Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 10. Februar 2010 (810 09 229)

Bei der Revision eines Erlasses können Normen, die ohne Änderung aus der bisherigen Regelung übernommen wurden, zur verfassungsrechtlichen Prüfung unterbreitet werden, sofern ihnen im Rahmen des geänderten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Revision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (E. 1.2).

Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs verlangt, dass die Behörde ihren Entscheid begründet. Je stärker der Entscheid in die individuellen Rechte der Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen sind an die Begründung zu stellen (Art. 29 Abs. 2 BV, E. 3).

Verlangt das kommunale Hundereglement, dass das Kulturland durch Hunde nicht beeinträchtigt werden soll, so statuiert es damit keine Leinensondern lediglich eine Überwachungspflicht des Hundes (E. 4).

Ist das freie Laufen lassen von Hunden auf einem Drittel des gesamten Gemeindebannes und somit auf einem Gebiet von 212 ha zulässig, so liegt kein Verstoss gegen die Tierschutzverordnung vor (Art. 70, 71 und 73 Abs. 1 TschV, E. 4).

Gemäss § 3 Abs. 3 des Hundegesetzes kann die Gemeinde nicht nur auf kleineren, näher umschriebenen Flächen (Areale), sondern auch auf grösseren Flächen (Gebiete) eine Leinenpflicht vorsehen. Das Wald- und Siedlungsgebiet stellt eine solche grössere Fläche im Sinne eines klar umschriebenen Gebietes dar (§ 3 Abs. 3 Hundegesetz, E. 5).

Gemeinderecht

Regelung des Leinenzwangs im kommunalen Hundereglement

Sachverhalt

Am 10. März 2009 verabschiedete die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Ettingen (Gemeindeversammlung) das neue Reglement über die Hundehaltung (Hundereglement), das unter anderem in § 4 einen Leinenzwang für das gesamte Siedlungs- und Waldgebiet der Gemeinde Ettingen vorsieht. Die Änderungen wurden im Birsigtaler Bote vom 19. März 2009 publiziert. Mit Schreiben vom 30. März 2009 erhob R., wohnhaft in Ettingen, Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) und beantragte die Aufhebung des Leinenzwangs für das gesamte Siedlungs- und Waldgebiet. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass diese beiden Gebiete rund 67 % des gesamten Gemeindegebietes ausmachen würden und während der Vegetationszeit zudem auch faktisch ein Leinenzwang im Kultur- und Landwirtschaftsgebiet gelte. Folglich könne ein Hund nur noch auf den Feldwegen unangeleint laufen gelassen werden. Dies verstosse gegen diverse Vorschriften der Tierschutzverordnung (TschV) vom 28. April 2008, namentlich gegen Art. 70 (Sozialkontakte), Art. 71 (Bewegung) und Art. 73 Abs. 1 (Umgang mit Hunden). Der Regierungsrat wies mit Beschluss vom 9. Juni 2009 (RRB Nr. 869) die Beschwerde ab. Gegen diesen Entscheid erhob R. mit Eingabe vom 22. Juni 2009 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), und beantragte die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 9. Juni 2009. Sie begründete die Beschwerde im Grundsatz wie jene an den Regierungsrat. Zudem brachte sie vor, der Beschwerdegegner habe das rechtliche Gehör verletzt und die Gemeinde Ettingen habe mit dem Erlass des neuen Hundereglements ihre Kompetenzen gemäss dem Gesetz über das Halten von Hunden (Hundegesetz) vom 22. Juni 1995 überschritten. Weiter sei das Hundereglement hinsichtlich der Leinenpflicht schärfer als das Gesetz über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz) vom 7. Juni 2007, welches die Leinenpflicht im Wald auf die Brut- und Setzzeit beschränke. Mit Schreiben vom 14. Juli 2009 liess sich der Regierungsrat vernehmen und schloss auf Abweisung der Beschwerde. Auch die Einwohnergemeinde Ettingen beantragte mit Vernehmlassung vom 14. Juli 2009 die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen

1.1 (…)

1.2 Vorliegend ist zu prüfen, ob die bereits im alten Reglement über die Hundehaltung vom 14. Januar 1997 festgehaltene und in das revidierte Hundereglement übernommene Leinenpflicht im Waldgebiet im heutigen Zeitpunkt noch anfechtbar ist. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts hält fest, dass bei der Revision eines Erlasses Normen, die ohne Änderung aus der bisherigen Regelung übernommen wurden, zur verfassungsrechtlichen Prüfung unterbreitet werden können, sofern ihnen im Rahmen des geänderten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Revision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen. (BGE 122 I 124 E. 1b/aa; BGE 100 Ia 12 E. 1d). Die Kumulation der bereits bestehenden Leinenpflicht im Waldgebiet und der zusätzlich neu eingeführten Leinenpflicht im Siedlungsgebiet, führt zu einer wesentlichen Verschärfung der bisherigen Regelung, weil damit das leinenpflichtige Gebiet erheblich ausgedehnt wird. Somit ändert sich die Tragweite der bereits bestehenden und ins neue Hundereglement übernommenen Leinenpflicht im Waldgebiet grundlegend. Folglich kann auf die im Übrigen formgerecht eingereichte Beschwerde vollumfänglich eingetreten werden.

2. (…)

3. Die Beschwerdeführerin rügte vorerst die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Regierungsrat. Dieser habe sich nicht mit der Argumentation auseinandergesetzt, dass aufgrund von § 3 Abs. 3 des Hundereglements während der Vegetationszeit - das bedeute während drei Viertel des Jahres - auch auf dem Kultur- und Landwirtschaftsgebiet faktisch ein Leinenzwang und damit ungenügender Raum für ein unangeleintes Laufenlassen der Hunde bestehe, was gegen Art. 70, Art. 71 und Art 73 Abs. 1 TschV verstosse. Demgegenüber brachte der Regierungsrat vor, dass eine Auseinandersetzung mit allen vorgebrachten Argumenten nicht erforderlich sei. Vielmehr sei es ausreichend, wenn die Beschwerdeführerin im Grundsatz wisse, weshalb die Beschwerde abgewiesen wurde.

Das Recht auf Begründung von Verfügungen und Entscheiden ergibt sich aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 statuierten Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. BGE 129 I 236 E. 3.2, 126 I 102 E. 2b) und wird auch in § 9 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 und auf Gesetzesstufe in § 18 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 garantiert (vgl. auch Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 15. Mai 2002, 2001/185, E. 3). Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (BGE 129 I 232 E. 3.2). Aus der Begründung soll insbesondere hervorgehen, ob die vorgängige Anhörung des Betroffenen nur pro forma erfolgt ist, oder ob seine Anliegen tatsächlich - angemessen - geprüft, auf seine Vorbringen eingegangen und dazu im Sinne eines entscheidungsoffenen Prozesses Stellung genommen worden ist (Mark Villiger, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, ZBl 1989 S. 160). Durch eine angemessene Begründung soll dem Betroffenen und auch der Rechtsmittelinstanz die Möglichkeit gegeben werden, sich über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft zu geben und allenfalls in Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen bzw. dieses zu beurteilen. Die Behörde ist zwar nicht verpflichtet, sich zu allen Rechtsvorbringen der Partei zu äussern, doch muss ersichtlich sein, von welchen Überlegungen sie sich leiten liess (E. 2b, mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich/St.Gallen 2006, Rz. 1705). Dabei sind an die Begründungspflicht höhere Anforderungen zu stellen, je weiter der den Behörden durch die anwendbaren Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je komplexer die Sach- und Rechtslage ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1707, mit Hinweis auf BGE 129 I 241 ff. [Zürcher Einbürgerungsinitiative]; vgl. zum Ganzen auch Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 535 ff., mit zahlreichen weiteren Hinweisen). Weiter ist die verfassungsmässige Begründungsdichte auch abhängig von der Eingriffsintensität des Entscheids (BGE 112 Ia 110 E. 2b; KGE VV vom 5. September 2007, 2006/199, E. 10.1). Die Begründungsdichte richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles. Je grösser der Spielraum, über welchen die Behörde infolge Ermessens und unbestimmter Rechtsbegriffe verfügt, und je stärker ein Entscheid in die individuellen Rechte der Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen sind an die Begründung eines Entscheides zu stellen und desto detaillierter und konkreter muss die Auseinandersetzung mit dem Tatbestand und den Rechtsfolgen ausfallen (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 696 und Rz. 355).

Obwohl die Bedeutung von Hunden im Leben der Hundehalterinnen und Hundehalter nicht gering eingeschätzt werden darf, gehört das Halten von Hunden dennoch nicht zu den elementaren Persönlichkeitsrechten wie Freiheit, Leben, Gesundheit und Meinungsäusserungsfreiheit. Folglich stellt das Hundereglement keinen schweren Eingriff in die individuelle Rechtsposition dar, was die Beschwerdeführerin zu Recht auch nicht behauptet. An die Begründungspflicht sind demnach keine hohen Anforderungen zu stellen und im vorliegenden Fall ist keine Verletzung des rechtlichen Gehörs ersichtlich. Der Regierungsrat begründete ausreichend, weshalb zum einen kein Verstoss gegen die TschV zu erkennen sei und zum andern genügend Fläche in der Gemeinde zur Verfügung stehe, wo Hunde unangeleint laufen gelassen werden können. Die Vorbringung der Beschwerdeführerin hinsichtlich des faktischen Leinenzwangs war zudem ungenügend substantiiert, so dass der Regierungsrat diesbezüglich keine weitergehende Begründung abgeben musste und konnte.

4. Weiter ist strittig, ob das neu revidierte Hundereglement gegen Art. 70, Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 TschV verstösst. Seitens der Beschwerdeführerin wird vorgebracht, dass Art. 71 TschV den unangeleinten Auslauf der Hunde im Freien verlange. Der bereits erwähnte faktische Leinenzwang auf Kultur- und Landwirtschaftsgebiet während drei Viertel des Jahres (vgl. E. 3 hiervor) führe dazu, dass zusammen mit dem leinenpflichtigen Gebiet gemäss Hundereglement ein Leinenzwang auf rund 99.5 % des gesamten Gemeindebannes bestehe, was gegen Art. 71 TschV verstosse. Gemäss Art. 71 Abs. 1 Satz 2 sollen sich Hunde soweit möglich unangeleint bewegen können. Aufgrund dieses Wortlautes kann festgestellt werden, dass der unangeleinte Auslauf keine absolute Forderung ist und Einschränkungen zulässig sind. Zudem wird zu unrecht behauptet, dass aufgrund von § 3 Abs. 3 des Hundereglements auf Kultur- und Landwirtschaftsgebiet ein faktischer Leinenzwang bestehe. § 3 Abs. 3 des Hundereglements verlangt, dass das Kulturland beispielsweise nicht durch das Liegenlassen von Kot, Trampeln von hochgewachsenen Gräsern und Getreide sowie Graben in der Neusaat beeinträchtigt wird. Dabei statuiert es keine Leinensondern lediglich eine Überwachungspflicht des Hundes. Da das unangeleinte Laufen lassen der Hunde auf dem Kultur- und Landwirtschaftsgebiet sowie auf den Feldwegen jederzeit möglich ist, liegt kein Verstoss gegen Art. 71 TschV vor. Aufgrund der vorangegangenen Ausführungen wird zudem festgestellt, dass der in Art. 70 TschV statuierte Sozialkontakt von Hunden mit Menschen und mit anderen Hunden ohne weiteres möglich ist. Dasselbe gilt für den Umgang mit Hunden und deren Sozialisierung gemäss Art. 73 Abs. 1 TschV. Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass kein Verstoss gegen die TschV vorliegt.

5. Die Beschwerdeführerin rügte zudem, dass die Gemeinde Ettingen ihre Kompetenz gemäss § 3 Abs. 2 des Hundegesetzes, wonach nur für "bestimmte Gebiete und Areale" die Leinenpflicht vorgesehen werden dürfe, verletzt habe, da die im gesamten Siedlungs- und Waldgebiet vorgesehene Leinenpflicht zu unbestimmt und viel zu umfassend sei.

"Gebiet bzw. Areal" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Ein solcher liegt vor, wenn der Rechtssatz die Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener, unbestimmter Weise umschreibt und die offenen Formulierungen den Verwaltungsbehörden einen Entscheidspielraum gewähren. Die unbestimmten Rechtsbegriffe sind der Auslegung zugänglich. Diese Auslegung durch die Verwaltungsbehörden kann von den Verwaltungsgerichten grundsätzlich überprüft werden. Die Verwaltungsgerichte und so auch das Kantonsgericht als Verwaltungsgericht üben aber eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe aus, da die Verwaltungsbehörden über ein fachspezifisches Wissen verfügen und näher bei der Sache stehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 445 ff.). Die in § 3 Abs. 3 des Hundegesetzes genannten Begriffe "Gebiete und Areale" zeigen auf, dass nicht nur auf kleineren, näher umschriebenen Flächen (Areale), sondern auch auf grösseren Flächen (Gebiete) eine Leinenpflicht vorgesehen werden kann. Das Wald- und Siedlungsgebiet stellt gerade eine solche grössere Fläche im Sinne eines klar umschriebenen Gebietes dar. Demnach kann festgehalten werden, dass es sich beim Wald- sowie beim Siedlungsgebiet um ausreichend bestimmte Gebiete handelt, so dass die Gemeinde Ettingen ihre Kompetenz nach § 3 Abs. 3 des Hundegesetzes nicht verletzt hat.

6. Weiter ist zu prüfen, ob die Leinenpflicht gemäss Hundereglement verhältnismässig ist. Die Verhältnismässigkeit umfasst die Eignung, die Erforderlichkeit und die Zumutbarkeit der Massnahme (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 581 ff.). Der Beschwerdegegner führte in seiner Vernehmlassung vom 14. Juni 2009 aus, dass immer mehr wildernde Hunde im Wald Rehe reissen, welche dann qualvoll sterben müssten. Vor diesem Hintergrund ist die Leinenpflicht im Waldgebiet eine geeignete und erforderliche Massnahme. Dasselbe gilt für die Leinenpflicht im Siedlungsgebiet, wo Kinder und andere Verkehrsteilnehmer durch das freie Laufen lassen von Hunden sowie durch allfällige Fehleinschätzungen der Halter im Bezug auf das Verhalten ihres Hundes jederzeit gefährdet werden können.

Es bleibt weiter zu prüfen, ob mit der in Frage stehenden Leinenpflicht die Zweck-Mittel-Relation gewahrt wird. Wie aus den obigen Ausführungen zu entnehmen ist, besteht auf dem Kultur- und Landwirtschaftsgebiet kein Leinenzwang (vgl. E. 4 hiervor). Das genannte Gebiet umfasst 212 ha und somit ein Drittel des gesamten Gemeindebannes. Eine artgerechte Haltung von Hunden wird daher nicht verunmöglicht. Zudem kommt dem Schutz von Wildtieren, Kindern und anderen Verkehrsteilnehmern ein gewichtiges öffentliches Interesse zu. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass es für die im Hundereglement statuierte Leinenpflicht im Waldgebiet auch mildere Möglichkeiten gäbe. So sieht beispielweise die Gemeinde Allschwil nur währen der Hauptsetz- und Brutzeit eine Leinenpflicht im Waldgebiet vor. Das Gericht kommt dennoch zum Schluss, dass im vorliegenden Fall die Verhältnismässigkeit gerade noch gewahrt wird, die Gemeinde Ettingen ihre Kompetenz jedoch bis auf das Äusserste ausgereizt hat.

7. (…)

8. (…)

KGE VV vom 10. Februar 2010 i. S. R. (810 09 229)