschweige denn als Sklaven, behandelt.
In der Sache rügt der Rekurrent die unter Hinweis auf die Höhe seiner Krankenkassenprämie erfolgte Kürzung seiner Unterstützungsleistung durch die Sozialhilfe.
3.1 Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe der Sozialhilfe hat, wer bedürftig ist, d.h. seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder rechtzeitig zu finanzieren vermag (§ 3 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes [SHG]). Das zuständige Departement regelt das Mass der wirtschaftlichen Hilfe und orientiert sich dabei an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS; § 7 Abs. 1 SHG). Zu diesem Zweck hat es kantonale Unterstützungsrichtlinien (URL) erlassen (vgl. VGE VD.2012.235 vom 11. November 2013 E. 2.1, VGE 630/2009 vom 26. August 2009 E. 3.2). Diese Delegation der Konkretisierung von Sozialhilfeleistungen ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung so lange nicht zu beanstanden, als die vorgesehenen Leistungen noch oberhalb dessen liegen, was nach Art. 12 BV als Minimum staatlicher Leistungen geboten ist (vgl. BGE 130 I 1 E. 4 S. 14 mit weiteren Hinweisen; VGE VD.2012.191 vom 12. Juni 2013 E. 3.2, VD.2009.633 vom 8. Januar 2010, VGE 657/2008 vom 18. November 2008; 713/2005 und 666/2005 vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3). Wie das Verwaltungsgericht verschiedentlich festgestellt hat, bedeutet die Verpflichtung zur Orientierung an den SKOS-Richtlinien aber nicht, dass diese im Verhältnis 1:1 zu übernehmen wären (VGE VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1, VGE 666/2005 und 713/2005, beide vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3;, BJM 2009 S. 161 ff.). Indem der kantonale Gesetzgeber nicht die Übernahme der SKOS-Richtlinien, sondern nur die „Orientierung“ daran vorgeschrieben hat, hat er klar zum Ausdruck gebracht, dass Abweichungen von dieser Regelung möglich und zulässig sind. Dem zuständigen Departement wurde ein gewisses Ermessen eingeräumt, darüber zu entscheiden, mit welcher Detailregelung den den SKOS-Richtlinien zugrunde liegenden Gedanken Rechnung zu tragen ist. Dieses dem Departement eingeräumte Ermessen ist vom Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2012.117 vom 26. September 2012 E. 3.2.3, VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1, VGE 633/2009 vom 8. Januar 2010 E. 7.4, 771/2006 vom 26. Juni 2007 E. 2.3.3). Soweit der Rekurrent mit seinem Rekurs unter Hinweis auf die „innerstaatliche Normenhierarchie“ implizit eine fehlende gesetzliche Grundlage für die vorgenommene Kürzung rügt, kann seiner Rüge nicht gefolgt werden.
3.2 Gemäss Ziffer 10.6.1 URL werden die Prämienkosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Umfang von höchstens 90 Prozent der kantonalen Durchschnittsprämie übernommen. Diese Durchschnittsprämie wird jährlich vom Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) festgelegt. Sie betrug gemäss Art. 4 der Verordnung des EDI über die Durchschnittsprämien 2013 der Krankenpflegeversicherung für die Berechnung der Ergänzungsleistungen (SR 831.309.1) im Jahr 2013 im Kanton Basel-Stadt CHF 506 pro Monat. 90 Prozent der Durchschnittsprämie waren daher monatlich CHF 455.40. Aus der Differenz zur Prämienhöhe von CHF467.95 der obligatorischen Krankenpflegeversicherung des Rekurrenten bei seiner Krankenkasse ergibt sich der Kürzungsbetrag von CHF 12.55.
3.3 Der Rekurrent macht nun geltend, dass ihm die Krankenkasse [...], bei der er versichert sei, unabhängig von seiner Zahlungsfähigkeit Krankenkassenprämien diktiert habe, als er aufgrund seiner wirtschaftlichen Lage bereits „das Existenzminimum beantragt“ habe. Was er damit zum Ausdruck bringen will ist unklar, zählt die laufende KVG-Krankenversicherungsprämie in ihrer tatsächlichen Höhe doch zum betreibungsrechtlich geschützten Existenzminimum. In diesem Umfang war er daher geschützt.
Weiter macht er geltend, dass ihn seine Krankenkasse in der Folge nicht mehr aus dem Vertrag entlassen habe, weshalb er in einem „systembedingten Abhängigkeitsverhältnis“ gefangen sei. Daraus folge, dass ein Mensch unfrei und „fast ‚sklavenhaft’“ in diesem System verhaftet sei. Ein Wechsel in eine andere Krankenkasse sei ihm daher gar nicht möglich gewesen.
Es trifft zu, dass gemäss Art. 64a Abs. 6 KVG eine versicherte Person, welche fällige Prämien oder Kostenbeteiligungen nicht bezahlt hat, den Versicherer nicht wechseln kann, solange sie die ausstehenden Prämien und Kostenbeteiligungen sowie die Verzugszinse und Betreibungskosten nicht vollständig bezahlt hat. Zielsetzung dieser Regelung ist der Schutz der Versichertengesellschaft vor Prämienerhöhungen, die durch nicht einbringliche Zahlungsausstände von Versicherten bedingt sind, welche einen Versichererwechsel vornehmen, ohne zuvor die Zahlungsausstände beglichen zu haben. Daraus folgt, dass es dem Rekurrenten tatsächlich nicht möglich ist, durch einen Wechsel der Krankenkasse zu einer vollen Deckung seines Grundbedarfs unter Einschluss der Kosten seiner KVG-Versicherung zu gelangen, solange er seine Schulden bei der Krankenkasse [...] nicht bezahlt.
3.4 Es stellt sich daher die Frage, ob die Kürzung im vorliegenden Fall statthaft ist. Zu beachten ist dabei zunächst, dass der Rekurrent seine Lage aufgrund der in Vergangenheit nicht vollständigen Erfüllung seiner Verpflichtungen gegenüber der Krankenkasse selber verursacht hat. Er führt im Rekurs nicht aus, dass und warum er daran ohne sein Verschulden gehindert gewesen sein sollte. Vielmehr beruft er sich auf den Schutz seines Existenzminimums, welcher sich aus den universellen Menschenrechten ergäbe.
3.4.1 Soweit sich der Rekurrent diesbezüglich auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte bezieht, ist festzustellen, dass dieser als Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen grundsätzlich keine Rechtsverbindlichkeit zukommt (BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.2.3 mit weiteren Hinweisen). Massgebend sind vielmehr die Grundrechte, wie sie sich aus der Bundes- und der Kantonsverfassung sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem UNO-Pakt II ergeben.
3.4.2 Das Recht auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV verschafft Personen, die in Not geraten und nicht in der Lage sind, für sich zu sorgen, einen Anspruch auf Hilfe und Betreuung sowie auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen. Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinne einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können. Art. 12 BV steht in engem Zusammenhang mit dem Schutz der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Auch ausländische Personen können sich darauf berufen (BGE 134 I 65 E. 3.1 S. 69 f., 131 I 166 E. 3.1 S. 172; BGer 2P.67/2006 vom 16. Mai 2006 E. 3.1). Das durch die Sozialhilfe gewährleistete soziale Existenzminimum gemäss § 7 Abs. 1 SHG geht über den durch Art. 12 BV gewährleisteten unbedingt notwendigen Lebensbedarf hinaus (BGer 2P.67/2006 vom 16. Mai 2006 E. 3.2). Das Recht auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV steht einer Kürzung von Sozialhilfeleistungen nicht im Wege, soweit dem Sozialhilfeempfänger die Mittel geleistet werden, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind, und die Kürzung im Einzelnen verhältnismässig erscheint (BGE 138 I 331 E. 7.3 S. 343). In diesem Sinne hat das Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung bei einer schuldhaften Verletzung der sozialhilferechtlichen Pflichten durch eine unterstützte Person die Kürzung der Leistungen um 15 % des Grundbedarfs in Anwendung von § 14 Abs. 4 SHG in Verbindung mit Ziff. 9.1 Abs. 1 URL sowie Kapitel A.8.2 der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) zugelassen (VGE VD.2013.51 vom 16. Oktober 2013 E. 2.4.2, VD.2012.150 vom 10. April 2013 E. 3.5, VD.2012.68 vom 5. Juni 2012 E. 2.3.2).
Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, bleibt die Kürzung der Sozialhilfeleistungen um den Betrag von CHF 12.55 klarerweise innerhalb dieses Rahmens, womit eine Verletzung des Anspruchs auf den unbedingt notwendigen Lebensbedarf nicht vorliegt. Wie das „Überleben“ des Rekurrenten gefährdet sein soll, ist unerfindlich.
3.4.3 Die Anwendung der allgemeinen Regelung auf den vorliegenden Sachverhalt erweist sich trotz der fehlenden Möglichkeit eines Krankenkassenwechsels für den sich mit seinen Leistungen an die Krankenkasse im Verzug befindenden Rekurrenten auch als verhältnismässig. Der Rekurrent macht nicht substantiiert geltend, dass die Kürzung der Sozialhilfeleistung für die Verunmöglichung seines Krankenkassenwechsels ursächlich wäre. Diese wird primär durch seine Säumnis mit Leistungen vor der Unterstützung durch die Sozialhilfe begründet. Der Rekurrent legt auch nicht dar, inwiefern er durch die vorgenommene Kürzung seiner Sozialhilfeleistungen an der Abtragung dieser Schuld gehindert würde. Eine solche wäre ihm grundsätzlich zumindest im Umfang von monatlichen Zahlungen im Betrag von 15% seines Grundbetrages zumutbar. Dass er sich darum bemüht hätte, macht der Rekurrent jedoch nicht geltend.
3.4.4 Im Unterschied zum vorinstanzlichen Verfahren moniert der Rekurrent im Verwaltungsrekursverfahren zu Recht nicht mehr, dass die Krankenkasse aufgrund seines Zahlungsverzugs ihrerseits fällige Leistungen aufschiebe. Ein solcher Leistungsaufschub ist seit der Revision von Art. 64a KVG per 1. Januar 2012 nicht mehr möglich. Die Krankenversicherer dürfen keine Leistungen der Grundversicherung mehr sistieren bzw. müssen solche Leistungen auch bei säumigen Prämienzahlern erbringen. Im Kanton Basel-Stand bestand de facto schon länger eine derartige Praxis. Durch eine vertragliche Regelung mit dem Kanton hatte schon vor der Revision des KVG ein grosser Teil der hier tätigen Krankenversicherer auf eine Leistungssistierung verzichtet und wurde dafür vom Kanton abgegolten. Mit der KVG-Revision wurden nun auch die übrigen Krankenversicherungen diesem Verfahren unterstellt (vgl. Regierungsratsbeschluss 11.5271.02 vom 6. März 2012, Stellungnahme zu einer Motion von [...] betreffend Einführung einer Liste von säumigen Prämienzahlern im Kanton Basel-Stadt, Ziff. 2.1).
Aus dem Gesagten folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent grundsätzlich dessen Kosten zu tragen. Aufgrund seiner finanziellen Situation kann ihm aber die unentgeltliche Prozessführung bewilligt werden, weshalb die Verfahrenskosten zu Lasten des Staates gehen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.– gehen zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu Lasten des Staates.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Barbara Noser Dussy
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.