Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 30. März 2011 (810 10 359)

Beschwerdefrist

Der Beschluss des Regierungsrates wurde von den Beschwerdeführerinnen am 9. Juli 2010 bei der Post abgeholt und die Beschwerde an das Kantonsgericht am 20. Juli 2010 der Post übergeben. Damit wurde die 10-tägige Beschwerdefrist verpasst (§ 48 VPO; E. 1.4 und 2.1).

Vorliegend wird die Frage aufgeworfen, ob die zehntägige Frist seit Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids, welche § 48 VPO zur schriftlichen Einreichung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde beim Kantonsgericht einräumt, mit Art. 12b Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) vom 1. Juli 1966 vereinbar ist, da diese Bestimmung - wie das Bundesgericht in BGE 135 II 78 festgestellt hat - kantonale Fristen für die öffentliche Auflage bzw. die Einsprache von weniger als zwanzig Tagen untersage (E. 3.1 und 3.2).

Im Gesetzgebungsverfahren, welcher zu Art. 12a Abs. 1 (heute Art. 12b Abs. 1) NHG geführt hat, zielte die Kritik an zu kurzen Fristen auf das Einsprache- und nicht das Beschwerdeverfahren (E. 4. - 4.3).

Auch aus BGE 135 II 78 lässt sich nicht ableiten, dass Art. 12b Abs. 1 NHG eine mindestens 20-tägige Beschwerdefrist im kantonalen Verfahren an das Kantonsgericht vorschreibe (E.4.4).

Raumplanung und Bauwesen

Sachverhalt

**A.**und B. stellten mit Schreiben vom 25. Juni 2009 beim Bauinspektorat ein Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG für den Bau eines Stalles für 18'000 Legehennen auf ihrem Landwirtschaftsbetrieb. Am 3. September 2009 ging beim Bauinspektorat das damit zusammenhängende Baugesuch ein. Unter anderem erhob die Pro Natura Baselland in eigenem Namen und im Namen des Zentralverbandes Pro Natura - Schweizerischer Bund für Naturschutz (Pro Natura Schweiz) Einsprache gegen das Baugesuch. Die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft wies die Einsprache von Pro Natura Baselland und Pro Natura Schweiz ab und stellte die Zonenkonformität des Bauvorhabens fest. Gegen diese Verfügung erhob die Pro Natura Baselland in eigenem Namen und im Namen von Pro Natura Schweiz Beschwerde beim Regierungsrat. Mit Beschluss vom 6. Juli 2010 wies der Regierungsrat die Beschwerde, soweit er darauf eintrat, ab. Mit Schreiben vom 20. Juli 2010 erhob die Pro Natura Baselland, handelnd auch für Pro Natura Schweiz, Beschwerde beim Kantonsgericht und beantragte dass das strittige Bauvorhaben nicht genehmigt werde. Des Weiteren wurde auch beantragt, für beschwerdefähige Entscheide sei auch im Kanton Basel-Landschaft künftig eine Frist von mindestens 20 Tagen zu gewähren. In der Beschwerdeerhebung wird geltend gemacht, der Entscheid des Regierungsrates sei am 9. Juli 2010 abgeholt worden, weshalb die Beschwerde vom 20. Juli 2010 rechtzeitig innert der 10-tägigen Frist erhoben worden sei.

Erwägungen

1.1 - 1.3 (…)

1.4 Gemäss § 5 Abs. 1 VPO sind Beschwerden und Klagen innert der gesetzlich vorgeschriebenen Frist schriftlich einzureichen. Gemäss § 48 Abs. 1 VPO beträgt die Beschwerdefrist 10 Tage. Im Folgenden ist zu untersuchen, ob die vorliegende Beschwerde fristgerecht eingereicht wurde, wenn von einer Beschwerdefrist gemäss § 48 Abs. 1 VPO ausgegangen wird.

2.1 Gemäss Zustellnachweis BMZ (Sendungsnummer 98.00.441000.00100844) wurde der Entscheid des Regierungsrates Nr. 0989 der Beschwerdeführerin am 9. Juli 2010 via Postfach in Liestal zugestellt. Die Beschwerdeführerin bestätigt dies ebenfalls in ihren Eingaben vom 20. Juli wie auch vom 9. August 2010 Die Beschwerde wurde am 20. Juli 2010 der Schweizerischen Post übergeben und gilt folglich per diesem Datum als zugestellt. Die 10-tägige Beschwerdefrist ist jedoch schon am 19. Juli 2010 abgelaufen, womit die Beschwerde verspätet eingereicht wurde.

3.1 Die Beschwerdeführerinnen machen jedoch geltend, dass auch im Kanton Basel-Landschaft eine Frist von mindestens 20 Tagen zur Beschwerdeeinreichung bei beschwerdefähigen Entscheiden zu gewähren sei. Sie stützen dieses Begehren auf den BGE 135 II 78, gemäss dem eine Frist von unter 20 Tagen aus Rechtssicherheitsgründen grundsätzlich nicht zulässig sei.

Die Bau- und Umweltschutzdirektion macht in ihrer Beschwerdeantwort vom 13. September 2010 geltend, dass dem Entscheid des Bundesgerichts ein nicht vergleichbarer Sachverhalt zugrunde liegen würde, da es dort um die Frage der Auflagefrist von Plänen bzw. die Möglichkeit, während der Auflagefrist Einsprache zu erheben, gegangen sei. Dies sei nicht vergleichbar mit der Anfechtbarkeit einer Verfügung. Ausserdem würde lediglich die angefochtene Verfügung Gegenstand der Beschwerde bilden.

3.2 Gemäss § 46 Abs. 2 VPO prüft das Kantonsgericht im Anwendungsfall sämtliche kantonalen Erlasse auf ihre Rechtmässigkeit.

Im vorliegenden Verfahren wird die Frage aufgeworfen, ob die zehntägige Frist seit Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids, welche § 48 VPO zur schriftlichen Einreichung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde beim Kantonsgericht einräumt, mit Art. 12b Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) vom 1. Juli 1966 vereinbar ist, da diese Bestimmung - wie das Bundesgericht in BGE 135 II 78 festgestellt habe - kantonale Fristen für die öffentliche Auflage bzw. die Einsprache von weniger als zwanzig Tagen untersage.

Somit gilt es zu untersuchen, ob aus dem zitierten Bundesgerichtsentscheid hervorgeht, dass die Beschwerdefrist an das Kantonsgericht gestützt auf Art. 12b Abs. 1 NHG mindestens 20 Tage betragen muss.

4. Art. 12b Abs. 1 NHG lautet wie folgt: "Die Behörde eröffnet den Gemeinden und Organisationen ihre Verfügungen nach Artikel 12 Absatz 1 durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan. Die öffentliche Auflage dauert in der Regel 30 Tage."

4.1 Da aufgrund der adverbialen Wendung "in der Regel" die 30 Tage in Art. 12b Abs. 1 Satz 2 NHG relativiert werden, führt eine wörtliche Auslegung zu keinem klaren Ergebnis, womit - wie im BGE 135 II 78 dargelegt - die Materialien und insbesondere die entsprechende nationalrätliche Debatte zur Einführung des damaligen Art. 12a Abs. 1 NHG, welcher dem heutigen Art. 12b Abs. 1 NHG entspricht, zu prüfen sind.

4.2 Nationalrätin Nabholz, die Art. 12a Abs. 1 NHG mit dem Zusatz "Die Dauer der Veröffentlichung beträgt in der Regel 30 Tage" ergänzen wollte, griff in ihrer Argumentation als Beispiel auf den Kanton Wallis bzw. dessen Baugesetz vom 8. Februar 1996 (BauG/VS) zurück (Amtliches Bulletin des Nationalrates [Amtl. Bull. NR] 1999, S. 57-58). Gemäss dem damals geltenden Art. 41 Abs. 1 BauG/VS betrug die Einsprachefrist 10 Tage und begann mit der Veröffentlichung im Amtsblatt zu laufen. Ausserdem war die Einsprache gemäss dessen Abs. 2 während dieser Frist schriftlich und begründet bei der in der Publikation für zuständig genannten Behörde einzureichen.

Zur Illustration des Problems zeigte Nationalrätin Nabholz in der Debatte zwei Konstellationen auf, bei denen die zehntägige Frist zu kurz sei. Erstens würden, wenn die Auflage an einem Freitag erfolge, in den zehn Tagen zwei Wochenenden liegen und zweitens sei zu beachten, dass in kleinen Gemeinden in Berggebieten die Gemeindebehörden ihre Schalter nur wenige Stunden pro Woche offen hätten. Diese Umstände würden dazu führen, dass durch die kurze Frist faktisch, das, was das materielle Recht wolle - nämlich Beschwerden zu ermöglichen - unterlaufen werde (Amtl. Bull. NR 1999, S. 57).

Es stellt sich nun die Frage, ob dieser Gedanke auf die zweiten und dritten Instanzen übertragen werden kann und ob vom Gesetzgeber beabsichtigt war, diese Regelung auch auf die weiteren Instanzen auszudehnen.

Nationalrätin Nabholz bemängelte die Zehntagesfrist nicht grundsätzlich. Sie stellte sich auf den Standpunkt, dass es Konstellationen gebe, bei denen diese Frist durch äussere Umstände, z.B. die Öffnungszeiten der Gemeindeverwaltungen, so kurz werde, dass es kaum möglich sei, sich umfassende Aktenkenntnis zu verschaffen. Daraus ergibt sich, dass Nationalrätin Nabholz aufzeigen wollte, dass es ohne umfassende Aktenkenntnis nicht möglich sei, eine schriftliche und begründete Beschwerde einzureichen. Mit zu kurzen Fristen würden Beschwerden faktisch verunmöglicht.

4.3 Diese Überlegungen treffen wie sich aus den nachfolgenden Überlegungen zeigt, auf das Verfahren vor dem Kantonsgericht nicht zu.

Einerseits erlaubt die VPO - abgesehen von Ausnahmefällen, die hier nicht vorliegen - die Eingabe einer Beschwerde an das Kantonsgericht ohne Begründung. So hält § 5 Abs. 1 VPO fest, dass die innert der gesetzlich vorgeschriebenen Frist einzureichenden Beschwerden ein klar umschriebenes Begehren sowie die Unterschrift der Parteien oder der sie vertretenden Person enthalten müssen. Gemäss Abs. 2 Satz 2 dieser Bestimmung setzt die präsidierende Person des Kantonsgerichts die Frist zur Einreichung der Beschwerdebegründung fest. In der Regel beträgt diese Frist 30 Tage und sie wird üblicherweise - ausser im beschleunigten Verfahren - auf begründeten Antrag hin um weitere 30 Tage erstreckt. Eine umfassende, in jedes Detail gehende Aktenkenntnis ist somit grundsätzlich für die Einreichung einer Beschwerde ans Kantonsgericht nicht nötig.

Andererseits zeigt sich, dass Beschlüsse des Regierungsrates - wie auch der vorliegend angefochtene - direkt den Verfahrensbeteiligten zugestellt werden und damit der Fristenlauf erst mit Kenntnisnahme des Beschlusses beginnt. Die Beschwerdeführenden haben den Entscheid im vorliegenden Verfahren nicht nur persönlich erhalten, sondern sie besassen aus dem Verfahren vor den Vorinstanzen bereits eine umfassende Aktenkenntnis. Sie konnten sich mit den Argumenten auseinandersetzen und das Prozessrisiko nach dem begründeten Beschluss des Regierungsrates abschätzen, sodass über einen allfälligen Weiterzug an das Kantonsgericht innert 10 Tagen ohne Probleme entschieden werden konnte.

Ein weiteres Indiz dafür, dass Nationalrätin Nabholz in der Debatte nicht das Beschwerdeverfahren, sondern nur das Einspracheverfahren gemeint hat, obwohl sie auch den Ausdruck Beschwerde verwendete, ist, dass sie sich ausschliesslich auf die im Kanton Wallis geltende Zehntagesfrist berufen hat. Folglich bemängelte sie nur das Verfahren, das eine zehntägige Frist zur Einsprache mitsamt schriftlicher Begründung vorsah. Auch daraus lässt sich schliessen, dass sich die beantragte Änderung nur auf die Einsprache und nicht auch auf die Beschwerde an den Regierungsrat (bzw. Staatsrat) richten sollte, war diese doch gar nicht Gegenstand der nationalrätlichen Debatte.

Zum Schluss führte Nationalrätin Nabholz aus, dass die kurze Frist in vielen Kantonen dazu führe, dass sehr viele vorsorgliche Beschwerden ohne substantielle Aktenkenntnis eingereicht würden, damit keine Frist verpasst werde. Dadurch würde das Verfahren beschwert und verlängert, obwohl die ursprüngliche Absicht war, die Schnelligkeit des Verfahrens zu garantieren. Auch aus diesem Votum ist zu ersehen, dass die Nationalrätin Nabholz mit ihrem Antrag nicht auf das Beschwerdeverfahren abgezielt hat, da sich diese Probleme nur im Einspracheverfahren stellen. Dies erst recht, wenn - wie dies im Kanton Basel-Landschaft der Fall ist - eine zusätzliche Frist nach Einreichung der Beschwerde zu deren Begründung gewährt wird.

Aus den Voten von Nationalrätin Nabholz folgt somit, dass der einzufügende Absatz nur für das Einsprache- und nicht auch für das Beschwerdeverfahren an eine höhere Instanz Geltung erlangen sollte. Daraus, dass der Antrag trotz Debatte in der von der Nationalrätin vorgeschlagenen Form angenommen wurde, muss geschlossen werden, dass der Nationalrat die Argumentation der Gegner des Antrags nicht für entscheidend gehalten hatte - so auch das Bundesgericht in BGE 135 II 78 E. 2.3.1 - und folglich bei der historischteleologischen Auslegung nicht weiter darauf einzugehen ist.

Der Ständerat hat dem Gesetzestext ohne Diskussion zugestimmt. Aus der Analyse der Materialien ergibt sich somit, dass es nicht der Wille des Gesetzgebers war, eine Beschwerdefrist von mindestens 20 Tagen für das Beschwerdeverfahren an eine zweite oder gar - wie vorliegend - an eine dritte Instanz festzuschreiben.

4.4 Auch aus dem erwähnten BGE 135 II 78 lässt sich nichts anderes ableiten. Darin hält das Bundesgericht unter Hinweis auf Sutter zwar fest, dass sich die neue Lehre im Bereich des Verwaltungsverfahrens des Bundes im Allgemeinen kritisch gegenüber Fristen von weniger als zwanzig Tage äussere (vgl. dazu Patrick Sutter, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, N. 9 zu Art. 30a). Der von Sutter kommentierte Art. 30a VwVG bezieht sich aber auf Einsprachefristen in Bezug auf Verfügungen, von welchen wahrscheinlich zahlreiche Personen berührt sein werden. Diese Verfügungen sind deshalb in einem amtlichen Blatt zu veröffentlichen und sodann mit Begründung öffentlich aufzulegen. Auch in diesem Fall geht es somit nicht um ein Beschwerdeverfahren, sondern um das erstmalige veröffentlichen einer Verfügung ohne direkte Zustellung an die Beschwerdeberechtigten. Sutter führt aus, in solchen Fällen sei eine kürzere Dauer als 20-30 Tage aufgrund der Tatsache, dass die Parteien nicht persönlich informiert würden, sondern überhaupt einmal von der amtlichen Publikation Kenntnis nehmen können müssten, nicht mehr als angemessen zu betrachten. Denn im Unterschied zur persönlichen Information der Parteien beginne der Fristenlauf bei einer amtlichen Publikation nicht mit dem Tag der tatsächlichen Kenntnisnahme, sondern mit dem Tag des Erscheinens der amtlichen Publikation.

Der bundesgerichtliche Hinweis auf Sutter zeigt somit auf, dass das Bundesgericht im erwähnten Fall davon ausgegangen ist, dass die angeführten Mindestfristen im erstinstanzlichen Verfahren bei nicht persönlicher Benachrichtigung des Betroffenen zur Anwendung gelangen sollen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Auslegung von Art. 12b Abs. 1 NGH wie auch der BGE 135 II 78 nur den Schluss zulassen, dass die Mindesteinsprachefrist von 20 Tagen nur im erstinstanzlichen Verfahren zur Anwendung gelangen sollen, nicht aber im Beschwerdeverfahren. Damit gilt im vorliegenden Verfahren ausschliesslich die 10-tägige Beschwerdefrist gemäss § 48 VPO.

(…)

KGE VV vom 30. März 2011 (810 10 359/GFD)