Der Strassenraum umfasst die Strasse mit den ihrer technisch richtigen Ausgestaltung dienenden Anlagen, wie insbesondere Kunstbauten, Haltestellen der öffentlichen Verkehrsmittel, Gehwege, Radstreifen, Grünstreifen, Neben- und Unterhaltsanlagen und Parkplätze (E. 4.3).
Kantonsstrassen sind in Form eines projektbezogenen Nutzungsplans zu erstellen, welcher die genaue Lage der Strasse einschliesslich der Nebenanlagen festlegt. Inhaltlich handelt es sich dabei um die Publikation eines Bauvorhabens. Der kantonale Nutzungsplan hat die Strasse dementsprechend mit der Konkretheit zu erfassen, die Baubewilligungen eigen ist (E. 4.5).
Die Anforderungen an den kantonalen Nutzungsplan liegen bei Strassenprojekten darin, dass damit die genaue Lage sämtlicher innerhalb des Strassenraums gelegenen Anlagen festgelegt wird. Haben bauliche Massnahmen insofern eine Änderung zur Folge, so bedarf es einer Anpassung des kantonalen Nutzungsplans bzw. der Durchführung eines kantonalen Nutzungsplanungsverfahrens (E. 4.5).
Raumplanung, Bauwesen
Rechtsverweigerung
Sachverhalt
Am 30. April 2009 orientierte die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft die Öffentlichkeit in einer Medienmitteilung über ein Strassensanierungsprojekt betreffend den Kreisel bei der Motorfahrzeug-Prüfstation (Kreisel MFP) in Münchenstein. Im Rahmen dieses Projekts werde die Kreiselfahrbahn zur Verbesserung der Verkehrssicherheit auf eine gleichmässige Breite angepasst und der Asphaltbelag durch einen Betonbelag ersetzt. Ausserdem würden die Fussgängerquerungen von drei Meter auf vier Meter verbreitert. Die Vorarbeiten für die Anpassungen am Kreisel MFP würden im Juni 2009 beginnen und seien ca. Anfang Oktober 2009 abgeschlossen. Mit Eingabe vom 25. Juni 2009 reichte die X. (Beschwerdeführerin) gegen dieses Bauvorhaben beim Regierungsrat (Beschwerdegegner) und parallel beim Bauinspektorat Beschwerde ein. Sie beantragte, das Umbauvorhaben sei im Rahmen eines ordentlichen Plangenehmigungsverfahrens öffentlich aufzulegen. Zur Begründung führte sie aus, dass das Umbauvorhaben am Kreisel MFP einer wesentlichen Änderung entspreche und damit einem ordentlichen Plangenehmigungsverfahren unterstehe. Aus der Verbreiterung der Kreisfahrbahn sowie der Ein- und Ausfahrten resultiere eine erhöhte Leistungsfähigkeit des Knotens um eine Verkehrsqualitätsstufe. Der Regierungsrat leistete der als aufsichtsrechtliche Anzeige entgegengenommenen Eingabe der Beschwerdeführerin mit Entscheid vom 11. August 2009 keine Folge. Zur Begründung führte er aus, dass sich der Kreisel MFP innerhalb der Strassenlinien des bestehenden Nutzungsplans bewege, weshalb die Bau- und Umweltschutzdirektion zu Recht auf die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens verzichtet habe. Gegen den Entscheid des Regierungsrats erhob die Beschwerdeführerin am 24. August 2009 Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Sie beantragte, es sei der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben und die Sache sei an die Bau- und Umweltschutzdirektion zur Durchführung eines ordentlichen kantonalen Nutzungsplanungsverfahrens zurückzuweisen. Zur Begründung führte sie aus, dass die Änderung von Bauten und Anlagen mit Ausnahme von reinen Unterhaltsarbeiten und kleineren Reparaturen von Bundesrechts wegen bewilligungspflichtig sei. Beim vorliegend umstrittenen Bauvorhaben gehe es um wesentliche bauliche und betriebliche Änderungen, würden damit doch unter anderem die Leistungsfähigkeit des Kreisels erhöht, die Fahrbahn verbreitert und die Ein- und Ausfahrtsradien geändert.
Erwägungen
(…)
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt, dass in Bezug auf die im Jahr 2009 vorgenommenen baulichen Massnahmen am Kreisel MFP zu Unrecht kein ordentliches Nutzungsplanungsverfahren im Sinne von § 12 ff. RBG durchgeführt worden sei. Sie führt aus, mit den strittigen baulichen und betrieblichen Massnahmen erfolge eine Verbreiterung der Fahrbahn und es würden die Einfahrts- und Ausfahrtsradien geändert. Ausserdem werde die Leistungsfähigkeit des Knotens erhöht, wobei zu den Spitzenzeiten eine Verbesserung um eine Verkehrsqualitätsstufe resultiere. Zusätzlich werde ein Velo-Bypass realisiert, was mit den Umbauvorhaben koordiniert werden müsse. Aufgrund dieser Massnahmen sei schon von Bundesrechts wegen zwingend ein formelles Bewilligungsverfahren durchzuführen, welches die umfassende Prüfung des Vorhabens unter allen massgebenden sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkten gewährleiste. Aufgrund der Rechtslage im Kanton Basel-Landschaft sei das kantonale Nutzungsplanungsverfahren, welches das Baubewilligungsverfahren ersetze, das hier gegebene und notwendige Verfahren.
3.2 Der Kreisel MFP wurde ursprünglich mit Entscheid der Bau- und Umweltschutzdirektion vom 9. Juni 2000 gestützt auf § 15 Abs. 1 und 2 des Strassengesetzes (StrG) vom 24. März 1986 als kantonaler Nutzungsplan beschlossen und im Jahr 2001 erstellt. In einer Orientierung des Tiefbauamts vom 22. Februar 2008 wurde festgehalten, dass sich am Kreisel MFP jedes Jahr durchschnittlich 30 Verkehrsunfälle ereignen würden. Damit liege der Kreisel auf Rang 1 unter den Unfallschwerpunkten auf Kantonsstrassen. Als Massnahmen wurden eine Verbreiterung der Kreisfahrbahn nach aussen und eine Verbreiterung der Zufahrten vorgeschlagen. Damit könne eine Reduktion der Unfallhäufigkeit und ausserdem eine Erhöhung der Leistungsfähigkeit des Knotens erreicht werden. Mit Medienmitteilung vom 30. April 2009 informierte die Bau- und Umweltschutzdirektion, dass das Tiefbauamt und die Polizei des Kantons Basel-Landschaft ein Strassensanierungsprojekt für mehr Sicherheit beim Kreisel MFP erarbeitet hätten. Dabei werde die Kreiselfahrbahn auf eine gleichmässige Breite angepasst und der Asphaltbelag durch einen Betonbelag ersetzt. Die Fussgängerquerungen würden von drei Meter auf vier Meter verbreitert. Die Vorarbeiten für die Anpassungen am Kreisel MFP würden im Juni 2009 beginnen und seien ca. Anfang Oktober 2009 abgeschlossen. Von der Durchführung eines kantonalen Nutzungsplanungsverfahrens im Sinne von § 12 ff. RBG wurde abgesehen.
3.3 Umstritten ist zunächst der Umfang der im Jahr 2009 am Kreisel vorgenommenen baulichen Massnahmen. Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit den erfolgten Änderungen sei die Fahrbahn des Kreisels von 7 m auf 8.5 m verbreitert worden. Hinzu komme ein "Bankett" von 0.5 m rund um die Mittelinsel, welches faktisch Bestandteil der Fahrbahn sei, weil es nur mit einer weissen Linie markiert, also nicht baulich abgetrennt sei. Damit seien neu total 9 m befahrbar, was gegenüber dem im Jahr 2000 aufgelegten Projekt eine Verbreiterung der Fahrbahn um 2 m bzw. fast 30 % bedeute. Der Beschwerdegegner führt demgegenüber aus, dass die Kreisfahrbahn des Kreisels MFP vor den 2009 vorgenommenen Anpassungen eine Nutzungsbreite von 7 m an ihren engsten und 7.9 m an ihren breitesten Stellen aufgewiesen habe. Die Breite der Fahrbahn habe somit um beinahe 1 m variiert. Mittels Randstein- und Fahrbahnanpassungen sei nun die Breite auf 8.5 m vereinheitlicht worden. Die Aussage der Beschwerdeführerin, wonach es sich um eine generelle Verbreiterung um 1.5 m gehandelt habe, gehe demzufolge fehl. Bei der um die Mittelinsel gezogenen weissen Randlinie handle es sich im Übrigen um den Fahrbahnrand. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach der Bereich von 0.5 m zwischen der weissen Linie und der Mittelinsel zur Fahrbahn zu rechnen sei, sei somit unzutreffend.
3.4 Aus den Planunterlagen des Projekts Knoten MFP vom 6. Juni 2000 geht hervor, dass der bestehende Kreisel über einen Aussendurchmesser von 36 m verfügte. Die Fahrbahn des Kreisels wies eine Breite von 7 m auf. Im Bereich der Kreiselzufahrten Bruderholzstrasse betrug die Fahrbahnbreite des Kreisels 7.9 m bzw. 7.85 m. Mit den im Jahr 2009 erfolgten baulichen Massnahmen wurde der Aussendurchmesser des Kreisels von 36 m auf 40 m erweitert. Gemäss dem vom Beschwerdegegner eingereichten Infoplan vom 21. April 2009 beträgt die Breite der Betonfahrbahn im Bereich des Kreisels nunmehr 9 m. Im Bereich der Mittelinsel wurde neu eine weisse Randlinie von 0.5 m gezogen, sodass die Fahrbahnbreite im Sinne von Art. 76 Abs. 1 der Signalisationsverordnung (SSV) vom 5. September 1979 neu 8.5 m beträgt. Weiter geht aus dem vom Beschwerdegegner eingereichten Genehmigungsplan "Signalisierung und Markierung" vom 25. Juni 2009 hervor, dass die Breite der Fahrbahn im Bereich der obgenannten Zufahrten wie bis anhin im Umfang von 0.95 m variiert. Entgegen der Argumentation des Beschwerdegegners wurde die Kreisfahrbahn mit den im Jahr 2009 vorgenommenen baulichen Massnahmen somit nicht auf eine einheitliche Breite angepasst, sondern durchgängig um 2 m respektive 1.5 m verbreitert. Ausserdem wurden die Zu- und Ausfahrten des Kreisels durchgängig verbreitert. Zu prüfen ist, ob angesichts dieser Änderungen ein Nutzungsplanungsverfahren im Sinne von § 12 RBG durchzuführen ist.
4.1 Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Strassen bedürfen von Bundesrechts wegen einer Baubewilligung im Sinne von Art. 22 RPG, sofern sie nicht in einem speziellen Nutzungsplan vorgesehen sind (vgl. BGE 117 Ib 42 E. 3b; Peter Hänni, a.a.O., S. 243). Das basellandschaftliche Recht regelt in § 120 Abs. 4 lit. a RBG, dass für Strassen keine Baubewilligung erforderlich ist. Die rechtliche Bedeutung von § 120 Abs. 4 lit. a RBG liegt darin, dass das Gemeinwesen für die in dieser Bestimmung genannten Bauten und Anlagen auf den Weg der Sondernutzungsplanung verwiesen wird (vgl. Alexander Ruch, Neuerungen im Bau- und Planungsrecht der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft, in: BJM 2005, S. 25 ff.). Nach § 12 Abs. 1 RBG kann der Kanton zur Erfüllung seiner Aufgaben, insbesondere zur Erstellung bzw. zum Ausbau von Verkehrsanlagen, kantonale Nutzungspläne erlassen. Die kantonalen Nutzungspläne können unter anderem Zweck, Lage und Mass der Nutzung des Bodens sowie der Bauten und Anlagen für ein bestimmtes Gebiet sowie Bau- und Strassenlinien für nationale und kantonale Verkehrsflächen bestimmen (§ 12 Abs. 2 lit. a und b RBG). Gemäss § 13 Abs. 1 RBG sorgt der Regierungsrat für die Ausarbeitung der kantonalen Nutzungspläne. Diese sind von der Bau- und Umweltschutzdirektion zu erlassen (§ 13 Abs. 2 RBG). Die kantonalen Nutzungspläne sind nach dem Beschluss während dreissig Tagen in den betreffenden Gemeinden öffentlich aufzulegen (§ 13 Abs. 3 RBG). Innerhalb der Auflagefrist kann bei der Bau- und Umweltschutzdirektion Einsprache erhoben werden (§ 13 Abs. 4 RBG).
4.2 Der Beschwerdegegner macht geltend, eine Nutzungsplanungspflicht bestehe nur dann, wenn ein Ausbau einer Strasse zu einer wesentlichen Änderung des Zwecks, der Lage oder der Strassenlinie führe. Reine Erneuerungen und Instandstellungen wie auch Korrektionen innerhalb der bestehenden Strassenlinien bzw. innerhalb des bestehenden Strassenraums könnten ohne Nutzungsplanungsverfahren erfolgen, da sie sich im Rahmen einer bereits zu einem früheren Zeitpunkt aufgelegten und beschlossenen Anlage bewegten. Beim vorliegenden Sanierungsprojekt seien sämtliche baulichen Massnahmen innerhalb der bestehenden und damit bereits aufgelegten und genehmigten Strassenlinien erfolgt. Auch Zweck und Lage der Verkehrsanlage seien nicht verändert worden. Daraus ergebe sich, dass die vorgenommenen baulichen Massnahmen den Rahmen des ursprünglich aufgelegten und genehmigten Kreiselprojekts nicht überschreiten würden. Eine wesentliche Änderung und eine damit verbundene Pflicht zur Planauflage bestünden demzufolge nicht.
4.3 Gemäss § 12 StrG sind die öffentlichen Strassen nach ihrer Bedeutung unter Berücksichtigung der Transport-, Siedlungs- und Landschaftsplanung, der Umweltverträglichkeit sowie der Verkehrssicherheit und der verkehrstechnischen Anforderungen zu planen und zu projektieren. In § 15 Abs. 1 StrG ist geregelt, dass die Bauprojekte in Form von kantonalen Nutzungsplänen die genaue Lage der bestehenden und projektierten Kantonsstrassen einschliesslich der Nebenanlagen sowie der Baulinien festlegen und zudem die Kostenberechnung und alle für die Planauflage notwendigen Angaben enthalten. Die Bauprojekte werden von der Bau- und Umweltschutzdirektion beschlossen. Wo sich diese nicht auf die kantonale Richtplanung oder auf ein Generelles Projekt stützen, sind sie vom Landrat zu beschliessen (§ 15 Abs. 2 StrG). Das Auflage- und Einspracheverfahren richtet sich nach den Bestimmungen des RBG (§ 15 Abs. 3 StrG). Zur vorsorglichen Freihaltung des Strassenraums oder in anderen speziellen Fällen können auch lediglich Bau- und Strassenlinienpläne erlassen werden (§ 15 Abs. 4 StrG). Gemäss § 98 RBG begrenzen Strassenlinien das Gebiet der bestehenden oder projektierten öffentlichen Strassen, Wege, Plätze und Parkierungsflächen. Der solchermassen definierte Strassenraum umfasst gemäss § 11 Abs. 1 StrG die Strasse mit den ihrer technisch richtigen Ausgestaltung dienenden Anlagen, wie insbesondere Kunstbauten, Haltestellen der öffentlichen Verkehrsmittel, Gehwege, Radstreifen, Grünstreifen, Neben- und Unterhaltsanlagen und Parkplätze.
4.4 Die Beschwerdeführerin führt aus, dass der Beschwerdegegner den kantonalen Nutzungsplan in einer unhaltbaren Weise auf einen reinen, inhaltslosen Bau- und Strassenlinienplan reduziere. Eine solch eingeschränkte Funktion habe allenfalls ein Plan im Sinne von § 15 Abs. 4 StrG zur vorsorglichen Freihaltung des Strassenraumes, keinesfalls jedoch der kantonale Nutzungsplan im Sinne von § 15 Abs. 1 StrG, der zugleich das Bauprojekt regle. Gerade die Aufzählung in § 11 Abs. 1 StrG zeige den vielfältigen Inhalt des durch die Bau- und Strassenlinien abgegrenzten Perimeters und die damit verbundenen vielfältigen baulichen, verkehrstechnischen und betrieblichen Gestaltungsmöglichkeiten. Eine Betrachtungsweise, welche sich auf blosse Überschreitungen der Strassenlinien beschränke, greife zu kurz. Vielmehr seien auch alle Änderungen innerhalb der Strassenlinien beachtlich, soweit sie über reinen Unterhalt hinausgehen würden. Sie würden die Durchführung eines ordentlichen kantonalen Nutzungsplanungsverfahrens auch dort nötig machen, wo bereits früher, im Rahmen des ursprünglichen Baus der Strasse die Strassenlinien festgelegt worden seien. Nur so sei die gemäss Art. 22 Abs. RPG notwendige Rechtsmässigkeitskontrolle und der damit verbundene Rechtsschutz Dritter gewährleistet. Gemäss der vom Beschwerdegegner vertretenen Rechtsauffassung entstünde hingegen innerhalb der Strassenlinien faktisch ein unzulässiger rechtsfreier Raum.
4.5 Die Argumentation der Beschwerdeführerin erweist sich als zutreffend. Kantonsstrassen sind gemäss § 15 Abs. 1 StrG in Form eines projektbezogenen Nutzungsplans zu erstellen, welcher die genaue Lage der Strasse einschliesslich der Nebenanlagen festzulegen hat. Inhaltlich handelt es sich beim gestützt darauf durchzuführenden Planauflageverfahren um die Publikation eines Bauvorhabens. Wird das Projekt in Form des kantonalen Nutzungsplans rechtskräftig genehmigt, ist damit auch die Baubewilligung erteilt bzw. diese wird damit konsumiert (vgl. BGE 116 Ib 159 E. 1a). Der kantonale Nutzungsplan hat die Strasse dementsprechend mit der Konkretheit zu erfassen, die Baubewilligungen eigen ist. Die entsprechenden Projektpläne haben namentlich die Art, den Umfang, die Lage und die bautechnische Gestaltung der Strasse einschliesslich der übrigen Bauten und Anlagen zu bestimmen. Der Bau- und Strassenlinienplan bildet dabei ein Bestandteil des Bauprojekts bzw. des kantonalen Nutzungsplans. Er genügt jedoch für sich alleine nicht, um das Projekt mit dem erforderlichen Detaillierungsgrad zu erfassen. Entgegen der Argumentation des Beschwerdegegners kann die Festsetzung von Strassenlinien denn auch nicht mit der Festlegung der genauen Lage der Strasse einschliesslich der Nebenanlagen im Sinne von § 15 Abs. 1 StrG gleichgesetzt werden. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem Zusammenhang dieser Bestimmung mit § 15 Abs. 4 StrG, wonach zur vorsorglichen Freihaltung des Strassenraums oder in anderen speziellen Fällen auch lediglich Bau- und Strassenlinienpläne erlassen werden können. Der Regelung von § 15 Abs. 1 StrG hätte es nicht bedurft, wenn die Lage der Strasse bereits mit dem Erlass von Bau- und Strassenlinienplänen im Sinne von § 15 Abs. 4 StrG definiert wäre. Eine Änderung der genauen Lage der Strasse liegt gestützt darauf nicht einzig dann vor, wenn bauliche Massnahmen über die festgesetzten Strassenlinien bzw. den bestehenden Strassenraum hinausgehen. Die Anforderungen an das Bauprojekt bzw. den kantonalen Nutzungsplan im Sinne von § 15 Abs. 1 StrG liegen vielmehr darin, dass damit die genaue Lage sämtlicher innerhalb der bestehenden Strassenlinien bzw. des bestehenden Strassenraums gelegenen Anlagen festgelegt wird. Haben bauliche Massnahmen eine Änderung in diesem Sinne zur Folge, so bedarf es einer Anpassung des kantonalen Nutzungsplans und damit der neuerlichen Durchführung eines kantonalen Nutzungsplanungsverfahrens.
4.6 Mit den vorliegend umstrittenen baulichen Massnahmen werden unter anderem die Fahrbahn sowie die Zu- und Ausfahrten des Kreisels in erheblichem Ausmass verbreitert. Damit verbunden wird die Lage von Trottoirs sowie Radwegen angepasst. Diese Massnahmen bewirken eine Änderung der Strasse im Sinne der vorstehenden Erwägungen, welche den nachträglichen Erlass eines überarbeiteten kantonalen Nutzungsplans erforderlich macht. Die Rüge der Beschwerdeführerin, im vorliegenden Fall sei das kantonale Nutzungsplanungsverfahren zu Unrecht nicht durchgeführt worden, erweist sich nach dem Gesagten als begründet. Gestützt darauf ist die Angelegenheit zur Durchführung eines ordentlichen kantonalen Nutzungsplanungsverfahrens an die Bau- und Umweltschutzdirektion zurückzuweisen. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist.
(…)
KGE VV vom 7. Juli 2010 i. S. V. (810 09 325/WEM)