Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2011.148
VD.2011.177
URTEIL
vom 20. August 2012
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger , Dr. Olivier Steiner,
Dr. Claudius Gelzer, Dr. Caroline Cron, Prof. Dr. Fritz Rapp
und Gerichtsschreiber lic. iur. Niklaus Matt
Beteiligte
X._____ Rekurrent 1
gesetzlich vertreten durch seine Eltern
A.____ und B._____
A.____ Rekurrent 2
B._____ Rekurrentin 3
alle vertreten durch Dr. Philippe Nordmann, Advokat,
und lic. iur. Pascal Stoll, Advokat,
Aeschenvorstadt 55, 4010 Basel
gegen
Erziehungsdepartement Basel-Stadt
Leimenstrasse 1, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Erziehungsdepartements
vom 20. Oktober 2011 und eine Zwischenverfügung vom 8. August 2011
betreffend Zusätzliche Unterstützung für die Schulung von X._____ bzw. betreffend Nicht-Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
Sachverhalt
Der 2004 geborene X._____ leidet an einer Autismus-Spektrums-Störung (ASS). Bis zum Ende des Schuljahres 2010/2011 besuchte er den integrativen Kindergarten der Sonderschule C.. Zum geplanten Schuleintritt auf das Schuljahr 2011/2012 ersuchten die Eltern, A. und B., im Rahmen einer Abklärung des Schulpsychologischen Dienstes Basel-Stadt (SPD) im März 2011 um Einschulung ihres Sohnes in der projektierten Integrationsklasse der Rudolf Steiner-Schule Basel. Diese Schule besucht X. derzeit. Am 25. Mai 2011 verfügte der Leiter Volksschule die Einschulung in der Integrationsklasse der Primarschulen Basel und gewährte zusätzliche Unterstützung für die integrative Schulung in dieser Klasse für die Dauer vom 15. August 2011 bis zum 3. Juli 2015. Gegen diese Verfügung erhoben die Eltern beim Erziehungsdepartement Rekurs und beantragten die Übernahme der entstehenden Mehrkosten der integrativen Schulung in der Rudolf Steiner-Schule Basel sowie der Kosten für den Taxitransport zur Schule. Gleichzeitig ersuchten sie um unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung. Am 8. August 2011 wies der Vorsteher des Erziehungsdepartements dieses Gesuch mit Zwischenverfügung wegen Aussichtslosigkeit ab und entzog dem Rekurs die aufschiebende Wirkung. Mit Entscheid vom 20. Oktober 2011 wurde der Rekurs auch in der Sache unter Kostenfolge abgewiesen.
Am 10. und 29. August 2011 haben X._____ und seine Eltern gegen die Zwischenverfügung (Verfahren VD.2011.148) und am 27. Oktober und 21. Dezember 2011 gegen den Rekursentscheid (VD. 2011.177) des Erziehungsdepartements Rekurs an den Regierungsrat erhoben und beantragt, ihnen sei im vorinstanzlichen Verfahren die unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung zu gewähren. Der Entscheid vom 20. Oktober 2011 sei kostenfällig aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, die durch die integrative Schulung in der Rudolf Steiner-Schule Basel entstehenden Mehrkosten (Gesamtkosten abzüglich des von den Rekurrenten selber zu tragenden Schulgelds) sowie die Kosten für den Taxitransport vom Wohnort zur Schule zu übernehmen. In der Folge wurden die Rekurse vom Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen und die beiden Verfahren zusammengelegt. Der Kostenerlass wurde den Rekurrenten im Verfahren VD.2011.148 gewährt und im Verfahren VD.2011.177 vorläufig gewährt. Mit Vernehmlassungen vom 24. Oktober 2011 und 6. Februar 2012 hat die Vorinstanz die kostenfällige Abweisung der Rekurse, soweit darauf einzutreten sei, beantragt. Dazu haben die Rekurrenten am 31. Oktober 2011 und 16. März 2012 repliziert. Mit Eingabe vom 2. Juli 2012 machten sie ein Novum geltend, wozu das Erziehungsdepartement am 9. Juli 2012 Stellung nahm. Die Einzelheiten und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Rekurse ergibt sich aus den Überweisungsbeschlüssen des Präsidialdepartements vom 22. September und 10. November 2011 sowie aus § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz OG; SG 153.100) und §§ 10 ff. des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen und den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung.
1.2 Die Rekurrenten sind als betroffenes Kind und unterhaltspflichtige Eltern von den vorinstanzlichen Entscheiden berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (VGE VD.2009.721 vom 14. April 2010). Auf ihre Rekurse ist einzutreten (§ 13 Abs. 1 VRPG).
Die Vorinstanz hat ihren Entscheid vom 20. Oktober 2011 im Wesentlichen damit begründet, dass sich weder aus dem kantonalen noch dem Eidgenössischen Recht ein Anspruch auf Kostenübernahme des Staates für die integrative Schulung in Privatschulen ergebe. Namentlich umfasse der Anspruch auf geeignete Sonderschulung auch im Bereich der integrativen Förderung nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Demnach bleibe die integrative Privatschulung unter Kostenübernahme durch den Staat ausgeschlossen, solange ein ausreichendes Angebot der öffentlichen Schulen zur Verfügung stehe. Dies sei hier der Fall, zumal für den Rekurrenten ein Platz in der staatlichen Volks- bzw. Primarschule reserviert worden sei. Ein „begründeter Fall“ im Sinne von § 64 Abs. 1 Satz 3 des Schulgesetzes (SG 410.100), welcher auch die Förderung in einer Privatschule ermöglichen würde, liege nicht vor, da diese Norm nur für die hier nicht in Frage stehende separative Schulung einschlägig sei. Ob die kantonalgesetzlich vorgesehene Einschränkung auf begründete Fälle bundesrechtswidrig sei, könne daher offen blieben. Entgegen der Auffassung der Rekurrenten seien sodann die massgeblichen Kriterien gemäss § 64 Abs. 2 SchulG und § 10 Abs. 6 der Sonderpädagogikverordnung (SPV; SG 412.750) bei der Entscheidung berücksichtigt und gehörig gewürdigt worden. Dass der Rekurrent in der Rudolf Steiner-Schule allenfalls besser integriert wäre, ändere nichts, da von Bundesverfassungs wegen kein Anspruch auf die optimale, bzw. geeignetste oder bestmögliche Ausbildung bestehe und zudem keine freie Schulwahl herrsche. Soweit auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden verwiesen werde, sei die von diesem dargelegte (kantonale) Rechtslage von vornherein nicht einschlägig. Zudem seien die diesbezüglichen Vorbringen der Rekurrenten nicht stichhaltig. Schliesslich vermöchten weder die Bundesverfassung (namentlich das Behindertengleichstellungsgebot gemäss Art. 19 und 62 Abs. 3 BV) noch das Sonderpädagogik-Konkordat (SG 419.630) vorliegend eine finanzielle Leistungspflicht des Staates für sonderpädagogische Massnahmen in Privatschulen zu begründen. Gleiches gelte für das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 und 4 BV und das gestützt darauf erlassene Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3). Eine Diskriminierung des Rekurrenten 1 liege zudem nicht vor.
Unbestritten und aufgrund der Akten erstellt ist vorab, dass der Rekurrent 1 aufgrund einer Autismus-Spektrums-Störung einen besonderen Bildungsbedarf aufweist und dass diesem am besten im Rahmen einer Integrationsklasse entsprochen werden kann (vgl. dazu den Bericht des SPD vom März 2011 [Rekursbeilage 3, S. 7 ff.]). Dies hat denn auch die Vorinstanz zutreffend festgestellt (E. II/4.). Die Rekurrenten beanstanden den angefochtenen Entscheid indes in mehrfacher Hinsicht.
3.1 Zunächst rügen sie eine Verletzung des kantonalen Schulgesetzes (Rekursbegründung S. 10 ff.). Sie machen geltend, aus § 64 Abs. 1 SchulG gehe klar hervor, dass die integrative Förderung – mit entsprechenden Kostenfolgen für die Gemeinde – auch an privaten Schulen erfolgen könne. Der in § 64 Abs. 1 zweiter Satz SchulG verwendete Begriff der Regelschule umfasse jede staatliche und private Schule, die nicht Sonderschule sei. Dies sei daraus zu schliessen, dass das Gegenstück zur Regelschule nicht, wie die Vorinstanz annehme, die Privatschule bilde, sondern die Sonderschule. Daher verlange § 64 Abs. 1 SchulG auch eine Kostenübernahme für die integrative Förderung an einer Privatschule, solange es sich dabei nicht um eine Sonderschule handle, was hier nicht der Fall sei. Hätte der Gesetzgeber dies nicht gewollt, so hätte er wie in § 64 Abs. 1 Satz 3 SchulG von Volksschule gesprochen.
Dieser
Auffassung der Rekurrenten kann nicht gefolgt werden. Zwar ist ihnen zuzugeben,
dass der Wortlaut von § 64 Abs. 1 SchulG mit Bezug auf die Frage seiner
Anwendbarkeit auf private Schulen nicht eindeutig ist. Der Sinn dieser
Bestimmung ist daher anhand der üblichen Methoden der Gesetzesauslegung zu ermitteln.
Dabei muss nach der wahren Tragweite des Textes gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes
und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn,
der einer Norm im Kontext zukommt (BGer 9C_66/2012 vom 25. Juni 2012
mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers betrachtet werden und zu einem
befriedigenden, vernünftigen und praktikablen Ziel führen (Häfelin Ulrich/
Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001,
N 121).
3.1.1 Gegen die Annahme der Rekurrenten, dass mit dem in § 64 Abs. 1 SchulG verwendeten Begriff Regelschule auch private Schulen gemeint seien, spricht zunächst die grammatikalische Auslegung der Norm. Deren hier strittigen Sätze 2 und 3 lauten wie folgt: „Diese besondere Förderung erfolgt integrativ im Rahmen der Regelschule. In begründeten Fällen kann sie auch in sonderschulischen Spezialangeboten der Volksschule, in privaten Sonderschulen und Schulen oder in anderer Weise erfolgen.“ Aus dieser Darstellung muss geschlossen werden, dass mit dem hier verwendeten Begriff der Regelschule nur die staatliche Regel-, mithin nicht Sonderschule gemeint sein kann. Nur so lässt sich erklären, weshalb im Satz 3 von privaten Sonderschulen und Schulen die Rede ist. Mit letzterem sind offensichtlich private Nicht-Sonderschulen, d.h. private Regelschulen gemeint. Wären diese, wie die Rekurrenten geltend machen, im Begriff der Regelschule bereits enthalten, wäre es überflüssig, von privaten Sonderschulen und Schulen zu sprechen. Diese Auslegung ergibt zudem auch Sinn, stellt doch die Förderung in der staatlichen Regelschule den Normalfall dar (Satz 2), während ausnahmsweise eine Förderung in einer staatlichen Sonderschule (sonderschulische Spezialangebote der Volksschule), in privaten Sonderschulen oder privaten (Regel)-Schulen erfolgen kann (Satz 3).
3.1.2 Sodann ist in systematischer Hinsicht festzustellen, dass die Regelung des integrativen Unterrichts in den §§ 63a ff. SchulG Teil des Abschnitts II. des Gesetzes über „Allgemeine Bestimmungen. Schulpflicht und Schülerinnen und Schüler“ bildet. Dieser Abschnitt enthält unter anderem Bestimmungen über die Schulpflicht, die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern, den Unterricht, das Schuljahr, die Lehrpläne, die Ferien, die Schulstandorte sowie die Kosten des Schulwesens. Teilweise richten sich diese Bestimmungen explizit an die von Kanton und Gemeinden getragenen „Volksschulen“, „staatlichen Schulen“ resp. die im Gesetz genannten „öffentlichen Schulen“, teilweise wird allgemein von der Schule oder Regelschule gesprochen. Der Begriff der Regelschule wird nur in den §§ 63b und 64 SchulG über die Förderangebote und die verstärkten Massnahmen im Zusammenhang mit dem integrativen Unterricht verwendet. Demgegenüber werden die Privatschulen im Abschnitt VII. (§ 130 ff.) geregelt, wobei sich auch Bezugnahmen auf die Regelungen im Abschnitt II finden. Sowohl aus der in § 133 Abs. 1 SchulG enthaltenen Verpflichtung von Privatschulen, die schulpflichtige Kinder aufnehmen, dem Erziehungsrat ihren Unterrichtsplan und ihre Lehrmittel vorzulegen, als auch aus dem Verweis in § 133 Abs. 3 SchulG auf die sinngemässe Geltung der „für die öffentlichen Schulen aufgestellten Bestimmungen über Schuleintritt und Austritt, Ferien, Dispensationen, Schulversäumnisses, Ausweisung aus der Schule, Zeugnisse, Strafen“ folgt, dass die Bestimmungen des II. Abschnitts nicht ohne weiteres auch für Privatschulen gelten. Dabei bezieht sich der Verweis auch auf Bestimmungen, die sich nicht explizit an öffentliche Schulen, sondern an die Schulen überhaupt richten (vgl. § 61 und 71 SchulG betr. Ausweisung resp. Ferien).
Der § 64 SchulG ist weiter in seiner systematischen Verzahnung zu lesen. Gemäss § 63a Abs. 1 SchulG erfolgt der Unterricht integrativ und berücksichtigt die individuellen Bildungsbedürfnisse der Schülerinnen und Schüler. Verstärkte Massnahmen im Rahmen dieses Unterrichts in der Regelschule sind gemäss § 64 SchulG dann anzuordnen, wenn sich die Förderangebote als ungenügend erweisen. Solche werden gemäss § 63b SchulG „im Rahmen der Regelschule […] bereitgestellt.“ Während der Förderbedarf durch das zuständige pädagogische Team der Schule festgestellt wird, entscheidet die Schulleitung „im Rahmen der der Schule zur Verfügung gestellten Ressourcen, mit welchen Förderangeboten die Schülerinnen und Schüler unterstützt werden“. Fänden diese Bestimmungen unmittelbar auch Anwendung auf private Schulen, so wären diese ebenfalls nicht nur – wie von den Rekurrenten behauptet –berechtigt, sondern darüber hinaus verpflichtet, integrativ zu unterrichten und Förder-angebote und verstärkte Massnahmen anzubieten. Dies bedeutete aber einen erheblichen Eingriff in die Unterrichtsfreiheit an privaten Schulen und ist nicht anzunehmen. Schliesslich ergibt sich auch aus der Regelung über die Tagesstrukturen an der Volksschule, wonach die entsprechenden Betreuungsleistungen auch von privaten Institutionen erbracht werden können, dass sich die Allgemeinen Bestimmungen in den §§ 55 ff. SchulG unmittelbar nur auf die staatlichen Schulen beziehen können.
3.1.3 Gegen die von den Rekurrenten vertretene Ansicht sprechen auch die Materialien, auch wenn diesen nur wenige Hinweise auf die hier streitige Frage entnommen werden können. Die §§ 63a und 64 SchulG wurden im Rahmen der gesamtschweizerischen und regionalen Harmonisierung der Schulen ins Gesetz aufgenommen und dienen der Einführung der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. Oktober 2007 über die Zusammenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik (Sonderpädagogik-Konkordat). Gemäss dem Glossar im entsprechenden regierungsrätlichen Ratschlag sind Regelklassen „alle Klassen, die nicht zu den Spezialangeboten beziehungsweise Sonderschulen gehören“ (Ratschlag 09.2064.01 vom 16. Dezember 2009, S. 72). Diesem Ratschlag kann explizit entnommen werden, in welchen Fällen Massnahmen nach dem Gesetz (auch) von Privaten ausgeführt werden können. Dies trifft etwa auf Betreuungsleistungen in Tagesstrukturen gemäss § 73 Abs. 4 SchulG (S. 25) oder die frühe Sprachförderung fremdsprachiger Kinder gemäss § 64a SchulG (S. 30) zu. Dem Grundsatz nach betreffen die §§ 63a und 64 SchulG somit nur die staatlichen Schulen. Dies lässt sich auch aus dem Bericht der grossrätlichen Kommission schliessen, in welchem der Begriff der Regelklasse mit Bezug auf die öffentliche staatliche Schule verwendet wird (vgl. Bericht der Bildungs- und Kulturkommission 09.2064.02/10.0413.02 vom 12. April 2010, S. 9 f.).
3.1.4 Nach dem Gesagten ist somit davon auszugehen, dass der in § 64 Abs. 1 SchulG verwendete Begriff der Regelklasse nur staatliche Schulen umfasst. Ein Anspruch auf eine staatlich finanzierte integrative Förderung an privaten Schulen lässt sich daher insoweit aus dieser Norm nicht ableiten.
3.2 Die Rekurrenten machen sodann geltend, in der konkreten Situation bestehe gestützt auf § 64 Abs. 1 SchulG i.V.m. § 10 Abs. 6 SPV ein Anspruch auf Kostenübernahme der integrativen Förderung in einer Privatschule selbst dann, wenn davon auszugehen wäre, dass die Privatschulen nicht unter den Begriff der Regelschule im Sinne von § 64 Abs. 1 Satz 2 SchulG fallen würden. Es liege nämlich ein „begründeter Fall“ gemäss § 64 Abs. 1, Satz 3 SchulG vor. Dies wird damit begründet, dass das im Rahmen von § 10 Abs. 6 SPV zu berücksichtigende Kindswohl gemäss dem SPD-Abklärungsbericht vom März 2011 (Rekursbeilage 3) am besten mit einer Schulung mit einem anthroposophischen Bildungskonzept gewährleistet werde. Auch die Rekursgegnerin stelle nicht in Abrede, dass dies das geeignetste, optimale schulische Angebot für den Rekurrenten 1 sei. Solches sei zudem der klare Wunsch der Eltern und werde auch von der Leitung der Rudolf Steiner-Schule begrüsst. Ein anthroposophisches Bildungskonzept werde im Raum Basel nur von der Rudolf Steiner-Schule angeboten. Das Kriterium des „zur Verfügung stehenden Angebots“ spreche daher auch für die Privatschule. Deren Kosten seien im vorliegenden Fall zudem zweifellos deutlich tiefer als jene an der Volksschule, weil die Kosten des Grundschulangebots privat getragen würden. Schliesslich gehe aus dem Sonderpädagogischen Konzept (S. 31) hervor, dass die Kosten für verstärkte Massnahmen nicht durch kollektive, sondern durch individuelle, an die einzelne Schülerin gebundene Ressourcen finanziert werde, die dort zum Einsatz kämen, wo sie geschult würden. Es sei daher nicht einzusehen, weshalb diese nicht an einer Privatschule eingesetzt werden könnten. Sämtliche Kriterien, die gemäss § 10 Abs. 6 SPV bei der Zuteilung der verstärkten Massnahmen berücksichtigt werden müssten, sprächen für die beantragte Kostenübernahme.
3.2.1 Der Leiter oder die Leiterin der Volksschule bzw. die zuständige Stelle der Gemeinde entscheidet unter Berücksichtigung des Kindswohls, des Abklärungsberichts des SPD, der Stellungnahme der Erziehungsberechtigten, der Positionen der betroffenen Schulleitungen, des zur Verfügung stehenden Angebots und der zur Verfügung stehenden Ressourcen über die Zuteilung der verstärkten Massnahme und legt die Art der Massnahme, den Schulungsort, den Umfang der individuellen Ressourcen und den Beginn und die Dauer der Massnahme fest (§ 10 Abs. 6 SPV).
3.2.2 Der Auffassung der Rekurrenten kann nicht gefolgt werden. Zunächst lässt sich dem SPD-Abklärungsbericht nicht entnehmen, dass das Wohl des Rekurrenten 1 an der von der Schulleitung vorgesehenen Integrationsklasse der Primarschule Basel-Stadt weniger gut gewährleistet wäre, als an der Rudolf-Steiner-Schule. Namentlich wird er an der staatlichen Schule während der gesamten Unterrichtszeit heilpädagogisch betreut und mehrheitlich nach individuellen Zielsetzungen unterrichtet. Auf diese Weise kann dem Umstand, dass der Rekurrent 1 gemäss SPD-Bericht besonders in komplexeren Gruppensituationen Schutz und Begleitung benötigt, damit es nicht zu Eskalation und Überforderung kommt, ausreichend Rechnung getragen werden. Gleiches gilt mit Bezug auf die Verständigungsschwierigkeiten in Mundart, wobei anzumerken ist, dass entgegen der im Rekurs vertretenen Auffassung seit dem Schuljahr 2006/2007 auch im Unterricht der staatlichen Schule konsequent sogenanntes Standarddeutsch gesprochen wird. Diese Sprache ist dem Rekurrenten 1 offenbar geläufig, zumal er gemäss SPD-Bericht „den Zugang zu Hochdeutsch“ hat (S. 7). Zutreffend mag zwar sein, dass seinem aufgrund der Autismus-Spektrums-Störung bestehenden Bedürfnis nach Routine und Kontinuität mit einem über die ganze Schulzeit gleichbleibenden schulischen Umfeld in der Rudolf Steiner-Schule eventuell besser entsprochen werden kann als in der öffentlichen Schule. Jedoch bleiben auch in dieser die Klassenverbände über mehrere Jahre gleich und es ist nicht ersichtlich, dass das Kindswohl durch gelegentliche Veränderungen gefährdet wäre. Dies gilt auch mit Blick auf den Einwand, dass das Wohl des Kindes durch den kurzfristigen Übertritt vom Kindergarten in die Volksschule gefährdet gewesen wäre. Solches ist dem Abklärungsbericht denn auch nicht zu entnehmen. Vielmehr wird in offener Weise die Schulung in einer Integrationsklasse empfohlen, und die Integration in der Rudolf Steiner-Schule nur als Wunsch der Erziehungsberechtigten aufgenommen. Aus dem Bericht kann daher nicht geschlossen werden, dass der Besuch der Integrationsklasse der Rudolf Steiner-Schule für eine angemessene Förderung des Rekurrenten 1 unabdingbar ist.
Vor diesem Hintergrund ist es auch im Lichte von § 64 Abs. 1 SchulG in Verbindung mit § 10 SPV nicht zu beanstanden, dass Schulbehörde und Vorinstanz eine staatlich finanzierte integrative Förderung des Rekurrenten 1 in der Rudolf Steiner-Schule abgelehnt haben, zumal dies einlässlich begründet wurde. Daran ändert nichts, dass sich Eltern und Schulleitung der Rudolf Steiner-Schule für den Besuch der Privatschule ausgesprochen haben. Diesbezüglich wurde zutreffend ausgeführt, dass im Kanton Basel-Stadt keine freie Schulwahl besteht. Selbst wenn im Übrigen davon auszugehen wäre, dass der Rekurrent 1 in der Privatschule besser aufgehoben wäre, ist darauf zu verweisen, dass entgegen seiner Auffassung kein Anspruch auf die geeignetste optimale Förderung besteht. Darauf ist in Erwägung 4 hienach näher einzugehen. Gleiches gilt mit Bezug auf die zu den Kosten und Ressourcen vorgebrachten Argumente der Rekurrenten, welche zudem nicht überzeugen. Namentlich wird verkannt, dass mit dem Kriterium Ressourcen – sowie auch demjenigen des Angebots – primär das zur Verfügung stehende staatliche Angebot resp. die staatlichen Ressourcen gemeint sind. Diesbezüglich macht es denn auch sehr wohl einen Unterschied, ob die Förderung, mag diese dem behinderten Kind auch individuell zugewiesen sein, in einer staatlichen oder einer privaten Einrichtung erbracht wird, zumal der Staat das entsprechende Angebot jedenfalls zur Verfügung zu stellen hat. Nicht nachvollziehbar ist schliesslich, inwiefern sich aus dem behaupteten Recht der Eltern, den Schulort des Kindes zu bestimmen (vgl. § 64 Abs. 2 SchulG) ein Anspruch auf Kostenübernahme für eine integrative Privatschulung durch den Staat ergeben soll. Im Übrigen lassen sich aufgrund der Regelung von § 10 SPV keine über den gesetzes- und verfassungsrechtlichen Rahmen hinausgehenden Ansprüche ableiten. Darauf ist in der folgenden Erwägung 4 näher einzugehen.
Die Rekurrenten leiten einen Anspruch auf staatliche Finanzierung der integrativen Schulung in der Rudolf Steiner-Schule ferner aus Art. 62 Abs. 3 BV in Verbindung mit dem Behindertengleichstellungsgesetz und dem Sonderpädagogik-Konkordat sowie aus Art. 13 UNO-Pakt I ab. Diese Normen garantierten, so die Rekurrenten, allen Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen einen Individualanspruch gegenüber den Kantonen auf Sonderschulung für eine optimale Förderung und Schulung.
4.1
4.1.1 Grundlage für den von den Rekurrenten angerufenen Art. 62 BV bildet Art. 19 BV, resp. Art. 27 aBV. Diese gewährleisten einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Gemäss Art. 62 BV sorgen die für das Schulwesen zuständigen Kantone für ausreichenden, allen Kindern offen stehenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen obligatorischen Grundschulunterricht. Den Kantonen kommt bei der Regelung der Anforderungen an einen „ausreichenden“ obligatorischen Grundschulunterricht ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu (BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.; 130 I 352 E. 3.2 S. 354; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012, E. 3.2; 2P.216/2002 vom 5. Februar 2003, E. 4.2, je mit Hinweisen). Die auf Grund von Art. 19 BV garantierte Grundschulung muss aber auf jeden Fall für den Einzelnen angemessen und geeignet sein bzw. genügen, um ihn angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.; 129 I 35 E. 7.3 S. 38 f.; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 3.1). Damit ergibt sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf eine den individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung entsprechende unentgeltliche Grundschulausbildung an einer öffentlichen Schule. Der Anspruch wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn es Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten. Wie andere soziale Grundrechte gewährleistet auch der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nur einen Mindeststandard. Der sich aus Art. 19 BV ergebende Anspruch umfasst daher nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen von Verfassungs wegen nicht gefordert werden (BGE 130 I 352 E. 3.3 S. 354 f.; 129 I 12 E. 6.4 S.20; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 3.2). Ein Anspruch auf optimale und geeignetste Schulung eines Kindes ergibt sich aus Art. 19 BV nicht (BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 3.2; 2C_446/2010 vom 16. September 2010 E. 5.2; 2P.216/2002 vom 5. Februar 2003 E. 5.4). Darüber hinaus haben die Gerichte bei der Beurteilung von Leistungsansprüchen die funktionellen Grenzen ihrer Zuständigkeit zu beachten. Sie haben nicht die Kompetenz, die Prioritäten bei der Mittelaufteilung zu setzen. Zu beachten ist dabei wie in allen Bereichen staatlicher Leistungen auch das begrenzte staatliche Leistungsvermögen (BGE 130 I 352 E. 3.3 S. 354 f.; 129 I 12 E. 6.4 S. 20; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 4.6.2). Daraus folgt, dass aus Art. 19 und 62 BV weder ein Anspruch auf ein optimales Schulangebot noch ein allgemeiner Anspruch auf staatliche Finanzierung des Besuchs einer Privatschule abgeleitet werden kann (vgl. auch VGE VD.2009.721 vom 14. April 2010 E. 2.1; 762/2006 vom 5. April 2007 E. 2.1; 645/2002 vom 26. Februar 2003 E. 3).
4.1.2 Die hievor genannten Grundsätze werden von den Rekurrenten gar nicht bestritten. Entgegen ihrer Auffassung gewährt jedoch auch der von ihnen angerufene Art. 62 Abs. 3 BV keinen weitergehenden Anspruch des behinderten Kindes auf optimale Förderung, wie das Bundesgericht kürzlich festgestellt hat. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass Kinder aufgrund ihrer Individualität und jeweiligen Einzigartigkeit ganz allgemein mit Rücksicht auf das begrenzte staatliche Leistungsvermögen notwendigerweise in standardisiertem Unterricht an Schulen geschult werden, welcher nur begrenzt individualisiert werden kann. Im Klassenverband kann nie jedes einzelne Kind in idealer Weise gefördert und betreut werden. Daraus folgt aus Gründen der Rechtsgleichheit, dass weder behinderte noch nichtbehinderte Kinder einen Anspruch auf idealen oder optimalen Unterricht haben können (BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012, E. 4.6.2 mit Hinweis auf Aeschlimann-Ziegler, Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung, Diss. BS 2011, S. 177).
Auch die historische Auslegung von Art. 62. Abs. 3 BV führt zu keinem anderen Ergebnis. Danach sorgen die Kantone für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr. Die Bestimmung wurde im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) erlassen und ist auf den 1. Januar 2008 in Kraft getreten. In seiner Botschaft zum unverändert in die Verfassung aufgenommenen Entwurf von Art. 62 Abs. 3 BV sprach der Bundesrat zwar – wie von den Rekurrenten zutreffend hervorgehoben wird - davon, dass damit „ein gegenüber den Kantonen bestehender Individualanspruch aller Kinder und Jugendlichen mit Behinderungen auf Sonderschulung für eine optimale Förderung und Schulung garantiert“ werde. Mit der Einfügung des neuen Absatz 3 wurde jedoch lediglich deutlich gemacht, dass die Kantone neu für das gesamte Schulwesen und damit sowohl für den Grundschulunterricht wie auch die Sonderschulung zuständig sind. Sie erhielten die Möglichkeit, das Schulwesen integrativ anzugehen und eigentliche Spezialschulen nur dann vorzusehen, wenn auch bei der Vornahme individueller Sondermassnahmen eine Integration in der Grundschule nicht möglich oder sinnvoll erscheint (BBl. 2002 2467). Demgegenüber wurde der Begriff der „ausreichenden Sonderschulung“ in der parlamentarischen Debatte in Analogie zu Art. 62 Abs. 2 BV dahingehend konkretisiert, „dass die Kantone für einen Unterricht zu sorgen haben, der für die Behinderten sowohl in qualitativer als auch in räumlich-organisatorischer Hinsicht angemessen ist“ (SR Inderkum, Amtliches Bulletin [AB] des Ständerates 2002 S 864). Es war vom „Recht behinderter Kinder auf eine ihren Bedürfnissen angepasste Sonderschulung“ die Rede (NR Leu, AB 2003 N 992). Die Ergänzung in Abs. 3 präzisiere den allgemeinen verfassungsrechtlichen Auftrag an die Kantone, für eine ausreichende Grundschulung der behinderten Kinder zu sorgen. Die Übertragung der Kompetenz im Bereich der Sonderschulung auf die Kantone sollte im Respekt für die kulturellen, sprachlichen und religiösen Unterschiede im Land erfolgen (NR Favre, AB 2003 N 991). Damit sollte den Kantonen die Möglichkeit gegeben werden, auch „kostenmässig optimale Lösungen zu finden“, wobei die Aufgabe aber „auch qualifiziert“ und im Rahmen der Regelung von Art. 20 BehiG gelöst werden müsse (BR Villiger, Amtliches Bulletin des Ständerates 2002 S 865; Amtliches Bulletin des Nationalrats 2003 S. 993). Tatsächlich nimmt Art. 62 Abs. 3 BV den Begriff einer ausreichenden Schulung auf, wie er auch in Art. 19 und 62 Abs. 2 BV verwendet und von der Praxis im obgenannten Sinne konkretisiert worden ist. Bei der Verwendung identischer Begriffe in einem bestimmten Rechtsgebiet bedarf es aber besonderer Gründe, um deren unterschiedliche Auslegung zu begründen. Solche sind vorliegend nicht ersichtlich. Im Gegenteil: Aus Gründen der Rechtsgleichheit würde es sich sogar verbieten, ausschliesslich behinderten Kindern eine optimale Förderung zu gewährleisten, wenn eine solche nichtbehinderten Kindern gerade nicht garantiert wird. Darüber hinaus wurde in den Räten auch darauf hingewiesen, dass Art. 62 Abs. 3 BV selber keinen individuellen Rechtsanspruch begründe, sondern dieser nur in Verbindung mit Art. 19 BV entstehe (BR Villiger AB des Ständerates 2002 S 865, AB des Nationalrates 2003 S. 993).
4.2 Kein weitergehender Anspruch behinderter Kinder und Jugendlichen ergibt sich ferner aus dem in Art. 8 Abs. 2 BV statuierten Diskriminierungsverbot, welches in Art. 20 BehiG konkretisiert wurde. Das Behindertengleichstellungsgesetz beauftragt die Kantone, spezifische Massnahmen für behinderte Kinder und Jugendliche im Bereich der Schule vorzusehen. Gemäss Art. 20 BehiG sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist (Abs. 1); die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule (Abs. 2). Wie das Bundesgericht festgestellt hat, werden Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 20 BehiG nur dann verletzt, wenn eine den besonderen Bedürfnissen angepasste Schulung in der Klasse, der ein Kind zugewiesen wird, nicht erreicht werden kann (BGer 2C_187/2007 vom 16. August 2007 E. 2.4). Zielt Art. 20 BehiG aber auf eine Gleichberechtigung behinderter Kinder mit anderen Kindern und auf die Verhinderung ihrer Stigmatisierung, so ist nicht ersichtlich, warum aus Art. 20 BehiG ein Anspruch auf Finanzierung und Ermöglichung von Privatschulunterricht soll abgeleitet werden können, auf den nichtbehinderte Kinder gerade keinen Anspruch haben. Art. 20 BehiG geht nicht weiter, als dies den verfassungsrechtlichen Vorgaben von Art. 19 und 62 Abs. 3 i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BV entspricht (Uebersax, Der Anspruch Behinderter auf ausreichende Grund- und Sonderschulung, in: Riemer-Kafka, Kinder und Jugendliche mit Behinderungen, 2011, S. 36). Soweit das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 6. Juli 2010 unter Bezugnahme auf Art. 4 des kantonalen Behindertengesetzes im Lichte der Vorgaben des übergeordneten Rechts zu einem anderen Schluss gekommen ist, kann ihm für das Basel-städtische Recht nicht gefolgt werden. Anders als im Kanton Graubünden kann in Basel-Stadt nach dem in Erwägung 3 hievor Gesagten nicht von einer Gleichstellung von privaten und öffentlichen Schulen im Bereich des Angebots verstärkter Massnahmen resp. der integrativen Schulung ausgegangen werden. Wie die Vorinstanz im Übrigen zutreffend festgestellt hat (S. 15), ist der Kanton Graubünden dem SPK bis dato gar nicht beigetreten, weshalb sich weder dessen rechtliche Vorgaben zur Sonderschulung im Behindertengesetz noch dessen Sonderpädagogikkonzept auf die interkantonalen Bestimmungen des SPK abstützen. Die Vorinstanz hat daher zu Recht erwogen, vor diesem Hintergrund erwiesen sich die Vorbringen der Rekurrenten zum rechtlichen Rahmen im Bereich der Sonderschulung und zum Sonderpädagogikkonzept des Kantons Graubünden auch mit Blick auf die Vorgaben des SPK als nicht stichhaltig.
4.3 Ein Anspruch auf Kostenübernahme in einer privaten Integrationsklasse durch den Staat ergibt sich zudem auch aus dem Sonderpädagogik-Konkordat nicht. Dieses trat für Basel-Stadt aufgrund des Beitrittsbeschluss vom 5. Mai 2010 am 1. Janu ar 2011 in Kraft. Es legt im Sinne eines allgemeingültigen Minimalstandards ein einheitliches Grundangebot für die Bildung und Betreuung von Kindern und Jugendlichen mit einem besonderen Bildungsbedarf fest (Uebersax, a.a.O., S. 38). Das Sonderpädagogik-Konkordat bezweckt die Umsetzung der in der Bundesverfassung und im BehiG statuierten Verpflichtungen (Art. 1). Bereits aus dieser Zwecksetzung ergibt sich der Rahmen des im Konkordat festgelegten Grundangebots. Danach bezieht sich der in Art. 2 lit. c für den Bereich der Sonderpädagogik aufgestellte Grundsatz der Unentgeltlichkeit nur auf jene Angebote, mit denen die beigetretenen Kantone die vereinbarten, angemessenen Massnahmen bereitstellen wollen.
Auch aus dem UNO-Pakt I lässt sich kein weitergehender Anspruch auf Kostenübernahme ableiten, was die Rekurrenten denn auch gar nicht substanziiert darlegen. Das Bundesgericht hat es jeweils offen gelassen, ob diese Bestimmung überhaupt direkt anwendbar ist (BGE 133 I 156 E. 3.6.4 S. 166, 130 I 113 E. 3; BGer 2C.738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.2.4, 2P.246/2000 vom 14. Mai 2001 E. 2). Die Bestimmung ist zwar unbestrittenermassen bei der Anwendung des staatlichen Rechts mitzuberücksichtigen (BGer 2P.246/2000 vom 14. Mai 2001 E. 2). Der in Art. 13 Abs. 2 lit. a UNO-Pakt I garantierte Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht geht aber inhaltlich nicht über Art. 19 BV hinaus (BGE 133 I 156 E. 3.6.4 S. 166). Art. 13 Abs. 3 UNO-Pakt I verpflichtet die Vertragsstaaten, die Freiheit der Eltern zu achten, für ihre Kinder andere als öffentliche Schulen zu wählen, soweit diese den vom Staat festgesetzten oder gebilligten bildungspolitischen Mindestnormen entsprechen (BGer 2C_738/2010 vom E. 3.2.4). Die Bestimmung vermittelt nur das Recht auf die Führung von Privatschulen, verleiht aber keinen Anspruch auf staatliche Leistungen zur Ermöglichung eines unentgeltlichen Zugangs zu privaten Schulen (Künzli/Kälin, in: Kälin/Malinverni/Nowak, Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Aufl. Basel 1997, 148).
4.4 Nichts zu ihren Gunsten können die Rekurrenten ferner aus dem unter Bezugnahme auf das Gleichheitsgebot angestellten Kostenvergleich ableiten. Zwar kann zugunsten einer freien Schulwahl immer damit argumentiert werden, dass das Gemeinwesen mit der Einschulung eines Kindes die entsprechenden Kosten seiner Schulung in der öffentlichen Schule einspart. Damit wird aber übersehen, dass das Gemeinwesen das entsprechende Angebot zur Verfügung zu stellen hat und die entsprechenden Kosten daher mitunter in gleicher Weise anfallen, ob nun ein Kind das zur Verfügung gestellte staatliche Angebot oder aber das private Schulangebot wahrnimmt.
4.5 Schliesslich beziehen sich die Rekurrenten darauf, dass es sich bei der Anthroposophie um eine von der Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützte Weltanschauung handle. Durch die grundlose Verweigerung der Übernahme der Mehrkosten an einer anthroposophischen Schule würden daher Art. 15 BV, Art. 9 EMRK und Art. 18 UNO-Pakt II verletzt. Auch darin kann ihnen nicht gefolgt werden. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit verleiht keine Ansprüche auf staatliche Leistungen zur Ermöglichung ihrer Betätigung. Zwar ist es dem Gemeinwesen nicht verboten, einzelne Religionsgemeinschaften öffentlichrechtlich anzuerkennen und insoweit in der Wahrnehmung religiöser Tätigkeiten zu unterstützen (BGE 125 I 347 E. 3a S. 354), das Gemeinwesen muss aber nicht den Zugang zu weltanschaulich oder religiös geprägten Privatschulen ermöglichen und einen unentgeltlichen Besuch einer entsprechenden Schule nach freier Wahl ermöglichen (BGE 125 I 347 E. 6 S. 360 mit Hinweisen). Schliesslich erfolgte die Ablehnung der Kostenübernahme, wie dargelegt, nicht grundlos, sodass auch insoweit nicht von einer Diskriminierung gesprochen werden kann.
Nach dem Gesagten kann weder aus dem kantonalen noch aus dem übergeordneten Recht des Bundes ein Anspruch auf eine staatliche Finanzierung von schulischen Massnahmen zugunsten behinderter Kinder an privaten Schulen abgeleitet werden, soweit vom Kanton angemessene und den Bedürfnissen von behinderten Kindern genügende Massnahmen an staatlichen Schulen bereitgestellt werden und für das jeweilige Kind auch zur Verfügung stehen. Dies ist hier der Fall. Vor diesem Hintergrund kann letztlich offen bleiben, ob und inwieweit der rekurrierende Schüler vom spezifischen pädagogischen Rahmen und Konzept der Rudolf Steiner-Schule in besonderer Weise gefördert werden kann (vgl. E. 3.2.2 hievor). Bei diesem Ergebnis braucht auch nicht geprüft zu werden, ob die Rudolf Steiner-Schule Basel überhaupt rechtlich berechtigt ist, eine Klasse zur integrativen Förderung von behinderten Kindern zu führen. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (S. 14).
Die Rekurrenten machen schliesslich geltend, die Gemeinde habe auch die Kosten für den Transport vom Wohn- an den Schulort (beides Basel) zu übernehmen. Ferner wird replicando vorgebracht, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Volksschulen die ab 2012/2013 gewährte Einzelintegration im Umfang von sechs Lektionen pro Woche nicht bereits im Schuljahr 2011/2012 bezahlt hätten.
6.1
6.1.1 Unbestritten und aufgrund der Akten erstellt ist zunächst, dass der Rekurrent 1 aus behinderungsbedingten Gründen auf den Transport vom Wohn- an den Schulort angewiesen ist. Dementsprechend wurden die Transportkosten – vom Wohnort zur Primarschule Basel – denn auch bis zum Abschluss des 1. Primarschuljahres gemäss dem Entscheid der Schulleitung übernommen (Rekursbeilage 4). Da der Rekurrent 1 indes die Rudolf Steiner-Schule besucht, ist zu prüfen, ob die Volksschulen auch für diese Transportkosten aufzukommen haben.
In diesem Zusammenhang ist auf die im Sozialversicherungsrecht zur Anwendung gelangende Figur der Austauschbefugnis zu verweisen. Diese Rechtsfigur ist Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips, wobei es sich dabei nicht um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz handelt, da die Austauschbefugnis in ihrer Anwendung an bestimmte Voraussetzungen gebunden ist. Insbesondere hat sie die durch Auslegung zu ermittelnde ratio legis zu berücksichtigen, welche ihrer Anwendung entgegenstehen kann (vgl. BGE 131 V 107 E. 3.2.3 S. 112; BGer 9C_36/2010 vom 7. April 2010 E. 4.1). Voraussetzung für die Annahme einer Austauschbefugnis ist das Vorliegen eines substitutionsfähigen und aktuellen gesetzlichen Anspruchs sowie die funktionelle Gleichartigkeit der beantragten bzw. effektiv angeschafften Leistung auf weitere Sicht. Schliesslich besteht ein Anspruch auf Vergütung der ausgetauschten Leistung nur im Umfang der Kosten der Leistung, auf die ein Anspruch bestünde (BGE 131 V 107 E. 3.2.3 S. 112, 127 V 121 E. 2b S. 123; BGer 9C_36/2010 vom 7. April 2010 E. 4.2).
6.1.2 Wie hievor dargelegt, hat der Rekurrent 1 Anspruch auf Übernahme der Transportkosten bis zum Abschluss des 1. Primarschuljahres. Ferner sind die Transportkosten zur Rudolf Steiner-Schule unbestrittenermassen gleichartig mit jenen zur Integrationsklasse in der basel-städtischen Primarschule. Die Voraussetzungen für die Annahme einer Austauschbefugnis sind daher insoweit erfüllt. Dies gilt indessen, zumindest für das erste Schuljahr, nur insoweit, als die Transportkosten zur Rudolf Steiner-Schule nicht höher sind, als diejenigen zur städtischen Primarschule.
6.2
6.2.1 Mit Bezug auf die folgenden Primarschuljahre (ab 2012/2013) wurden für die Kostenübernahme ein entsprechender Antrag der Schule und eine schulärztliche oder schulpsychologische Überprüfung vorausgesetzt (Rekursbeilage 4). Wie einer inzwischen ergangenen Verfügung des Leiters Volksschule vom 20. Juni 2012 zu entnehmen ist, werden die Transportkosten gemäss Absprache mit der Schulleitung der Rudolf Steiner-Schule von den Volksschulen übernommen, sofern die Notwendigkeit des Transports durch den SPD bestätigt wird. Eine entsprechende Beurteilung steht indessen noch aus, weshalb über den Anspruch des Schuljahres 2012/2013 im heutigen Zeitpunkt nicht abschliessend entschieden werden kann.
6.2.2 Gleichzeitig mit der Transportkostengutsprache wurde dem Rekurrenten 1 in der Verfügung vom 20. Juni 2012 für die Dauer vom 23. Januar 2012 bis 28. Ju-ni 2013 für maximal sechs Lektionen heilpädagogische Unterstützung im Rahmen der Einzelintegration zugesprochen. Entgegen seiner Auffassung lässt sich daraus jedoch kein Anspruch auf eine staatlich finanzierte Einzelintegration für die Vorjahre ableiten, zumal die Gewährung dieser Unterstützung zugunsten von Kindern, die die Privatschule besuchen, im Rahmen einer Praxisänderung eingeführt wurde. Wie sich aus den Ausführungen zum rechtlichen Rahmen des Privatschulunterrichts ergibt (E. 3.1 hievor), besteht zudem eine Austauschbefugnis insoweit gerade nicht.
6.3 Nach dem Gesagten sind die Volksschulen Basel-Stadt mit Bezug auf das Rekursverfahren VD.2011.177 in teilweiser Gutheissung des Rekursbegehrens 3 anzuweisen, die Kosten des Transports des Rekurrenten 1 per Taxi vom Wohnort zur Rudolf Steiner-Schule Basel während dem ersten Primarschuljahr 2011/2012 in dem Umfang zu vergüten, in dem sie für den Transport zur Integrationsklasse der Primarschule Basel angefallen wären. Mit Bezug auf die Kosten des zukünftigen Transports ist auf die (angefochtene) Verfügung vom 20. Juni 2012 zu verweisen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen und der Entscheid des Erziehungsdepartements vom 20. Oktober 2011 ist zu bestätigen.
Abschliessend ist zum Zwischenentscheid des Erziehungsdepartements vom 8. August 2011 Stellung zu nehmen, mit dem das Kostenerlassgesuch der Rekurrenten wegen Aussichtslosigkeit abgewiesen wurde (Rekursverfahren VD.2011.148).
7.1 Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat jede rekurrierende Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 109 Ia 5 E. 4 mit Hinweisen; 119 Ia 251E. 3b; 122 I 267 E. 2b; 124 I 304E. 2c). Die Prozesschancen sind in vorläufiger und summarischer Prüfung des Prozessstoffes abzuschätzen, wobei es im Rechtsmittelverfahren um die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs geht. Die Frage lautet, ob das Rechtsmittel offenbar prozessual unzulässig oder aussichtslos ist (BGE 60 I 179 E. 1 S. 182; 78 I 193 E. 2 S. 195).
7.2 In der angefochtenen Zwischenverfügung ist das Erziehungsdepartement im Wesentlichen derselben Begründungslinie gefolgt wie im nun in der Sache bestätigten Endentscheid, den sie im Sinne ihrer summarischen Würdigung der Erfolgsaussichten vorweggenommen hat. Auch wenn diese rechtliche Würdigung im Wesentlichen mit dem vorliegenden Entscheid geschützt wird, so kann der Rekurs ex ante betrachtet dennoch nicht als aussichtslos bezeichnet werden. Zutreffend ist zwar, dass auch das Verwaltungsgericht diese Rechtslage verschiedentlich bestätigt hat (vgl. VGE VD.2009.721 vom 14. April 2010). Diese Entscheide sind aber vor der Änderung der Zuständigkeit für die Sonderpädagogik mit dem Neuen Finanzausgleich und somit vor der Wirksamkeit von Art. 62 Abs. 3 BV und dem Inkrafttreten des Sonderpädagogik-Konkordats ergangen. Dieses Konkordat und seine Umsetzung mit der Sonderpädagogikverordnung hat gewisse Unsicherheiten bezüglich der Finanzierung von verstärkten Massnahmen in Privatschulen ausgelöst. Ausdruck der Offenheit der Interpretation der Rechtslage ist denn auch die mit Verfügung vom 20. Juni 2012 und mit Wirkung ab dem Schuljahr 2012/2013 erfolgte Übernahme von Leistungen, die mit der angefochtenen Verfügung noch verweigert wurden, wobei auf eine neue Praxis der Volksschule verwiesen worden ist. Die Einführung einer neuen Praxis hätte aber bei einer klaren und unzweideutigen Rechtslage zum vornherein keine Grundlage. Ausdruck dieser Unklarheiten bildet auch die im parallelen Verfahren des Vertreters der Rekurrenten (VD.2012.152) eingereichte Aktennotiz einer Besprechung der dortigen Rekurrenten mit der Leitung Gemeindeschulen der Gemeinden Bettingen und Riehen vom 12. Juli 2012. Darin wird von der dortigen Leiterin bestätigt, dass die Situation für Privatschulen in der SPV noch besser geklärt werden müsse. Dies mache „es für alle Beteiligten nicht einfach“. Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung nicht für die Einleitung des vorliegenden Rekursverfahrens entschlossen hätte. Im Gegenteil kann darauf hingewiesen werden, dass im parallelen Verfahren VD.2011.152 der Rekurs von Parteien geführt wurde, die keine staatliche Prozesskostenhilfe beanspruchen können. Ihnen kann keine unvernünftige Prozessführung vorgeworfen werden.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann nach dem Gesagten nicht von einem aussichtslosen Verfahren gesprochen werden. Da die Rekurrenten nachweislich von der Sozialhilfe unterstützt worden sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sich diese Situation im vorinstanzlichen Verfahren verändert hätte, ist ihnen in Gutheissung ihres Rekurses der Kostenerlass für das verwaltungsinterne Rekursverfahren zu bewilligen. Gleiches gilt nach dem Gesagten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren VD.2011.177.
7.3 Aufgrund des unterschiedlichen Ausgangs der Verfahren VD.2011.148 und VD.2011.177 ist der Vertretungsaufwand differenziert festzusetzen. Für die Bemühungen ihres Vertreters im Verfahren VD.2011.148, in dem sie obsiegen, ist den Rekurrenten eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. E. 8.2 hienach). Demgegenüber ist dem Vertreter für seinen Aufwand in der Hauptsache im vorinstanzlichen und im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren (VD.2011.177) je ein Honorar im Kostenerlass als unentgeltlicher Vertreter zuzusprechen, wobei dieses jeweils die entsprechende Instanz zu tragen hat.
7.3.1 Die Rekurrenten machen für das verwaltungsinterne und die beiden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren einen Aufwand von insgesamt 84.80 Stunden im Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis 3. April 2012 geltend. Da sich die Verfahren teilweise auch zeitlich überlagern, ist trotz dem detaillierten Bemühungsausweis eine sichere Zuweisung der einzelnen Bemühungen zu den drei Verfahren kaum möglich. Soweit ersichtlich, beziehen sich vom ausgewiesenen Gesamtaufwand rund 29,5 Stunden auf das verwaltungsinterne Rekursverfahren. Rund 10 Stunden können dem Rekurs gegen die Verweigerung des Kostenerlasses im vorinstanzlichen Verfahren zugeordnet werden. Es verbleiben somit rund 45,3 Stunden für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren in der Hauptsache. Der geltend gemachte Aufwand von 84,80 Stunden erscheint indessen bei aller Anerkennung der Komplexität der Streitsache als zu hoch. Namentlich ist zu berücksichtigen, dass der Aufwand im Zusammenhang mit der Abklärung der Rechtslage aufgrund des parallel geführten Prozesses im Verfahren VD.2012.152 (C.K vs. Gemeindeschulen Riehen/Bettingen) mit im Wesentlichen selbem Inhalt sowie den beiden Verfahren vorangegangenen verwaltungsinternen Rekursverfahren auf zwei Verfahren verteilt werden muss. Im Bemühungsausweis für das vorliegende Verfahren ist denn auch ein Telefonat mit dem Rekurrenten im parallelen Verfahren sowie ein Email an diesen vermerkt, was die gemeinsame oder zumindest koordinierte Bearbeitung der beiden Dossiers verdeutlicht. Auch sind die Rekursbegründungen in den parallelen Verfahren einerseits und den verschiedenen Instanzen andererseits in ihrem Kern identisch. Demgegenüber können im Verfahren VD.2011.148 keine solchen Effekte berücksichtigt werden, haben die Parteien im parallelen Verfahren doch nicht im Kostenerlass prozessiert. Schliesslich muss gerade auch mit Blick auf die 35-seitige Rekursbegründung im Verfahren VD.2011.177 eine gewisse Weitläufigkeit in der Prozessführung konstatiert werden, welche im Kostenerlass nicht honoriert werden kann.
7.3.2 Für die Bemessung des amtlichen Honorars im verwaltungsinternen Rekursverfahren ist zu beachten, dass gemäss dem Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) sowie der entsprechenden Verordnung (VGV, SG 153.810) selbst im Falle eines teilweisen oder vollumfänglichen Obsiegens der rekurrierenden Partei nur eine angemessene Parteientschädigung zugesprochen werden kann, sofern es sich nicht um einen offensichtlichen Bagatellfall handelt (§ 7 Abs. 1 VGG). Diese bemisst sich gemäss § 8 Abs. 2 VGG nach dem Zeitaufwand und der Schwierigkeit der Sache, nach deren Bedeutung für die Beteiligten sowie nach den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten. Das Recht auf eine Parteientschädigung vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch auf vollen Kostenersatz (vgl. Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435 ff., 471; VGE VD.2010.82 vom 3. Januar 2011 E. 2.1). Vielmehr bestimmt § 13 Abs. 1 VGV, dass dem Rekurrenten eine Parteientschädigung im Rahmen von § 11 VGV zuerkannt werden kann. Nach § 11 lit. a VGV beträgt die Spruchgebühr für Entscheide von Departementen oder Departementskommissionen CHF 20.– bis CHF 850.–, in besonderen Fällen bis CHF 1'750.–. Gemäss § 13 Abs. 2 VGV kann in einem Fall, in dem es der Streitwert oder der Umfang der Streitsache rechtfertigen oder in dem wesentliche Vermögensinteressen auf dem Spiel stehen, die Parteientschädigung im Rahmen von § 12 Abs. 2 VGV festgelegt werden. § 12 VGV regelt den Zuschlag zur ordentlichen Gebühr und erweitert die Obergrenze der Spruchgebühr nach § 11 lit. a VGV auf CHF 3'500.– (vgl. zum Ganzen Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 220 ff.).
Auf das vorinstanzliche Verfahren entfällt nach dem in Erwägung 7.3.1 Gesagten ein zeitlicher Aufwand von 29.5 Stunden. Indessen erscheint hierfür ein Aufwand von rund 15 Stunden als angemessen. Das amtliche Honorar des Vertreters der Rekurrenten für dieses Verfahren ist daher unter Berücksichtigung des reduzierten Honorarsatzes von CHF 180.– pro Stunde nach Massgabe von § 13 Abs. 2 VGV auf CHF 2'800.–, inkl. Auslagen, zuzüglich CHF 224.– Mehrwertsteuer zu Lasten des Erziehungsdepartements festzusetzen. Aufgrund des gewährten Kostenerlasses gehen die vorinstanzlichen Verfahrenskosten mit einer Spruchgebühr von CHF 400.– zu Lasten des Staates.
8.1 Bei diesem Ergebnis ist der Rekurs im Verfahren VD.2011.177 weit überwiegend abzuweisen. Dementsprechend tragen die Rekurrenten die Verfahrenskosten mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'500.—, welche jedoch in Folge des Kostenerlasses zu Lasten des Staates geht.
Infolge weitgehenden Unterliegens ist ein amtliches Honorar des Vertreters festzusetzen. Nach dem in Erwägung 7.3.1 hievor Gesagten ist der im verwaltungsgerichtlichen Hauptverfahren geltend gemachte Aufwand von 45,3 Stunden zu reduzieren. Angemessen erscheint ein Aufwand von knapp 22 Stunden à CHF 180.—. Unter Aufrechnung der aufgrund der Akten und des Bemühungsausweises geschätzten Auslagen, bei denen Kopiaturen praxisgemäss nur mit CHF –.25 pro Kopie eingesetzt werden können (vgl. BJM 1999, 64), ist das Honorar auf CHF 4'000.– inkl. Auslagen zuzüglich CHF 320.– Mehrwertsteuer festzusetzen.
8.2 Im Verfahren VD.2011.148 ist entsprechend dem Ausgang des Verfahrens keine Gebühr zu erheben.
Infolge Obsiegens in diesem Verfahren haben die Rekurrenten zudem insoweit Anspruch auf eine Parteientschädigung. Für das Verfahren VD.2011.148 ist nach dem Gesagten ein Vertretungsaufwand von rund 10 Stunden ausgewiesen. Dies erscheint angemessen. Der entsprechende Aufwand ist auf der Basis eines Stundenansatzes von CHF 250.— zu entschädigen. Hinzu kommen die Auslagen. Die Rekurrenten lassen diesbezüglich eine nicht näher begründete Pauschale geltend machen. Diese Berechnungsweise ist dem basel-städtischen Honorarrecht gänzlich fremd. Nach § 16 der Honorarordnung sind die Barauslagen separat auszuweisen und zu detaillieren. Für die Telefonate, Telefax, Porti etc. können nur die tatsächlich entstandenen Auslagen vergütet werden. Für Kopien und Kopiaturen können CHF 2.— pro Stück geltend gemacht werden. Mangels eines entsprechenden Nachweises rechtfertigt es sich, die konkreten Auslagen aufgrund der Akten und des Bemühungsausweises zu schätzen und die zuzusprechende Entschädigung entsprechend auf CHF 2'600.—zuzüglich CHF 208.– Mehrwertsteuer zu erhöhen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: In Gutheissung des Rekurses im Verfahren VD.2011.148 wird den Rekurrenten im vorinstanzlichen Verfahren der Kostenerlass gewährt und Dr. Phillippe Nordmann als unentgeltlicher Rechtsbeistand beigeordnet. Diesem ist ein amtliches Honorar von CHF 3’024.–, inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer zu Lasten des Erziehungsdepartements zu vergüten. Die vorinstanzlichen Verfahrenkosten mit einer Spruchgebühr von CHF 400.– gehen infolge der Bewilligung des Kostenerlasses zu Lasten des Staates.
Im Verfahren VD.2011.148 wird keine Gebühr erhoben. Das Erziehungsdepartement hat den obsiegenden Rekurrenten eine Parteientschädigung von CHF 2'808.– inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer zu bezahlen.
In teilweiser Gutheissung des Rekursbegehrens 3 im Verfahren VD.2011.177 wird der angefochtene Entscheid des Erziehungsdepartements vom 20. Okto-ber 2011 aufgehoben und die Volksschulen angewiesen, die Kosten des Transports des Rekurrenten 1 per Taxi vom Wohnort zur Rudolf Steiner-Schule Basel während dem ersten Primarschuljahr 2011/2012 in dem Umfang zu vergüten, in dem sie für den Transport zur Integrationsklasse der Primarschule Basel angefallen wären. Mit Bezug auf die Kosten des künftigen Transports wird auf die Verfügung des Leiters Volksschulen vom 20. Juni 2012 verwiesen. Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
Die Rekurrenten tragen im Verfahren VD.2011.177 die Kosten mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'500.—, welche jedoch in Folge des Kostenerlasses zu Lasten des Staates geht. Dem Vertreter der Rekurrenten im Kostenerlass wird ein Honorar von CHF 4'320.– inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer aus der Gerichtskasse vergütet.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
lic. iur. Niklaus Matt
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.