Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 9. April 2024 (810 23 216)

Straf- und Massnahmenvollzug

Gesuch um Verlegung / Akteneinsicht

Besetzung	Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Markus Clausen, Hans Furer, Niklaus Ruckstuhl, Stefan Schulthess, Gerichtsschreiber Stefan Suter
Beteiligte	A. , z.Zt. JVA Lenzburg, Ziegeleiweg 13, 5600 Lenzburg, Beschwerdeführer, vertreten durch Angela Agostino-Passerini, Advokatin
	gegen
	Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft**, 4410 Liestal, Vorinstanz**
Betreff	Gesuch um Verlegung in die JVA Bostadel (RRB Nr. 1160 vom 5. September 2023)

**A.**Der mazedonische Staatsangehörige A. , geboren 1978, wurde mit Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Strafrecht, vom 17. November 2023 zweitinstanzlich der mengenmässig und bandenmässig qualifizierten Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz schuldig erklärt und unter Anrechnung der ausgestandenen Untersuchungshaft sowie des vorzeitigen Strafvollzugs zu einer Freiheitsstrafe von sieben Jahren verurteilt. Die vom Strafgericht ausgesprochene Landesverweisung für die Dauer von acht Jahren wurde bestätigt. Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig.

**B.**Bereits am 3. November 2021 hatte die Staatsanwaltschaft Basel-Landschaft A. den vorzeitigen Strafvollzug ab 13. November 2021 bewilligt. Am 17. Februar 2022 wurde er in die Justizvollzugsanstalt (JVA) Lenzburg verlegt.

**C.**Mit eigenhändiger Eingabe vom 13. April 2022 (Posteingang) ersuchte A. um Verlegung in die JVA Bostadel, allenfalls auch in die JVA Thorberg. Er begründete dieses Gesuch mit dem strengen Haftregime in Lenzburg, das ihn stark belaste. Er wolle zu seinem Schwager (und verurteilten Mittäter) in die Anstalt Bostadel wechseln. Das Amt für Justizvollzug Basel-Landschaft (AJV) lehnte dieses Ansinnen mit Schreiben vom 13. Juni 2022 ab. Am 26. Juni 2022 erneuerte A. seinen Antrag, wobei aus den Akten keine Reaktion des AJV ersichtlich ist.

**D.**Mit Eingabe vom 27. September 2022 gelangte A. , nunmehr vertreten durch Angela Agostino-Passerini, Advokatin, an das AJV mit dem Rechtsbegehren, über sein Gesuch um Verlegung in die JVA Bostadel sei zeitnah verfügungsweise zu entscheiden. Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, dass er mit seiner Ehefrau vor seiner Verhaftung eine Familienplanung angedacht habe. Da die JVA Lenzburg über kein Familienzimmer verfüge, habe er seit zwei Jahren keine Möglichkeit für einen Intimbesuch mit seiner Ehefrau gehabt. Die JVA Bostadel verfüge über ein entsprechendes Familienzimmer. Sein Recht auf Familienleben werde ohne die verlangte Versetzung in unzulässiger Weise beschränkt. Das AJV wies das Gesuch um Verlegung mit Verfügung vom 12. Juni 2023 ab.

**E.**Gegen diese Verfügung erhob A. , weiterhin vertreten durch Angela Agostino-Passerini, Advokatin, am 26. Juni 2023 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat). Darin stellte er die Rechtsbegehren, die Verfügung des AJV vom 12. Juni 2023 sei unter o/e-Kostenfolge aufzuheben und er sei in die JVA Bostadel zu verlegen, eventualiter sei er in eine andere JVA zu verlegen, die über ein Beziehungszimmer verfügt. Sodann stellte er einen Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege. In verfahrensmässiger Hinsicht verlangte er die Gewährung der Akteneinsicht. Ferner werde um die Zustellung einer allfälligen Vernehmlassung sowie um anschliessende Ansetzung einer Frist zur Einreichung einer Replik ersucht.

**F.**Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Beschluss Nr. 1160 vom 5. September 2023 ab. Er erwog im Wesentlichen, die Wahl der Anstalt liege als Vollzugsmodalität in der Kompetenz der Vollzugsbehörde und der Gefangene habe keinen Anspruch auf freie Wahl des Vollzugsortes. Bei der JVA Lenzburg handle es sich um eine geeignete konkordatliche Vollzugsanstalt zum Vollzug der Freiheitsstrafe des Beschwerdeführers, auch wenn sie über kein Beziehungszimmer verfüge. Mit der Verweigerung der Verlegung in die JVA Bostadel werde verhindert, dass der Beschwerdeführer mit einem Mittäter in die gleiche Haftanstalt komme. Es liege im überwiegenden öffentlichen Vollzugsinteresse, den Einfluss der ehemaligen Mittäter untereinander zu unterbinden, damit eine Resozialisierung mit einem anderen als dem bisherigen kriminogenen Umfeld umgesetzt werden könne. Der Beschwerdeführer könne auch in der JVA Lenzburg weiterhin den Kontakt zu seiner Familie pflegen, Besuche empfangen und somit sein Recht auf Familie und Ehe wahrnehmen.

**G.**Mit am 17. September 2023 eingereichter und am 2. Oktober 2023 aufforderungsgemäss verbesserter Beschwerde gelangt A. , nach wie vor vertreten durch Angela Agostino-Passerini, Advokatin, an das Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), mit dem Rechtsbegehren, es sei der Entscheid des Regierungsrats vom 5. September 2023 unter o/e-Kostenfolge sowohl für dieses als auch das vorinstanzliche Verfahren aufzuheben und es sei der Beschwerdeführer in die JVA Bostadel zu verlegen. Eventualiter sei er in eine andere JVA zu verlegen, die über ein Beziehungszimmer verfügt. Weiter sei dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege mit der Unterzeichneten als seine unentgeltliche Rechtsvertreterin zu gewähren. Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Über seine Gesuche um Akteneinsicht und Ansetzung einer Replikfrist sei nie formell befunden worden. Die Akten seien seiner Rechtsvertreterin nie zugestellt worden. Die Vorinstanz sei sodann auf viele seiner Vorbringen nicht eingegangen und habe dadurch die Begründungspflicht verletzt. Die Beschwerde sei bereits aufgrund der formellen Natur des Gehörsanspruchs gutzuheissen. Der Vollständigkeit halber werde aber auch eine Rechtsverletzung in materieller Hinsicht gerügt. Das angeführte Argument der Mittäter-Problematik überzeuge nicht. Mit dem angefochtenen Entscheid werde das Grundrecht auf Fortpflanzung verletzt, das auch Strafgefangenen zustehe und das ihnen der Staat gewähren müsse.

**H.**In der Vernehmlassung vom 24. November 2023 schliesst der Regierungsrat auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Er bestreitet insbesondere eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts und des Rechts auf Replik.

**I.**Der Beschwerdeführer repliziert am 29. Januar 2024. Die Vorinstanz verzichtet in der Folge auf die Erstattung einer Duplik (Eingabe vom 2. Februar 2024).

Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g:

1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungs-rats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegt, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der Beschwerde gegeben. Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung, weshalb er nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO zur Beschwerde legitimiert ist. Auf die fristgerecht erhobene Beschwerde kann eingetreten werden.

2. Das Kantonsgericht entscheidet vorliegend mit voller Kognition bezüglich Sachverhalts- und Rechtsfragen (§ 45 Abs. 1 VPO; vgl. Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 9. November 2022 E. 2, m.w.H.).

3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör. Diese Rüge ist angesichts der formellen Natur des Gehörsanspruchs vorab zu behandeln (BGE 137 I 195 E. 2.2).

3.1 Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999). Der Gehörsanspruch gewährleistet die effektive Mitwirkung im Verfahren zum Erlass von Entscheidungen, die in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen. Die Garantie umfasst als Mitwirkungsrecht alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt im Verfahren wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 144 I 11 E. 5.3; BGE 140 I 99 E. 3.4; BGE 136 I 184 E. 2.2.1). Das Recht dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Das kantonale Recht enthält keine weitergehenden Garantien (vgl. KGE VV vom 27. September 2023 [810 23 133] E. 6.2).

3.2 Der Beschwerdeführer moniert zunächst, die Vorinstanz habe ihm die Akteneinsicht verweigert. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt das Recht der Parteien, Einsicht in die Verfahrensakten zu nehmen und sich dazu zu äussern (BGE 142 I 86 E. 2.2 ff., m.w.H.). Für das kantonale Verwaltungsverfahren und das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren umschreibt § 14 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 das Akteneinsichtsrecht. Nach § 14 Abs. 1 VwVG BL darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn wesentliche öffentliche oder private Interessen ihre Geheimhaltung erfordern.

3.3 Dass der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren in der Beschwerdeschrift vom 26. Juni 2023 die Akteneinsicht verlangt hatte und ihm die Akten in der Folge nicht zur Einsicht zugestellt oder anderweitig zugänglich gemacht wurden, ist vorliegend unbestritten. Die Vorinstanz unterstreicht jedoch in der Vernehmlassung, dass dem Beschwerdeführer das Recht auf Akteneinsicht nie verweigert worden sei. Der verfahrensinstruierende Rechtsdienst von Regierungsrat und Landrat habe seine Vorinstanz, das AJV, mit Schreiben vom 29. Juni 2023 zur Einreichung der Vernehmlassung und der Akten aufgefordert. Dieses Schreiben sei der Anwältin des Beschwerdeführers zur Kenntnisnahme zugestellt worden. Vom anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer habe erwartet werden können, "dass er sich über sein Recht auf Akteneinsicht informiert und dieses bei der richtigen Stelle geltend macht."

3.4 Wie der Beschwerdeführer in der Replik zu Recht einwirft, hat er sein Akteneinsichtsbegehren formgültig bei der richtigen Instanz gestellt. Mit der Erhebung einer Beschwerde geht die Sache aufgrund des Devolutiveffekts in den Zuständigkeitsbereich der Rechtsmittelinstanz über und es liegt an ihr, die Akteneinsicht zu gewähren oder zu verweigern und gegebenenfalls die Modalitäten zu bestimmen (BGE 132 V 387 E. 6.3; BernhardWaldmann/MagnusOeschger, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., Zürich 2023, Art. 26 VwVG Rz. 76; anders im Verfahren vor Bundesgericht: vgl. Urteil des BGer 9C_215/2020 vom 28. Mai 2021 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 147 V 312). Dem Beschwerdeführer kann demnach nicht entgegengehalten werden, die Akten hätten sich zum Gesuchszeitpunkt noch bei der Erstinstanz befunden und er habe sich bei der falschen Stelle um die Akteneinsicht bemüht. Auch ist ihm beizupflichten, dass er nicht gehalten war, seinen Antrag im Laufe des Verfahrens zu wiederholen. Vielmehr lag es im Verantwortungsbereich des Rechtsdienstes von Regierungsrat und Landrat, das Gesuch um Akteneinsicht zu behandeln und sicherzustellen, dass der Beschwerdeführer vor dem Entscheid über seine Beschwerde seine Verfahrensrechte wahrnehmen konnte. Indem sie überhaupt nicht auf sein Akteneinsichtsgesuch einging - sei dies mit förmlichem Einsichtsentscheid, mit der kommentarlosen Zustellung der Akten oder mit der Aufforderung, er möge sich für die Vorakten direkt an die Erstinstanz wenden -, beging die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung und verletzte sie den Gehörsanspruch des Beschwerdeführers. Die Rüge erweist sich als begründet.

4. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Beschwerde ist deshalb im Zirkulationsverfahren (§ 1 Abs. 4 VPO) wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gutzuheissen, der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache ist zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird entweder einen gesetzlich vorgesehenen Grund für die Beschränkung der Akteneinsicht aufzuzeigen oder die Akteneinsicht uneingeschränkt zu gewähren haben. Dem Beschwerdeführer wird nach einer allfällig erfolgten Einsicht zusätzlich eine Äusserungsmöglichkeit einzuräumen sein. Damit erübrigt es sich, auf die weiteren formellen Rügen des Beschwerdeführers einzugehen. Das (auch) im kantonsgerichtlichen Beschwerdeverfahren gestellte Gesuch um Akteneinsicht wird hinfällig.

5.1 Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'200.-- der Vorinstanz aufzuerlegen.

5.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann für den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden (§ 21 Abs. 1 VPO). Als anwaltlich vertretener Partei ist dem obsiegenden Beschwerdeführer antragsgemäss eine Parteientschädigung zuzusprechen. In der aus Gründen des unterschiedlichen Mehrwertsteuersatzes aufgeteilten Honorarnote vom 18. März 2024 macht die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers für die Zeit bis zum 31. Dezember 2023 ein Anwalts-honorar von 7.17 Stunden à Fr. 200.-- und Auslagen von insgesamt Fr. 51.30 zuzüglich 7.7 % MWST geltend. Für das Jahr 2024 weist die Rechnung einen Zeitaufwand von 2 Stunden à Fr. 200.-- und Auslagen von Fr. 8.30 zuzüglich 8.1 % MWST aus. Die Honorarnote erweist sich als tarifkonform und ist nicht zu beanstanden. Dementsprechend hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Kantonsgericht eine Parteientschädigung in der Gesamthöhe von Fr. 2'040.70 (inkl. Auslagen und 7.7 % resp. 8.1 % MWST) auszurichten.

5.3 Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung ist damit gegenstandslos.

Demgemäss wird e r k a n n t:

1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss Nr. 1160 vom 5. September 2023 aufgehoben und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zurückgewiesen.

Präsidentin Gerichtsschreiber