Die Delegation von Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ ist zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (E. 4.4).
Besteht ein öffentliches Interesse am Erhalt eines Hauses in seiner ursprünglichen Erscheinungsform, so besteht ein solches Interesse auch an der Verwendung historisch authentischer Materialien. An der Vorschrift, beim Ersatz von Fenstern das ursprünglich verwendete Material zu übernehmen, besteht ein erhebliches öffentliches Interesse (E. 5.4).
Raumplanung, Bauwesen
Fenster-Ersatz in der Kernzone
Sachverhalt
Am 5. November 2008 reichte X. bei der Stadt Liestal ein Baugesuch betreffend Fenster-Ersatz bzw. Einbau von Kunststofffenstern auf Parzelle Y., Grundbuch Liestal, ein. Mit Verfügung der Stadt Liestal vom 15. Januar 2009 wurde das Gesuch abgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass gestützt auf die kommunalen gesetzlichen Grundlagen keine Kunststofffenster bewilligt werden könnten und kein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung bestehe. Die von X. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wurde mit Entscheid der Baurekurskommission vom 19. Mai 2009 teilweise gutgeheissen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass das kommunale Recht keine genügende gesetzliche Grundlage enthalte, welche den Einbau von Kunststofffenstern in der Kernzone untersagen würde. Zufolge Fehlens einer gesetzlichen Grundlage bzw. einer genügenden Delegationsnorm sei deshalb der Fensterersatz mit dem Material Kunststoff zu bewilligen. Am 4. November 2009 erhob die Stadt Liestal gegen den Entscheid der Baurekurskommission Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht).
Erwägungen
(…)
4.1 Die Verweigerung der Baubewilligung für den umstrittenen Fenster-Ersatz bewirkt eine Einschränkung der Eigentumsgarantie im Sinne von Art. 26 BV. Eine solche ist gemäss Art. 36 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 zulässig, wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse liegt oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt ist, sich als verhältnismässig erweist und den Kerngehalt des Grundrechts nicht antastet. Wiegt der Eingriff in die Eigentumsgarantie schwer, so ist eine klare und ausdrückliche Regelung in einem Gesetz im formellen Sinn notwendig (vgl. BGE 126 I 112 E. 3c; 124 II 538 E. 2a). Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob sich die strittige Eigentumsbeschränkung auf eine gültige gesetzliche Grundlage stützt.
4.2 Die Baurekurskommission hat im angefochtenen Entscheid erwogen, dass die in § 7 der Verordnung zum Teilzonenreglement Zentrum (Vo TZR Zentrum) vom 20. April 2005 enthaltene Vorschrift, wonach beim Fenster-Ersatz das Material des alten Fensters übernommen werden müsse, einer ausreichenden Delegationsnorm im Reglement bedürfe. Im vorliegenden Fall sei in § 12 Abs. 4 des Teilzonenreglements Zentrum (TZR Zentrum) vom 28. März 2001 jedoch einzig die Übertragung der Rechtsetzungszuständigkeit auf die Exekutive enthalten. Die fragliche Bestimmung lege keinerlei Grundzüge für die zu erlassende Regelung fest. Sämtliche Einzelheiten über die Bewilligungsanforderungen bei einem Fenster-Ersatz in der Kernzone ergäben sich aus der Verordnung, ohne dass in der Delegationsnorm respektive an anderer Stelle im Reglement eine minimale Eingrenzung des in der Verordnung näher zu definierenden Regelungsgegenstands oder minimale Aussagen über die Ausgestaltung zu finden seien. Eine derart weitgehende Rechtsetzungsdelegation genüge den Anforderungen nicht, die sich aus den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit ergäben. Der Beschwergegner dürfe deshalb infolge Fehlens einer gesetzlichen Grundlage bzw. einer genügenden Delegationsnorm den Fenster-Ersatz mit dem Material Kunststoff vornehmen.
4.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, entgegen dem angefochtenen Entscheid seien im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine Gesetzesdelegation gegeben. So sei der Regelungsgegenstand gemäss § 12 Abs. 1 TZR Zentrum beschränkt auf ein bestimmtes, abgegrenztes Sachgebiet, nämlich die Gestaltung der Baukörper, Materialien, Farbgebung sowie Aussenantennen. Dies ergebe sich auch aus der Marginalie dieser Bestimmung. Damit seien die Grundzüge der Regelung in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten und die in § 12 Abs. 4 TZR Zentrum enthaltene Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Stadtrat sei nicht zu beanstanden. Entsprechend stelle § 7 Vo TZR Zentrum eine gültige gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Eigentumsgarantie des Beschwerdegegners dar.
4.4 Nach dem Legalitätsprinzip im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BV muss sich ein staatlicher Akt auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Das Legalitätsprinzip dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (vgl. BGE 128 I 113 E. 3c; 128 I 327 E. 4.1; 118 Ia 245 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2008, S. 557 ff.). Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (vgl. BGE 128 I 113 E. 3c; 123 I 221 E. 4a S. 226).
4.5 Gemäss § 12 Abs. 1 TZR Zentrum hat der Stadtrat in der Gestaltung der Baukörper, der Dachgestaltung, bei den Materialien und der Farbgebung ein verbindliches Mitspracherecht. Nach § 12 Abs. 4 TZR Zentrum regelt der Stadtrat die Einzelheiten in einer Verordnung. In § 13 Abs. 1 TZR Zentrum ist statuiert, dass äussere und innere Sanierungs- und Renovationsarbeiten und bauliche Veränderungen bewilligungspflichtig sind. Damit in der Kernzone alle Bauarbeiten mit Auswirkungen auf das Orts- und Strassenbild aufeinander abgestimmt werden können, untersteht unter anderem das Auswechseln von Fenstern der Bewilligungspflicht (§ 13 Abs. 2 TZR Zentrum), wobei der Stadtrat die Einzelheiten in einer Verordnung regelt (§ 13 Abs. 3 TZR Zentrum). Die entsprechenden Ausführungsbestimmungen sind in der Verordnung zum Teilzonenreglement Zentrum enthalten. In § 7 Abs. 1 Vo TZR Zentrum ist geregelt, dass Grundlage für den Entscheid über den Erhalt oder Austausch von Bauteilen geschützter Bauten die Sanierungsfähigkeit der Bauteile ist. An den Gebäuden der Kategorien A + B gemäss § 3 Teilzonenreglement Zentrum sind, wenn immer möglich, alte Fenster, Aussentüren und Fensterläden zu erhalten, d.h. mit den heute vorhandenen Mitteln zu sanieren (§ 7 Abs. 2 Vo TZR Zentrum). Müssen neue Fenster und Aussentüren eingesetzt werden, so sind Fensterteilung, Profilierung und Rahmenmaterial des alten Fensters oder der Aussentüren zu übernehmen (§ 7 Abs. 5 lit. a Vo TZR Zentrum).
4.6 Gemäss den vorstehend zitierten Bestimmungen ist die Delegation im Teilzonenreglement und damit in einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen. Nach § 70 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz) vom 28. Mai 1970 ist der Gemeinderat sodann zum Erlass von Verordnungen zu Gemeindereglementen befugt, soweit er darin ausdrücklich dazu ermächtigt ist. Die Delegation ist somit nach dem kantonalen Recht zulässig. Aus der Marginalie von § 12 TZR Zentrum geht hervor, dass der Regelungsgegenstand dieser Bestimmung die Gestaltung der Baukörper, Materialien, Farbgebung sowie Aussenantennen umfasst. Entsprechend ist die Delegation gemäss § 12 Abs. 4 TZR Zentrum auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt. Gleiches gilt bezüglich der in § 13 Abs. 3 TZR Zentrum vorgesehenen Delegation, welche auf die Bewilligungspflicht von bestimmten Sanierungs- und Renovationsarbeiten und baulichen Massnahmen, darunter das Auswechseln von Fenstern, und damit ebenfalls auf ein bestimmtes Sachgebiet beschränkt ist.
4.7 Die Zulässigkeit der Delegation setzt im Weiteren voraus, dass das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird. Gemäss § 7 Abs. 5 lit. a Vo TZR Zentrum sind Fensterteilung, Profilierung und Rahmenmaterial des alten Fensters zu übernehmen, wenn neue Fenster eingesetzt werden. Mit dieser Bestimmung wird die Rechtsstellung der Eigentümer von Liegenschaften in der Kernzone zweifellos bis zu einem gewissen Grad eingeschränkt. Ob damit allerdings ein schwerwiegender Eingriff in das Eigentumsrecht verbunden ist, erscheint fraglich. Entsprechend ist zweifelhaft, ob die Grundzüge der Regelung überhaupt im Gesetz im formellen Sinn enthalten sein müssten. Die Frage kann offen gelassen werden, da diese Voraussetzung vorliegend erfüllt ist. Gemäss § 13 Abs. 2 und 3 TZR Zentrum ist in der Kernzone das Auswechseln von Fenstern im Rahmen einer vom Stadtrat auszuarbeitenden Verordnung bewilligungspflichtig, damit sämtliche Bauarbeiten mit Auswirkungen auf das Orts- und Strassenbild aufeinander abgestimmt werden können. In § 2 lit. a TZR Zentrum ist geregelt, dass die historische Substanz des "Stedtlis" weitmöglichst zu erhalten, zu erneuern und zu pflegen ist. Sodann sind gemäss § 3 Abs. 1 lit. b TZR Zentrum Gebäude der Kategorie B, und damit auch die Liegenschaft des Beschwerdegegners, in Substanz, Konstruktion und Erscheinung möglichst zu erhalten. Aus den vorstehend zitierten Bestimmungen kommt der Wille und die Absicht des kommunalen Gesetzgebers, den Fenster-Ersatz nicht ungehindert zuzulassen, sondern mit Blick auf die Auswirkungen auf das Orts- und Strassenbild der Bewilligungspflicht zu unterstellen, deutlich zum Ausdruck. Im Übrigen geht auch die Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid davon aus, dass vom Beschwerdeführer gestützt auf § 2 lit. a sowie § 3 Abs. 1 lit. b TZR Zentrum verlangt werden könne, die Fenstersprossen aussen anzubringen, um das Schattenbild zu bewahren. Inwiefern nun aber bezüglich der Anordnung der Fenstersprossen und der Wahl des Rahmenmaterials ein grundlegender Unterschied bestehen soll, ist nicht ersichtlich. Die Vorschrift, wonach bei einem Fenster-Ersatz das herkömmliche Material zu verwenden ist, ist nach dem Gesagten in inhaltlich ausreichender Weise in den Grundzügen im Teilzonenreglement geregelt und die in § 12 Abs. 4 und § 13 Abs. 3 TZR Zentrum vorgesehene Delegation ist nicht zu beanstanden. Entsprechend stellt § 7 Abs. 5 lit. a Vo TZR Zentrum eine gültige gesetzliche Grundlage für die strittige Eigentumsbeschränkung dar.
5.1 Zu prüfen ist im Weiteren, ob die strittige Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
5.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, an der Beschränkung der Materialwahl bei der Renovation der Fenster bestehe mit Blick auf die Erhaltung des geschützten historischen Ortsbildes ein erhebliches öffentliches Interesse. Es handle sich zudem um eine geeignete und erforderliche Massnahme, zumal bei der Verwendung von Kunststofffenstern Feuchtigkeitsprobleme auftauchen könnten, welche unter anderem zu einer Schimmelbildung des Mauerwerks führen könnten. Die Einschränkung führe auch nicht zu einem schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie, werde die Renovation der Fenster doch nicht generell versagt und stünden dafür verschiedene Holzvarianten zur Verfügung. Demgegenüber bestreitet der Beschwerdegegner sinngemäss das Vorliegen eines öffentlichen Interesses. So seien Kunststofffenster von aussen kaum oder nur schwer von Holzfenstern zu unterscheiden. Dies gelte erst recht in der Z.-Strasse, wo man sich in der Begegnungszone auf Augenhöhe treffe und wo im Erdgeschoss der Häuser Schaufenster eingebaut seien, wodurch die höher gelegenen Fenster kaum beachtet würden.
5.3 Die vorliegend strittige Eigentumsbeschränkung dient in erster Linie dem Ortsbildschutz. An der Erhaltung von bedeutenden Ortsbildern besteht zweifelsohne ein öffentliches Interesse (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 4; 115 Ia 370 E. 3a; 109 Ia 185 E. 3b). Die Liegenschaft des Beschwerdegegners stammt nach dessen Angaben anlässlich des Augenscheins aus dem Jahr 1688. Sie liegt an zentraler Lage in der Altstadt von Liestal. Gemäss dem Anhang der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS) vom 9. September 1981 handelt es sich bei der Altstadt von Liestal um ein Ortsbild von nationaler Bedeutung. Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) vom 1. Juli 1966 dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungsoder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Gestützt darauf besteht ein erhebliches öffentliches Interesse, die historische Altstadt von Liestal und dementsprechend die Liegenschaft des Beschwerdegegners vor Beeinträchtigungen zu schützen. Es stellt sich die Frage, ob sich dieses an sich unbestrittene öffentliche Interesse darauf erstreckt, den Fenster-Ersatz mit dem ursprünglichen Material vorzunehmen und insofern eine genügende Grundlage für die Verweigerung der Baubewilligung im vorliegenden Fall besteht.
5.4 Die Kernzonenvorschriften verfolgen gemäss § 2 lit. a TZR Zentrum unter anderem die Zielsetzung, die historische Substanz des "Stedtlis" weitmöglichst zu erhalten, zu erneuern und zu pflegen. Gebäude der Kategorie B sind nach § 3 Abs. 1 lit. b TZR Zentrum in Substanz, Konstruktion und Erscheinung möglichst zu erhalten. Besteht ein öffentliches Interesse am Erhalt eines Hauses in seiner ursprünglichen Erscheinungsform, so besteht ein solches Interesse auch an der Verwendung historisch authentischer Materialien (vgl. Urteil des Bundesgerichts, I. Öffentlichrechtliche Abteilung, vom 6. Mai 1998, 1P.637/1997, E. 4c/bb). Mit anderen Worten setzt die Bewahrung der historischen Authentizität und ästhetischen Qualität eines Baus die Verwendung entsprechender Materialien voraus. Fenster bilden einen wesentlichen Teil des architektonischen Konzepts einer Fassade. Sie prägen als solches das Gesamtbild eines Hauses in starkem Mass. Entsprechend besteht an der Vorschrift, beim Ersatz von Fenstern das ursprünglich verwendete Material zu übernehmen, ein erhebliches öffentliches Interesse. Die von der Eigentumsbeschränkung tangierten privaten Interessen bestehen im Wesentlichen darin, dass die Unterhaltskosten bei Kunststofffenstern im Vergleich zu Holzfenstern geringer sind. Diese Interessen vermögen das entgegenstehende öffentliche Interesse nicht zu überwiegen. Wer ein altes Gebäude in einer schützenswerten Kernzone besitzt, hat bauliche Einschränkungen, wie sie vorliegend zur Diskussion stehen, auf sich zu nehmen. Die Eigentumsbeschränkung erweist sich somit als verhältnismässig und die Verweigerung der strittigen Baubewilligung ist mit der Eigentumsgarantie vereinbar. Nach dem Gesagten ist auch nicht beanstanden, dass die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall von einer Ausnahmebewilligung abgesehen hat. Die Anwendung der strittigen Verordnungsbestimmung führt namentlich nicht zu einer unzumutbaren Härte im Sinne von § 35 Abs. 1 lit. a TZR Zentrum.
6. Soweit der Beschwerdegegner geltend macht, dass in der Kernzone im Bereich der Schutzkategorie B bereits 15 Liegenschaften oder 20 % der Häuser mit Kunststofffenstern ausgestattet seien, kann er daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Was allenfalls in früheren Jahren oder Jahrzehnten bewilligt wurde, ist nicht entscheidend. Massgebend sind die aktuell in Kraft stehenden Bewilligungsvoraussetzungen. Dafür, dass die Beschwerdeführerin in anderen Fällen von den aktuellen Bestimmungen betreffend den Fenster-Ersatz abgewichen ist, bestehen vorliegend jedoch keinerlei Anhaltspunkte. Dass in der Kernzone in Liestal Gebäude mit Kunststofffenstern vorzufinden sind, ist somit zwar zutreffend, schafft aber als solches noch keinen Vertrauenstatbestand, auf den sich der Beschwerdegegner berufen könnte. Der Beschwerdeführerin war es namentlich unbenommen, den Einbau von Kunststofffenstern mit der Revision ihrer Zonenvorschriften zu untersagen. Gestützt auf diese Erwägungen ist die Beschwerde vollumfänglich gutzuheissen.
(…)
KGE VV vom 2. Juni 2010 i. S. S. (810 09 428/WEM)