Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2012.239
URTEIL
vom 11. Juni 2013
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart,
Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson, Dr. Fritz Rapp
und Gerichtsschreiberin Dr. Patrizia Schmid Cech
Beteiligte
X._________ Rekurrent
Baslerstrasse 290, 4123 Allschwil
vertreten durch lic. iur. Dominique Erhart, Advokat
Konsumstrasse 1, 4104 Oberwil
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt (Taxibüro)
Clarastrasse 38, 4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 29. August 2012
betreffend Entzug der Taxihalterbewilligung und Androhung des Entzugs der kantonalen Taxichauffeur-Bewilligung
Sachverhalt
X._____________ (nachfolgend: Rekurrent) besitzt im Kanton Basel-Stadt seit 1994 eine Taxihalter- und eine Taxichauffeurbewilligung. Mit einer als „Belassung der Taxihalterbewilligung auf Wohlverhalten hin“ bezeichneten Verfügung vom 24. September 2008 verwarnte das Taxibüro der Kantonspolizei (nachfolgend: Taxibüro) den Rekurrenten wegen grober Widerhandlungen gegen Verkehrsvorschriften und getrübten Leumunds. Für den Fall, dass sein Verhalten in den nächsten zwei Jahren erneut zu Klagen Anlass geben sollte, wurde ihm der Entzug der Taxihalterbewilligung in Aussicht gestellt. Nachdem ihm das Taxibüro bereits mit Schreiben vom 26. Mai 2009 eröffnet hatte, dass es beabsichtige, ihm die Taxihalterbewilligung zu entziehen, gewährte es ihm mit Schreiben vom 26. Januar 2012 zur nämlichen Absicht erneut das rechtliche Gehör. In der Folge entzog es ihm die Taxihalterbewilligung mit Verfügung vom 12. März 2012 und drohte ihm gleichzeitig den Entzug der Taxichauffeurbewilligung an. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Entscheid vom 29. August 2012 ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der vorliegende, mit Eingaben vom 3. September und 9. November 2012 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit dem der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheides und eventualiter die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz beantragt. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 22. November 2012 zum Entscheid. Das JSD beantragt mit Schreiben vom 17. Januar 2013 ohne weitere Vernehmlassung in der Sache die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat der Rekurrent mit Eingabe vom 29. Januar 2013 repliziert und an seinen Anträgen festgehalten. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 § 20 des Gesetzes über den Betrieb von Taxis (Taxigesetz, SG 563.200) verweist für das Rechtsmittelverfahren auf die Vorschriften des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz [OG], SG 153.100). Das Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, womit gemäss § 42 OG in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100) dessen Zuständigkeit gegeben ist (VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011, E. 1.1). Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen Regelung nach § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.
2.1 Gemäss § 9 des Taxigesetzes sind Taxihalterbewilligungen, welche gemäss § 4 des Taxigesetzes zum Betrieb von Taxis auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt berechtigen, zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. Diese sind in § 6 des Taxigesetzes aufgezählt und beinhalten unter anderem, dass der Taxihalter über einen guten Leumund verfügt (§ 6 Abs. 1 lit. b Taxigesetz) und dass gegen ihn keine Verlustscheine aus den letzten 5 Jahren oder Betreibungen in bedeutendem Umfang bestehen (§ 6 Abs. 3 Taxigesetz). Nach § 9 Abs. 2 des Taxigesetzes können Taxihalterbewilligungen schliesslich auch dann entzogen werden, wenn der Taxihalter in schwerer Weise oder wiederholt gegen Verkehrsvorschriften oder gegen Bestimmungen über den Betrieb von Taxis verstossen hat, zu solchen Widerhandlungen angestiftet oder sie mehrmals geduldet hat. In leichten Fällen können der Bewilligungsentzug angedroht und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen verbunden werden.
2.2 Die Vorinstanz hat gestützt auf diese Bestimmungen erwogen, dem Rekurrenten sei mit Verfügung des Taxibüros vom 24. September 2008 der Entzug der Taxihalterbewilligung auf unbestimmte Zeit für den Fall angedroht worden, dass sein Verhalten während einer zweijährigen Probezeit zu weiteren Klagen Anlass geben sollte. Diese Probezeit habe vom 24. September 2008 bis zum 24. September 2010 gedauert. Mit Urteil des Appellationsgerichts Basel-Stadt vom 31. August 2011 sei der Rekurrent wegen einer am 17. November 2008 begangenen einfachen Körperverletzung und mit Urteil des Strafgerichts vom 24. März 2010 unter anderem wegen einer am 25. Juni 2009 begangenen Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit innerorts sowie wegen Verfehlungen im Zusammenhang mit den Taxivorschriften verurteilt worden. Es sei daher erstellt, dass der Rekurrent während der zweijährigen Probezeit mindestens zweimal einschlägig negativ in Erscheinung getreten sei (vor-instanzlicher Entscheid, S. 5/6). Der Leumund des Rekurrenten sei aufgrund seiner Verurteilungen vom 9. Juli 2004, 4. Oktober 2007, 10. Februar 2011 und 31. August 2011 wegen grober Verstösse gegen die Strassenverkehrsvorschriften sowie einfacher Körperverletzungen im Sinne von § 6 Abs. 1 lit. b des Taxigesetzes getrübt. Das Taxibüro sei daher ohne Weiteres berechtigt gewesen, gestützt auf § 9 Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 lit. b Taxigesetz das vorliegend strittige Verfahren auf Entzug der Taxihalterbewilligung einzuleiten (vorinstanzlicher Entscheid, S. 6).
Die Vorinstanz hat weiter erwogen, der Rekurrent habe in erheblichem Umfang Schulden. Zwar habe das Taxibüro hiervon schon seit längerer Zeit Kenntnis, diese seien bisher aber noch nie Gegenstand in einem Administrativverfahren gewesen. Auch wenn sich diese Situation in den letzten Jahren nicht verschlechtert haben sollte, bilde das Vorliegen von Verlustscheinen dennoch einen Hinderungsgrund für den Erhalt der Taxibewilligung. Die Entzugsvoraussetzungen für die Bewilligung seien daher auch gemäss § 9 Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 3 des Taxigesetzes erfüllt (vorinstanzlicher Entscheid, S. 7). Zudem sei der Rekurrent seit dem Erhalt der Taxihalterbewilligung im Jahr 1994 regelmässig und allein in den letzten zehn Jahren 17 Mal wegen Verletzung der Strassenverkehrs- oder der Taxivorschriften in Erscheinung getreten. Er habe damit im Sinne von § 9 Abs. 2 des Taxigesetzes wiederholt und in Einzelfällen auch schwerwiegend gegen Verkehrsvorschriften oder Bestimmungen des Taxigesetzes verstossen, weshalb auch unter diesem Aspekt die Voraussetzungen für den Entzug der Taxihalterbewilligung erfüllt seien (vorinstanzlicher Entscheid, a.a.O.).
Abschliessend hält die Vorinstanz fest, der Entzug der Taxihalterbewilligung erweise sich auch als verhältnismässig. Nach dem Willen des Gesetzgebers gelte es, die Sicherheit der Fahrgäste und der Verkehrsteilnehmer zu schützen. Ein ungetrübter berufsspezifischer Leumund diene daher als Garantie für die Verkehrssicherheit, für die der Rekurrent keine Gewähr bieten könne. Die Massnahme sei daher für den Schutz der Fahrgäste und die Gewährleistung eines einwandfreien Taxibetriebs geeignet, erforderlich und – nach erfolgter, vorangegangener Verwarnung – auch verhältnismässig. Auch die vor dem Beginn und nach dem Ende der angesetzten Probezeit begangenen Delikte zeugten von der Unlehrbarkeit des Rekurrenten. Es sei ihm daher die Taxihalterbewilligung zu Recht entzogen worden (vorinstanzlicher Entscheid, S. 8/9).
Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent zunächst eine Verletzung seines berechtigten Vertrauens in die Verfügung vom 24. September 2008 und ein mit dem neuen Entscheid erfolgtes venire contra factum proprium geltend (Rekursbegründung Rz. 5, 8).
3.1 Der Rekurrent führt aus, das Taxibüro habe mit der Verfügung vom 24. September 2008 sein berechtigtes Vertrauen in die Tatsache begründet, dass ihm die Bewilligung belassen würde, wenn ihm während der Probezeit keine neuen Verstösse angelastet werden könnten, welche einen Bewilligungsentzug rechtfertigen würden. Es stelle eine Verletzung seines berechtigten Vertrauens in die implizite Zusicherung in der Verfügung vom 28. September 2008 dar, wenn der Entzug der Taxihalterbewilligung mit der angefochtenen Verfügung nun auch ohne Vorliegen solcher neuen Gründe angeordnet und „unverhohlen“ ausgeführt werde, dass die angesetzte Probezeit für den Entzug gar nicht entscheidend sei (Rekursbegründung Rz. 8).
3.2 Dieser Auffassung des Rekurrenten kann nicht gefolgt werden.
3.2.1 Mit der Verfügung „Belassen der Taxihalterbewilligung ‚A’ Nr. 430 auf Wohlverhalten hin“ ist angeordnet worden, dass dem Rekurrenten – in Anwendung von § 9 des Taxigesetzes – die Taxihalterbewilligung auf Wohlverhalten hin belassen werde. „Für den Fall, dass sein Verhalten (…) in den nächsten 2 Jahren erneut Anlass zu Klagen geben sollte“, werde ihm der Entzug der Taxihalterbewilligung für unbestimmte Zeit in Aussicht gestellt (Verfügung der Kantonspolizei/Taxibüro vom 12. März 2012, S. 1). Daraus kann – entgegen der Ansicht des Rekurrenten – nicht geschlossen werden, dass andere Umstände, welche der Behörde im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 24. September 2008 nicht bekannt gewesen sind oder nicht zu ihrer Grundlage genommen worden sind, keine Bedeutung bei einer erneuten Prüfung der Voraussetzungen für den Entzug der Taxihalterbewilligung haben können. Verfügungen einer Verwaltungsbehörde sind nur formell, nicht aber materiell rechtsbeständig. Sie können daher in einem erneuten Verfahren überprüft werden, auch ohne dass die Voraussetzungen einer Revision erfüllt wären (Rhinow/Koller/ Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 953).
3.2.2 Davon abgesehen ist aber bereits die Annahme des Rekurrenten, dass er sich während der mit Verfügung vom 24. September 2008 gesetzten Bewährungsfrist nichts Neues zu Schulden habe kommen lassen, nicht zutreffend. Mit Urteil des Appellationsgerichts vom 31. August 2011 wurde der Rekurrent der einfachen Körperverletzung schuldig erklärt und zu einer Geldstrafe von 50 Tagessätzen à CHF 100.– verurteilt. Der Verurteilung lag ein Vorfall vom 17. November 2008 zu Grunde. Damals wurde der stark alkoholisierte Appellant im Restaurant Müllheimerhof von einer Taxichauffeuse abgeholt. Nachdem er sich auf der Fahrt im Fahrzeug hatte übergeben müssen, weigerte er sich, seine Personalien anzugeben und ergriff zu Fuss die Flucht, wobei er von der Taxifahrerin verfolgt und am Arm festgehalten wurde. Daraufhin schlug er der Chauffeuse mit der Faust ins Gesicht, so dass sie zu Boden fiel und in der Folge aufgrund ihrer Verletzung zwei Tage arbeitsunfähig war. Es handelt sich folglich zwar nicht um eine Tat, die der Rekurrent in Ausübung seiner Tätigkeit als Taxihalter begangen hat. Zu beachten ist aber, dass der Rekurrent gegenüber einer ihm fremden Person in der Öffentlichkeit ein Gewaltdelikt begangen hat. Dieses Verhalten ist geeignet, seine Vertrauenswürdigkeit im Umgang mit Drittpersonen und damit auch mit Taxikunden zu erschüttern. Dies gilt umsomehr, als er sich diese Gewalttätigkeit bei Gelegenheit einer Taxifahrt – wenn auch als Fahrgast – zu Schulden kommen liess. Die Vorinstanzen durften daher ohne Weiteres davon ausgehen, dass er die mit Verfügung vom 24. September 2008 gesetzte Bewährungsfrist nicht bestanden hat.
Dem Urteil des Strafgerichts vom 24. März 2010 lag eine Verzeigung vom 18. Januar 2010 zu Grunde. Demnach habe der Rekurrent als berufsmässiger Taxichauffeur bei seiner Fahrt vom Erasmusplatz über die Johanniter-Brücke in Richtung St. Johanns-Vorstadt die generelle Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 km/h nach erfolgtem Sicherheitsabzug um 9 km/h überschritten. Weiter wurden mehrere Verstösse gegen taxirechtliche Vorschriften festgestellt. So habe er das Einlageblatt in seinem Fahrtenschreiber sowohl beim Einlegen wie auch beim Herausnehmen in der Zeit vom 3. Januar bis 25. Juni 2009 wiederholt unvollständig ausgefüllt, zweimal unkorrekte Eintragungen vorgenommen, die eine Auswertung der Wegstreckenaufzeichnung erschweren und es im genannten Zeitraum 14 Mal unterlassen, die Einlageblätter nach einer einmaligen Verwendung über 24 Stunden aus dem Fahrtschreiber zu nehmen, was zu unauswertbaren Überzeichnungen geführt hat. Zudem habe er die Einlageblätter dieses Zeitraums nicht wie vorschrieben an seinem Geschäftssitz aufbewahrt, sondern zur Kontrollzeit im Taxi mitgeführt. Schliesslich wurde ihm unvollständiges und mehrfach unkorrektes Beschriften der Kontrollkarten sowie das Nichtmitführen der Taxitarifordnung vorgeworfen. Darin liegt eine Vielzahl von einschlägigen Verstössen gegen taxirechtliche Bestimmungen, mit denen der Rekurrent offensichtlich während der Probezeit „erneut Anlass zu Klagen“ gegeben hat.
Des Weiteren ist der Rekurrent gemäss der Verzeigung vom 23. November 2009 auch unmittelbar vor Beginn der Probezeit, nämlich am 20. Juni 2008, bei mehrfachen Verstössen gegen arbeits- und taxirechtliche Bestimmungen angetroffen worden. Festgestellt wurde das Nichteinhalten des wöchentlichen Ruhetages, die unkorrekte Bedienung des Fahrtenschreiber durch Fahren ohne Einlageblatt oder die mehrfache Verwendung eines Fahrtenblattes, die Nichtaufbewahrung der Kontrollmittel am Geschäftssitz, die wahrheitswidrige und unvollständige Beschriftung der Kontrollkarte, das Aufstellen eines Taxis auf einem Standplatz, ohne bei diesem anwesend zu sein, das Inverkehrbringen eines unvollständig ausgerüsteten Taxis und die Nichtmitführung der Tarifordnung. Daraus folgt, dass der Rekurrent sich während der Probezeit Verstösse hat zu Schulden kommen lassen, welche unmittelbar vor der Ansetzung der Probezeit bereits Gegenstand polizeilicher Kontrollen gewesen sind. Dies belegt eine erhebliche Unbelehrbarkeit des Rekurrenten.
3.2.3 Nach Ablauf der Probezeit liess sich der Rekurrent am 21. Oktober 2010 eine weitere grobe Verletzung der Verkehrsregeln zu Schulden kommen, für die er vom Ministère public d l’Arrondissement de l’est Vaudois, Vevey, mit Urteil vom 10. Februar 2011 zu einer Geldstrafe von 20 Tagessätzen à CHF 50.– verurteilt worden ist. Soweit der Rekurrent sich auf den Standpunkt stellt, dass diese Verurteilung nach Ablauf der Probezeit unbeachtlich bleiben müsse, scheint er der Auffassung zu sein, dass selbst grobe Verkehrsregelverletzungen nur während einer laufenden Probezeit relevant für einen Bewilligungsentzug sein können. Diese Auffassung ist offensichtlich rechtsirrtümlich. Eine grobe Verkehrsregelverletzung im Sinne von Art. 90 Ziff. 2 SVG bildet eine „in schwerer Weise“ erfolgte Verletzung einer Verkehrsvorschrift, welche – unter der Voraussetzung der Verhältnismässigkeit – einen Tatbestand für den Entzug der Taxihalterbewilligung gemäss § 9 Abs. 2 Taxihalterbewilligung begründet.
3.3 Schliesslich macht der Rekurrent geltend, dass den Behörden seine finanzielle Situation seit langem bekannt gewesen sei, ohne dass daran bestimmte Auflagen geknüpft worden seien. Da sich seine finanzielle Situation nicht massgeblich verschlechtert habe, könnten die Betreibungen und Verlustscheine gegen ihn nicht als neue Tatsachen gewertet werden.
Der Rekurrent bestreitet nicht, dass im Zeitraum vom 13. Oktober 2004 bis zum 4. Januar 2011 diverse Verlustscheine über den Gesamtbetrag von CHF 128'859.50 und damit in einem grösseren Umfang gegen ihn ausgestellt worden sind. Vorliegend haben diese Schulden seit seiner letzten Verwarnung mit Verfügung vom 24. September 2008 zugenommen. So mussten am 4. Januar 2011 zwei Verlustscheine zu Gunsten der Steuerverwaltung Basel-Stadt über den Gesamtbetrag von CHF 6'776.30 ausgestellt werden. Daraus folgt, dass der Rekurrent sich auch nach erfolgter Verwarnung in finanzieller Hinsicht ebenfalls nicht klaglos verhalten hat, musste er doch für diese beiden Steuerbeträge bereits mit Datum vom 4. November 2010 und damit unmittelbar nach Ablauf der Probefrist am 24. September 2010 betrieben werden. Daraus ergibt sich, dass diese Forderungen während der Probezeit fällig geworden, aber nicht bezahlt worden sind.
3.4 Gemäss den obigen Ausführungen liegt eine Verletzung von Treu und Glauben nicht ansatzweise vor, weshalb offen bleiben kann, welche Dispositionen der Rekurrent aufgrund des von ihm geltend gemachten Vertrauens überhaupt getroffen haben will. Der Rekurrent scheint aus dem Umstand, dass die Behörden ihm in der Vergangenheit – in weiter Auslegung des Verhältnismässigkeitsprinzips – während langer Zeit Gelegenheit zur Anpassung seines Verhaltens gegeben haben, folgern zu wollen, dass auch weitere Trübungen seines Leumunds und seiner finanziellen Bonität „das Fass nicht zum Überlaufen“ zu bringen vermöchten. Darin kann ihm offensichtlich nicht gefolgt werden. Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass die Rüge des Rekurrenten, die gegen ihn vorgebrachten „neuen Tatbestände“ hätten „grösstenteils nicht als neu“ zu gelten und müssten damit unbeachtlich bleiben, nicht zu verfangen vermag.
Fraglich und zu prüfen ist des Weiteren, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für den Entzug der Taxihalterbewilligung vorliegen.
4.1 Der Betrieb von Taxis fällt als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV], SR 101). Demnach muss jede Einschränkung des Rechts auf Berufsausübung über eine gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit respektieren (Art. 36 BV). Polizeiliche Massnahmen stellen den wichtigsten Anwendungsfall von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit dar. Das kantonale Taxigesetz macht den Betrieb von Taxis aus polizeilichen Gründen von einer Bewilligung abhängig, die nur beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erteilt wird (§§ 4 ff. Taxigesetz). Die Bewilligung zum Betrieb von Taxis ist eine Polizeierlaubnis, welche eine aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, weil die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung dieser Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N 2523; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1). Dabei kommt der Betrieb von Taxis in seiner Funktion und Bedeutung einem öffentlichen Dienst sehr nahe, bei dem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt berechnenden Vertragspartner angewiesen ist. Dem entspricht auch, dass der Taxibetrieb gemäss § 1 Abs. 2 des Taxigesetzes soweit als möglich dem öffentlichen Verkehr gleichgesetzt werden soll. Die Bewilligungspflicht erweist sich daher als angemessenes Mittel zur gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor Missbräuchen seitens der Taxihalter (BGE 99 Ia 389 E. 3a S. 392 f.; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.2).
4.2 Im vorliegenden Fall erweist sich der auf § 9 Abs. 1 und 2 des Taxigesetzes gestützte und dem Schutz der Sicherheit und von Treu und Glauben der Taxikundschaft dienende Entzug der Taxihalterbewilligung auch als verhältnismässig.
4.2.1 Taxihalter sind für den Betrieb verantwortlich. Bereits die Bonität der Taxihalterinnen und Taxihalter bildet ein wichtiges Kriterium für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Taxigewerbe. Das Risiko, dass überschuldete Taxihalterinnen und Taxihalter zur Einsparung von Kosten die Fahrzeuge nicht mehr richtig warten oder ortsunkundige Fahrgäste übervorteilen, ist dabei nur ein Beispiel der möglichen Folgen von finanziellen Schwierigkeiten der Taxihalterinnen und Taxihalter, die mit den gesetzlichen Anforderungen an die Bonität der Halterinnen und Halter gemäss § 9 Abs. 1 i.V.m. 6 Abs. 3 des Taxigesetzes vermieden werden sollen. Dem präventiven und generellen Schutzgedanken dieser Anforderung entsprechend soll die Bewilligung entzogen werden, bevor sich die finanziellen Schwierigkeiten zu Lasten der Kundschaft bemerkbar machen (VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 4.2.1).
4.2.2 Im Zentrum der Beurteilung steht, dass der Rekurrent durch die Vielzahl seiner strafrechtlichen Verurteilungen wegen Verletzungen von taxi- und arbeitsrechtlichen Bestimmungen, strassenverkehrsrechtlichen Vorschriften sowie Strafgesetzbestimmungen zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit Dritter im Sinne von § 9 Abs. 2 Taxigesetz in schwerer Weise und wiederholt gegen die öffentliche Ordnung verstossen hat. So wurde er mit Urteilen vom 9. Juli 2004 und vom 10. Februar 2011 aufgrund seines Verhaltens am 2. März 2003 resp. 21. Oktober 2010 wegen grober Verletzung von Verkehrsregeln und im ersten Fall zudem wegen pflichtwidrigem Verhalten bei Unfall unter anderem durch Führerflucht und der Vereitelung einer Blutprobe verurteilt. Mit Urteilen vom 4. Oktober 2007 und vom 31. August 2011 wurde er jeweils wegen einfacher Körperverletzung und im ersten Fall zudem wegen mehrfacher Verletzung der Verkehrsregeln verurteilt. Hinzu kommen nicht weniger als 28 im Zeitraum vom 16. März 1994 bis zum 24. März 2010 ausgestellte Strafbefehle wegen Verletzung von verkehrs-, taxi- und arbeitsrechtlichen Vorschriften sowie weiterer Verurteilungen wegen nicht einschlägigen Vorschriften. Dabei war der Rekurrent auch auf die Verwarnung mit der Verfügung vom 24. September 2008 hin nicht in der Lage, sein diesbezügliches Verhalten zu ändern. Daraus folgt nicht nur, dass der Rekurrent offensichtlich nicht mehr über einen guten Leumund verfügt, welcher ihn des Vertrauens der Öffentlichkeit in einen zuverlässigen und sicheren Taxibetrieb würdig erweisen liesse. Es wird auch deutlich, dass keine Aussicht besteht, dass der Rekurrent sein entsprechendes Verhalten verändern könnte oder wollte.
4.3 Daraus folgt, dass der Entzug der Taxihalterbewilligung gemäss § 9 Abs. 1 und 2 des Taxigesetzes nicht zu beanstanden ist.
5.1 Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent schliesslich auch geltend, dass die Vorinstanzen die mit den Ziffern 4 und 5 der Verfügung des Taxibüros erfolgte Belassung der kantonalen Taxichauffeurbewilligung auf Wohlverhalten mit der Androhung des Entzuges dieser Bewilligung für unbestimmte Zeit im Falle, dass sein Verhalten erneut Anlass zu Klagen geben sollte, nicht begründet hätten. Bereits das Taxibüro habe es unterlassen, diese Belassung auf Wohlverhalten hin „auch nur ansatzweise zu begründen“ (Rekursbegründung, Rz. 11). Auch die Vorinstanz habe keine eigene Begründung in ihren Ausführungen nachgeliefert. Sie habe die mangelhafte Begründung des Taxibüros auch nicht zum Anlass genommen, den Rekurs gutzuheissen. Es fehle eine nachvollziehbare und rechtsgenügliche Begründung für die Androhung des Entzugs der Taxichauffeurbewilligung. Weder den Ausführungen der Vorinstanz noch denjenigen des Taxibüros könne entnommen werden, unter welchen Voraussetzungen die Androhung allenfalls umgesetzt und dem Rekurrenten auch die Taxichauffeur-Bewilligung entzogen werden würde (Rekursbegründung, Rz. 12).
5.2 Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Ob die Begründung zutrifft, ist nicht eine Frage der formellen Begründungspflicht (BGer 5A_533/2012 vom 5. Dezember 2012, E. 3.1.2 mit Hinweisen; BGE 129 I 232 E. 3.2. S. 236; 126 I 97 E. 2b S. 102 f.; 133 III 439 E. 3.3 S. 445; 134 I 83 E. 4.1 S. 88; VGE VD.2012.237 vom 17. Januar 2013 E. 2.1; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, N 1706).
5.3 Die Vorinstanz hat erwogen, dass die Belassung der kantonalen Taxichauffeurbewilligung auf Wohlverhalten hin unter Hinweis auf § 12 des Taxigesetzes erfolgt sei. § 12 Abs. 3 des Taxigesetzes halte dabei fest, dass die Bewilligungsbehörde bei schwerer oder wiederholter Verletzung von Verkehrsvorschriften sowie von Bestimmungen des Taxigesetzes und seiner Verordnungen die Taxichauffeur-Bewilligung entziehen könne. In leichten Fällen könne der Bewilligungsentzug angedroht und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen verbunden werden. Daraus ergebe sich, dass die Voraussetzungen zum Entzug der Taxichauffeurenbewilligung mit den Voraussetzungen für den Entzug der Taxihalterbewilligung identisch seien (vorinstanzlicher Entscheid, S. 9). Der Rekurrent sei daher ohne Weiteres in der Lage gewesen zu verstehen, dass wegen seinem Verhalten nicht nur die Taxihalter-, sondern auch die – chauffeurenbewilligung Gegenstand der taxirechtlichen Massnahme gewesen sei. Es liege daher keine Verletzung der Begründungspflicht vor. Wenn das Taxibüro trotz den identischen Voraussetzungen für den Bewilligungsentzug gemäss den §§ 9 Abs. 2 und 12 Abs. 2 des Taxigesetzes darauf verzichtet habe, dem Rekurrenten auch die Taxichauffeurenbewilligung zu entziehen, so habe sie letztlich dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit Rechnung getragen (vor-instanzlicher Entscheid, S. 9 f.).
5.4 Darin kann der Vorinstanz in allen Teilen gefolgt werden. Bereits das Taxibüro hat unter dem Titel „Widerhandlungen gegen Verkehrsvorschriften“ explizit auf die §§ 9 und 12 des Taxigesetzes verwiesen und festgestellt, dass die „Taxihalter- und Chauffeurenbewilligungen entzogen werden“ könnten, „wenn der Taxihalter/ Chauffeur in schwerer Weise oder wiederholt gegen Verkehrsvorschriften oder gegen Bestimmungen über den Betrieb von Taxis verstossen hat“ (Verfügung der Kantonspolizei/Taxibüro vom 12. März 2012, S. 2). Weiter wurde auf die Möglichkeit der Androhung des Bewilligungsentzugs in leichten Fällen verwiesen. In der Folge wurde auf die neu bekannt gewordenen Tatbestände verwiesen. Damit wurde ohne Weiteres klar, dass diese auch die Grundlage für die Verwarnung bezüglich der Taxichauffeurenbewilligung bilden. Einer weiteren Konkretisierung der Voraussetzungen für einen zukünftigen Entzug der Chauffeurenbewilligung bedurfte es nicht, wird doch ein solcher im Falle eines weiteren Verstosses gegen Verkehrs- oder Taxivorschriften nach Massgabe des Verhältnismässigkeitsprinzips und vor dem Hintergrund des bisherigen Verhaltens der Bewilligungsentzug zu beurteilen sein.
Nach dem Gesagten erweist sich der Rekurs als unbegründet und ist abzuweisen. Der Rekurrent hat dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'200.– zu tragen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Patrizia Schmid Cech
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.