Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 12. Juli 2019 (810 18 327)

Übriges Verwaltungsrecht

Bekämpfung der Schwarzarbeit/Auferlegung der Kontrollkosten/Beweisführung

Besetzung	Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Daniel Ivanov, Hans Furer, Jgnaz Jermann, Kantonsrichterin Helena Hess, Gerichtsschreiber Stefan Suter
Beteiligte	A.____ GmbH, Beschwerdeführerin, vertreten durch Stefan La Ragione, Rechtsanwalt
	gegen
	Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, Beschwerdegegner
Betreff	Auferlegung der Kontrollkosten (RRB Nr. 1835 vom 4. Dezember 2018)

A. Die als privater Verein organisierte Arbeitsmarktkontrolle im Baugewerbe (AMKB) führt gestützt auf eine Leistungsvereinbarung mit dem Kanton Basel-Landschaft im Baugewerbe Kontrollen in den Bereichen der flankierenden Massnahmen, der Gesamtarbeitsverträge sowie der Schwarzarbeit durch. Am 21. Februar 2017 kontrollierte sie anlässlich einer Patrouillenfahrt eine Baustelle beim Pflegezentrum Brunnmatt an der Arisdorferstrasse in Liestal. Dabei traf sie auf zwei Arbeitnehmer der A.____ GmbH, die sie näher kontrollierte.

B. Auf Antrag der AMKB auferlegte das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) mit Verfügung vom 29. August 2018 der A.____ GmbH eine Gebühr für die Kosten der Kontrolle in der Höhe von Fr. 500.--. Zur Begründung wurde ausgeführt, die anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen sähen die Gebührenauflage an den Arbeitgeber vor, wenn diesem Schwarzarbeit nachgewiesen werde. Nach der Rückmeldung der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt Suva vom 3. April 2018 habe die A.____ GmbH einen der am 21. Februar 2017 kontrollierten Arbeitnehmer nicht korrekt gemeldet bzw. abgerechnet. Damit sei ein Verstoss gegen die schwarzarbeitsrechtlich relevante Meldepflicht des Art. 59 des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (UVG) vom 20. März 1981 erstellt. Gemäss dieser Bestimmung habe der Arbeitgeber der Suva innert 14 Tagen die Eröffnung oder Einstellung eines Betriebs zu melden, dessen Arbeitnehmer ihr unterstellt sei.

C. Die dagegen von der A.____ GmbH erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) mit Beschluss Nr. 1835 vom 4. Dezember 2018 mit veränderter Begründung ab. Er erwog zusammenfassend, Arbeitgeber hätten gemäss Art. 93 Abs. 1 UVG laufend Aufzeichnungen zu machen, die über Beschäftigungsart und Lohn sowie über Zahl und Daten der Arbeitstage eines jeden Arbeitnehmers genaue Auskunft gäben. Einzelne Arbeitnehmer müssten der Suva zwar nicht gemeldet werden, der Arbeitgeber müsse dem Versicherer aber nach Ablauf des Rechnungsjahrs die definitive Lohnsumme anhand von Lohnaufzeichnungen melden. Einer der am 21. Februar 2017 kontrollierten Arbeiter habe zwar nur für eine einwöchige Probezeit für die A.____ GmbH gearbeitet, nichtsdestotrotz sei er für diese Zeit als deren Arbeitnehmer zu qualifizieren. Bei der Meldung der Jahreslohnsumme sei er gemäss Rückmeldung der Suva jedoch nicht aufgeführt worden, weshalb von dieser die Lohnsumme von Fr. 750.-- nachträglich in Rechnung gestellt worden sei. Durch dieses Versäumnis habe die A.____ GmbH unfallversicherungsrechtliche Meldepflichten verletzt, womit Schwarzarbeit vorliege. Der aufgedeckte Verstoss rechtfertige die Gebührenauferlegung für die Kontrollkosten, zumal nur ein Viertel der von der AMKB ausgewiesenen Kosten weiterverrechnet und aus Kulanz auf die grundsätzlich mögliche Verhängung einer Busse verzichtet worden sei.

D. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2018 hat die A.____ GmbH, vertreten durch Stefan La Ragione, Rechtsanwalt, gegen den Regierungsratsbeschluss vom 4. Dezember 2018 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde erhoben mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid und die Verfügung des KIGA vom 20. August 2018 (recte: 29. August 2018) seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen ersatzlos aufzuheben. In der Begründung bestreitet die Beschwerdeführerin den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt. Ihr Arbeiter auf Probe sei durchaus korrekt bei der Suva gemeldet gewesen und korrekt abgerechnet worden. Sie habe sich in administrativer und sozialversicherungsrechtlicher Hinsicht einwandfrei verhalten. Die gegenteilige Sachverhaltsdarstellung der Vorinstanzen sei nicht erwiesen. Es fehle deshalb an einer gesetzlichen Grundlage zur Auferlegung von Gebühren für die Baustellenkontrolle.

E. In der Vernehmlassung vom 17. Januar 2019 beantragt der Regierungsrat die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.

F. Das Kantonsgericht ersuchte die Suva am 21. Januar 2019 und nochmals am 21. Februar 2019 um eine schriftliche Auskunft darüber, was dem Arbeitgeber in dieser Angelegenheit genau vorgeworfen wird, insbesondere hinsichtlich des Zeitpunkts der Pflichtverletzung; dies unter Angabe der verletzten Gesetzesbestimmung(en) sowie Beilage sachdienlicher Unterlagen. Beide Male lehnte die Suva die Rechtshilfe unter Verweis auf das Amtsgeheimnis ab.

G. Eingeladen zur Stellungnahme zum (Nicht-)Ergebnis des Beweisverfahrens bekräftigte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 23. März 2019 ihr Vorbringen, wonach der Sachverhalt unbewiesen geblieben sei. Der Beschwerdegegner reichte am 3. April 2019 die gleichentags zwischen dem KIGA und dem zuständigen Sachbearbeiter der Suva geführte E-Mail-Korrespondenz zu den Akten.

Das Kantonsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegt, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts gegeben. Die Beschwerdeführerin ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (§ 47 VPO). Auf die im Weiteren frist- und formgerecht erhobene Beschwerde kann mit dem nachfolgenden Vorbehalt eingetreten werden.

1.2 Gegenstand des kantonsgerichtlichen Verfahrens bildet ausschliesslich der angefochtene Regierungsratsbeschluss. Die diesem zugrunde liegende Verfügung des KIGA gilt als inhaltlich mit angefochten. Sie kann im vorliegenden Beschwerdeverfahren indessen nicht eigenständig beanstandet werden, da sie durch den Beschwerdeentscheid des Regierungsrats ersetzt worden ist (Devolutiveffekt, vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 28. Juni 2018 [810 18 92] E. 1.2; KGE VV vom 7. September 2016 [810 15 335] E. 6.3.2). Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Verfügung des KIGA vom 29. August 2018 anbegehrt, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

1.3 Das Kantonsgericht entscheidet vorliegend gestützt auf § 1 Abs. 4 VPO im Zirkulationsverfahren.

2. Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO sämtliche Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen vorliegend verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO).

3.1 Das Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (BGSA) vom 17. Juni 2005 sieht zum Zweck der Schwarzarbeitsbekämpfung administrative Erleichterungen sowie Kontroll- und Sanktionsmassnahmen vor (vgl. Art. 1 BGSA). Nachdem der Gesetzesentwurf noch eine ausführliche Legaldefinition vorgesehen hatte, verzichtete der Bundesgesetzgeber im verabschiedeten Gesetz auf eine Definition der Schwarzarbeit. Allgemein wird unter Schwarzarbeit eine entlöhnte oder selbständige Arbeit verstanden, welche in Verletzung von Rechtsvorschriften ausgeübt wird und sich ganz oder teilweise den Abgaben des öffentlichen Rechts entzieht (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit vom 16. Januar 2002, BBl 2002 3605, S. 3608 f.; Andreas Vögeli, Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit - erste Erfahrungen in der Praxis, AJP 2011, S. 1184 ff.). Dementsprechend prüft das gemäss Art. 4 BGSA vom Kanton einzusetzende Kontrollorgan die Einhaltung der Melde- und Bewilligungspflichten gemäss Sozialversicherungs-, Ausländer- und Quellensteuerrecht (Art. 6 BGSA). Hierzu verfügt dieses über verschiedene Einsichts- und Auskunftsrechte (Art. 7 BGSA) und werden den kontrollierten Personen und Betrieben verschiedene Mitwirkungspflichten auferlegt (Art. 8 BGSA). Für die Kosten der Kontrollen werden bei den kontrollierten Personen Gebühren erhoben, wenn Verstösse nach Art. 6 BGSA aufgedeckt worden sind (Art. 16 Abs. 1 BGSA).

3.2 Auf der Grundlage von § 12 des kantonalen Gesetzes über die Bekämpfung der Schwarzarbeit (GSA) vom 12. Dezember 2013 delegiert das kantonale Ausführungsrecht die Kontrolltätigkeit im Bereich des Bauhaupt- und des Baunebengewerbes an einen vom Regierungsrat zu bestimmenden Dritten. Gestützt auf eine Leistungsvereinbarung fungiert in diesen Branchen heute die AMKB als vom Kanton eingesetztes Kontrollorgan. Stellt sie bei einer Kontrolle Schwarzarbeit fest oder hält sie einen Verdacht für begründet, so leitet sie ihre Protokolle mit den Kontrollergebnissen umgehend an das KIGA weiter (§ 8 GSA). Die abschliessende Ermittlung und der Entscheid bezüglich der bei der Kontrolle festgestellten Verstösse sowie deren Sanktionierung obliegen dem KIGA. Dieses auferlegt kontrollierten Personen, denen Schwarzarbeit nachgewiesen ist, eine Busse sowie eine Gebühr, zuzüglich der entstandenen Auslagen (§ 9 Abs. 1 GSA).

4. Voraussetzung für die vorliegend umstrittene Gebührenauflage ist nach dem Ausgeführten, dass bei der Schwarzarbeitskontrolle vom 21. Februar 2017 ein Verstoss der Beschwerdeführerin gegen sozialversicherungsrechtliche, ausländerrechtliche oder steuerrechtliche Melde- oder Bewilligungspflichten aufgedeckt worden ist. Dies bestreitet die Beschwerdeführerin.

4.1 Das KIGA warf der Beschwerdeführerin vor, einen der zwei kontrollierten Arbeitnehmer nicht bei der Suva angemeldet zu haben. Wie bereits die Vorinstanz zutreffend erkannte, statuiert das Unfallversicherungsgesetz indes keine Pflicht des Arbeitgebers, seine Angestellten vor Aufnahme der Erwerbstätigkeit bei der Versicherung anzumelden. Die vom KIGA zitierte Gesetzesbestimmung ist nicht einschlägig, bezieht sich Art. 59 Abs. 1 UVG doch auf die Pflicht der Arbeitgeber, der Suva die Eröffnung oder Einstellung ihres Betriebes zu melden.

4.2 Die Vorinstanz substituierte die Entscheidmotivation dahingehend, dass die Beschwerdeführerin bei der Meldung der definitiven Jahreslohnsumme nach Ablauf des Rechnungsjahrs den Lohn ihres am 21. Februar 2017 kontrollierten Arbeiters auf Probe nicht deklariert habe. Diese Pflicht ergibt sich entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen nicht aus Art. 93 Abs. 1 UVG, der die Arbeitgeber lediglich verpflichtet, Aufzeichnungen zu machen, die über Beschäftigungsart und Lohn sowie über Zahl und Daten der Arbeitstage eines jeden Arbeitnehmers genaue Auskunft geben, und dem Versicherer auf Verlangen entsprechende Auskünfte und Einsicht in die Unterlagen zu gewähren. Vielmehr statuiert Art. 120 Abs. 2 der Verordnung über die Unfallversicherung (UVV) vom 20. Dezember 1982 die von der Vorinstanz herangezogene Pflicht des Arbeitgebers, nach Ablauf des Rechnungsjahres dem Versicherer innert einer von diesem bestimmten Frist die zur Berechnung der endgültigen Prämienbeträge massgebenden Löhne zu melden.

4.3 Das Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren im Rahmen der Bekämpfung von Schwarzarbeit ist vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht. Danach haben die Behörden von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des Sachverhaltes zu sorgen. Auch wenn die kontrollierten Personen eine Mitwirkungspflicht trifft, muss die Behörde die für das Verfahren notwendigen Sachverhaltsunterlagen beschaffen und die rechtlich relevanten Umstände abklären sowie darüber ordnungsgemäss Beweis führen (vgl. § 9 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft [VwVG BL] vom 13. Juni 1988). Zum Beweismass ist anzumerken, dass eine Tatsache im Verwaltungsverfahren (und in der Verwaltungsrechtspflege) grundsätzlich erst als bewiesen gilt, wenn der volle Beweis erbracht worden ist. Die entscheidende Behörde muss demnach nach objektiven Gesichtspunkten vom Vorhandensein einer Tatsache überzeugt sein, wobei sie das Gegenteil als unwahrscheinlich betrachtet (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 482; KGE VV vom 15. April 2015 [810 14 370] E. 5). Im Verwaltungsverfahren gilt der allgemeine Grundsatz, dass diejenige Partei den Nachteil eines Beweismisserfolgs hinnehmen muss, die aus dem nicht bewiesenen Sachverhalt ein Recht ableiten wollte. Demzufolge trägt bei belastenden Verfügungen - wie hier - die Verwaltung die objektive Beweislast (BGE 130 II 482 E. 3.2; KGE VV vom 8. Februar 2012 [810 11 375] E. 6.1). Anders als der Beschwerdegegner in der Vernehmlassung geltend macht, liegt es im vorliegenden Verfahren demnach nicht an der Beschwerdeführerin, die Einhaltung sämtlicher Meldepflichten zu belegen. Will die Behörde eine Kontrollgebühr erheben, hat vielmehr sie die der Beschwerdeführerin zur Last gelegte Schwarzarbeit nachzuweisen.

4.4.1 Die Beweisführung der Behörden stützt sich vorliegend einzig auf eine E-Mail-Nachricht eines Prämien-Spezialisten der Suva St. Gallen an eine Mitarbeiterin der AMKB vom 3. April 2018 (gemäss der Anrede, bei der Empfängeradresse "Info" dürfte es sich um die allgemeine E-Mail-Adresse der AMKB handeln). Bei einer E-Mail-Nachricht handelt es sich um einen formlosen Beweis, wobei der Beweiswert einer nicht verschlüsselt und ohne elektronische Signatur übermittelten E-Mail schon deswegen herabgesetzt ist, weil digitale Informationen sowohl während als auch nach der Übermittlung verändert werden können. Insbesondere kann eine in einem Mail-Client gespeicherte E-Mail - in ausgedruckter oder nicht ausgedruckter Form - nicht dem Begriff der Urkunde nach § 9 Abs. 3 lit. a VwVG BL zugerechnet werden (vgl. Christoph Auer/Anja Martina Binder, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl., Zürich 2019, Art. 12 Rz. 29). Auskünfte von anderen Behörden im Rahmen der Rechtshilfe (§ 9 Abs. 3 lit. c VwVG BL) sind schriftlich einzuholen. Nur so erhält eine Auskunft die beweismässige Qualität eines Amtsberichts, der als offizielle Verlautbarung der Behörde besonders glaubwürdigen Charakter aufweist. Das Formerfordernis ist mehr als blosser Selbstzweck: Nur die Schriftlichkeit stellt sicher, dass der Vorgang bei der ersuchten Behörde in der Geschäftskontrolle und Dokumentation seinen ordnungsgemässen Niederschlag findet, so dass er später durch Dritte nachvollzogen werden kann. Da interne Unterschriftenregelungen zu solchen Behördenschreiben existieren, wird mit dem Schriftlichkeitserfordernis gleichzeitig sichergestellt, dass die Auskunft eine gewisse Fundiertheit aufweist und vor dem Versand von einer Führungsperson eingesehen und genehmigt wurde. Dies zeigt sich im vorliegenden Verfahren exemplarisch, wurden die schriftlichen Antworten der Suva auf das Auskunfts- und Editionsbegehren des Kantonsgerichts doch vom Prämien-Spezialisten und von dessen Bereichsleiter unterzeichnet. Auskünfte, die formlos eingeholt wurden, sind allenfalls zum Beweis von Nebenpunkten zulässig und tauglich. Sind aber Auskünfte zu wesentlichen und umstrittenen Punkten des rechtserheblichen Sachverhaltes einzuholen, kommt grundsätzlich nur die Form einer schriftlichen Anfrage und Auskunft in Betracht (vgl. BGE 117 V 282 E. 4b; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 472).

4.4.2 In der besagten E-Mail-Nachricht vom 3. April 2018 führt der Verfasser aus, die Suva habe von der AMKB am 12. April 2017 eine Verdachtsmeldung gegen die unfallversicherungsrechtlichen Melde- und Abgabepflichten erhalten. Sie habe in diesem Betrieb eine Lohnlistenkontrolle vor Ort durchgeführt. Der eine Mitarbeiter sei ordnungsgemäss abgerechnet und deklariert worden. Beim zweiten handle es sich offenbar um einen "Arbeiter auf Probe", welcher nicht korrekt bei der Suva gemeldet bzw. abgerechnet worden sei. Sie werde seine Lohnsumme (Fr. 750.--) nachträglich in Rechnung stellen. Wie die wechselnden Entscheidbegründungen der Vorinstanzen vor Augen führen, war den Behörden nach dieser Auskunft selber nicht vollends klar, was der Beschwerdeführerin in unfallversicherungsrechtlicher Hinsicht konkret vorzuwerfen war. So schweigt sich die Mitteilung der Suva insbesondere zur entscheiderheblichen Frage des Zeitpunkts der Pflichtverletzung aus (vgl. dazu nachfolgend E. 5).

4.4.3 Der Sachverhalt war damit entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners beweismässig weder in formeller noch materieller Hinsicht rechtsgenüglich erstellt. Einzig gestützt auf die E-Mail-Nachricht vom 3. April 2018 kann der Nachweis der Schwarzarbeit nicht als zweifelsfrei erbracht gelten und ist damit misslungen.

4.5.1 Das von der Suva beschriebene Versäumnis der Beschwerdeführerin liesse sich ohne Weiteres näher aufklären und mittels Urkunden untermauern. So müssen bei der Versicherung schriftliche Aufzeichnungen zum Ergebnis der erwähnten Lohnlistenkontrolle und der in dieser Sache mit der Beschwerdeführerin geführten Korrespondenz vorhanden sein. Wenn eine Lohnsumme in Rechnung gestellt wurde, so muss darüber eine Verfügung existieren. In Nachachtung der auch für das kantonsgerichtliche Verfahren Geltung beanspruchenden Untersuchungsmaxime ersuchte das Kantonsgericht die Suva um eine schriftliche Auskunft darüber, was der Beschwerdeführerin in dieser Angelegenheit genau vorgeworfen wird, insbesondere hinsichtlich des Zeitpunkts der Pflichtverletzung; dies unter Angabe der verletzten Gesetzesbestimmung(en) sowie Beilage sachdienlicher Unterlagen. Mit Schreiben vom 15. Februar 2019 resp. 7. März 2019 lehnte es die Suva trotz zwischenzeitlichem Insistieren des Gerichts unter Verweis auf ihre Verschwiegenheitspflicht ab, die ersuchte Rechtshilfe zu leisten. Nachdem das Kantonsgericht die Möglichkeiten der Beweiserhebung ausgeschöpft hat, ist der Sachverhalt im Umfang des Auskunfts- und Editionsbegehrens beweislos geblieben.

4.5.2 Im Nachgang zur gescheiterten Beweiserhebung legte der Beschwerdegegner die seinerseits über das KIGA bei der Suva eingeholten weiteren Auskünfte ins Recht. In zwei separaten E-Mail-Nachrichten vom 3. April 2019 präzisierte der mit der Sache befasste Prämien-Spezialist der Suva St. Gallen, dass der Betrieb der Beschwerdeführerin am 21. Februar 2018 die Löhne gemeldet habe. Da der eine bei der Baustellenkontrolle angetroffene Mitarbeiter nicht deklariert worden sei, habe der Schreibende beim Treuhänder der Beschwerdeführerin nachgefragt, ob die Lohnsumme vergessen gegangen sei, was dieser bestätigt habe. Mit diesem Vorgehen habe die Beschwerdeführerin Art. 93 Abs. 4 UVG i.V.m. Art. 120 Abs. 2 und 3 UVV verletzt.

4.5.3 Mit den nachgereichten Auskünften werden die wesentlichen Sachverhaltselemente von der verantwortlichen Sozialversicherungsbehörde erstmals präzise geschildert und die verletzten Gesetzesnormen ausdrücklich benannt. Das ändert aber nichts an der Tatsache, dass es sich wiederum um formlos bei einem Sachbearbeiter eingeholte Auskünfte handelt, die für sich allein nicht zum vollen Beweis eines ausdrücklich bestrittenen rechtserheblichen Sachverhaltelements taugen (vgl. oben E. 4.4.1). Dieser Nachweis wäre vorliegend einfach zu erbringen gewesen, müssen doch bei der Suva weitere Beweismittel mit Urkundenqualität vorhanden sein, die vom KIGA im erstinstanzlichen Verfahren problemlos hätten beigezogen werden können. Gleichzeitig illustriert die abermalige E-Mail-Korrespondenz die verfahrensrechtliche Problematik eines solchen informellen Vorgehens: In der ersten E-Mail vom 3. April 2019 bezieht sich der Verfasser auf eine vorgängige telefonische Besprechung, über deren Inhalt nichts bekannt ist. Die ausserhalb des förmlichen Verfahrens stattfindende telefonische und elektronische Kommunikation zwischen AMKB, KIGA und Suva steht im grundsätzlichen Konflikt mit den im Anspruch auf rechtliches Gehör enthaltenen Parteirechten der Beschwerdeführerin auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. Namentlich wenn es - wie im vorliegenden Fall - nicht nur darum geht, blosse Nebenpunkte, insbesondere Indizien oder Hilfstatsachen festzustellen, sondern um den Gehalt einer Abklärung, der für die Beurteilung der zu beantwortenden Rechtsfrage massgebliche Bedeutung zukommt, kann es die Verwaltung nicht bei der formlosen Kommunikation mit der Sozialversicherung bewenden lassen (vgl. BGE 119 V 208 E. 4b).

4.6 Aus dem Gesagten folgt, dass ein Verstoss der Beschwerdeführerin gegen eine sozialversicherungsrechtliche Meldepflicht nicht rechtsgenüglich nachgewiesen ist. Nachdem durch die Kontrolltätigkeit kein Verstoss nach Art. 6 BGSA aufgedeckt worden ist, kann von der Beschwerdeführerin auch keine Gebühr erhoben werden.

5. Selbst wenn der in der E-Mail-Korrespondenz beschriebene Sachverhalt als beweismässig erstellt gelten könnte, würde dies im Ergebnis nichts ändern. Die Gebührenerhebung setzt nach Art. 16 Abs. 1 BGSA voraus, dass das Kontrollorgan die Verstösse nach Art. 6 BGSA im Rahmen seiner Kontrolltätigkeit aufgedeckt hat. Sachlogisch können damit nur in der Vergangenheit liegende Melde- und Bewilligungspflichten erfasst sein, deren Verletzung anlässlich der Kontrolle festgestellt wird. Die Beschwerdeführerin hat die ihr zur Last gelegte Meldepflichtverletzung am 21. Februar 2018 begangen, mithin auf den Tag genau ein Jahr nach der Kontrolle. Die Baustellenkontrolle vom 21. Februar 2017 konnte diesen Verstoss damit offensichtlich nicht aufgedeckt haben.

6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 16 Abs. 1 BGSA (und damit gleichzeitig § 9 Abs. 1 GSA) vorliegend nicht erfüllt sind, da der Beschwerdeführerin keine Schwarzarbeit nachgewiesen werden konnte. Eine Gebührenerhebung für die Kontrolle fällt damit ausser Betracht. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde, soweit auf die gestellten Anträge einzutreten ist. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss ist dementsprechend aufzuheben.

7.1 Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Bezüglich der Kostenfrage hat die Beschwerdeführerin trotz des vorliegend ergehenden teilweisen formellen Nichteintretensentscheids als vollumfänglich obsiegend zu gelten. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- sind ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in derselben Höhe ist ihr zurückzuerstatten.

7.2 Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei für den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht in seiner Honorarnote vom 9. Mai 2019 den Gesamtaufwand für das Verfahren über alle Instanzen geltend. Da die Angelegenheit zur Neuverlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens an den Beschwerdegegner zurückgewiesen wird, ist vorliegend nur der nach dessen Entscheid angefallene Aufwand für das kantonsgerichtliche Verfahren zu beurteilen. Dieser beträgt laut Honorarnote 8 Stunden, wobei ein Stundenansatz von Fr. 250.-- in Anschlag gebracht wird. Dazu kommen Auslagen von Fr. 70.--. Diese Honorarforderung ist tarifkonform und nicht zu beanstanden. Dementsprechend ist der obsiegenden Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'229.40 (inkl. Auslagen und 7.7% MWST) zu Lasten des Beschwerdegegners zuzusprechen.

Demgemäss wird erkannt:

://: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird, und der Regierungsratsbeschluss Nr. 1835 vom 4. Dezember 2018 wird aufgehoben.

Präsidentin Gerichtsschreiber