Mit verfassungsgerichtlicher Beschwerde können unter anderem kantonale Erlasse unterhalb der Gesetzesstufe angefochten werden (§ 27Abs. 1 lit. a VPO). Nicht angefochten werden können gemäss §§ 86 KV und 27 Abs. 2 VPO unter anderem Gesetze (E. 2).
Aus der Entstehungsgeschichte von §§ 86 KV und 27 VPO ergibt sich, dass dem Verfassungsgericht keine Befugnis zukommt, Gesetze im formellen Sinne einer abstrakten Normenkontrolle zu unterziehen (E. 2.3)
Vorliegend ist die Anfechtung der Übergangsbestimmung von § 19a Spitalgesetz gemäss §§ 86 KV und 27 Abs. 2 VPO ausgeschlossen, da es sich um eine formell gesetzliche Bestimmung handelt (E. 2.4)
Auch aus übergeordnetem Recht, insbesondere Art. 29a BV und Art. 6 EMRK ergibt sich kein Anspruch auf eine abstrakte Überprüfungsmöglichkeit von § 19a Spitalgesetz. Hingegen kann das Gericht einen auf diese Bestimmung gestützten Anwendungsakt auf verwaltungsgerichtliche Beschwerde hin überprüfen (E. 3.1und 3.2).
Rechtspflege
Anfechtbarkeit bzw. Nichtanfechtbarkeit einer kantonalen Gesetzesbestimmung
Sachverhalt
Am 8. Mai 2007 schickte der Regierungsrat eine Vorlage an den Landrat betreffend Änderung des Spitalgesetzes in die Vernehmlassung. Diese sah unter anderem die Aufhebung des bisherigen § 10 Abs. 1 (teilweise) und Abs. 2 des Spitalgesetzes vor, somit die Aufhebung der rechtlichen Grundlage für die vertragliche Regelung der Anstellung der Kaderärzte und insbesondere auch diejenige für die einvernehmliche Regelung von Umfang und Abgeltung der privatärztlichen Tätigkeit. Das Ziel der Vorlage bestand gemäss den Ausführungen des Regierungsrats in der Vernehmlassungsvorlage darin, die bisherige vertragliche Regelung der privatärztlichen Leistungserbringung als vergütungsberechtigte Nebentätigkeit durch eine gesetzliche Regelung zu ersetzen. Am 19. Juni 2007 verabschiedete der Regierungsrat die Vorlage an den Landrat. Die einzige Änderung gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf vom 8. Mai 2007 bezog sich auf die Übergangsbestimmung von § 19a. Diese Bestimmung hielt fest, dass die bisherigen vertraglichen Regelungen mit den Chefärztinnen und Chefärzten sowie den Leitenden Ärztinnen und Leitenden Ärzten betreffend Aufgaben, Verantwortung und Kompetenzen sowie betreffend den Umfang der privatärztlichen Tätigkeit und deren Abgeltung mit dem Inkrafttreten dieser Änderung ausser Kraft treten würden. Am 12. Dezember 2007 beschloss der Landrat die Änderung des Spitalgesetzes und setzte die Gesetzesrevision inklusive der Übergangsbestimmung § 19a per 1. Januar 2008 in Kraft. Gestützt auf § 10a des Spitalgesetzes und auf das Bestandteil der gleichen Vorlage bildende geänderte Dekret zum Personalgesetz erliess der Regierungsrat mit Beschluss vom 18. Dezember 2007 die Kaderarztverordnung und die Kaderarztfondsverordnung, welche für die vertraglich geregelten Belange neu massgebend sein sollen und setzte diese ebenfalls per 1. Januar 2008 in Kraft.
Mit Schreiben vom 31. Dezember 2007 haben Dr. F. und mit ihm neun weitere Chefärzte bzw. Leitende Ärzte Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht) erhoben und beantragt, es sei § 19a Übergangsbestimmung zur Änderung des Spitalgesetzes vom 12. Dezember 2007 aufzuheben und es sei festzustellen, dass die bisherige vertragliche Regelung zwischen dem Beschwerdeführer einerseits und dem Kanton Basel-Landschaft andererseits betreffend Aufgaben, Verantwortung und Kompetenzen sowie betreffend den Umfang der privatärztlichen Tätigkeit und deren Abgeltung unverändert rechtsgültig und massgebend sei. Insbesondere sei festzustellen, dass für die Abgeltung der privatärztlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers auch ab 1. Januar 2008 die bisherigen vertraglichen Vereinbarungen unverändert zur Anwendung kommen.
Erwägungen
1. Bevor eine Streitangelegenheit einer materiellen Prüfung unterzogen werden kann, hat das Gericht gemäss § 16 Abs. 2 VPO von Amtes wegen zu prüfen, ob die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind. Vorliegendenfalls ist insbesondere zu beurteilen, ob mit der angefochtenen Übergangsbestimmung von § 19a zur Änderung des Spitalgesetzes gemäss Beschluss des Landrats vom 12. Dezember 2007 ein gültiges Anfechtungsobjekt vorliegt.
2. In Frage kommt insbesondere die verfassungsgerichtliche Beschwerde gemäss §§ 25 ff. VPO. § 25 VPO bestimmt in lit. a, dass das Kantonsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden betreffend Verfassungsmässigkeit von Erlassen beurteilt. § 26 VPO hält fest, dass das Verfassungsgericht im Anwendungsfall sämtliche Erlasse auf ihre Rechtmässigkeit prüft. Unter dem Titel „Beschwerde gegen Erlasse" wird in § 27 Abs. 1 VPO ausgeführt, dass unter anderem angefochten werden können:
a. Kantonale Vorschriften in Erlassen unterhalb der Gesetzesstufe, insbesondere **1.**Dekrete des Landsrates, **2.**Verordnungen des Regierungsrates.
In Absatz 2 von § 27 VPO wird angeführt, was nicht angefochten werden kann. Von Interesse ist dabei im vorliegenden Verfahren lit. b, wonach Gesetze nicht angefochten werden können.
Diese in der VPO getroffene Regelung basiert auf der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV). In § 86 Abs. 1 KV wird festgelegt, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit durch das Kantonsgericht ausgeübt wird. § 86 Abs. 3 lit. a KV bestimmt, dass Verfassungsbestimmungen und Gesetze, ausgenommen im Falle ihrer Anwendung, nicht überprüft werden können.
Des Weiteren ist gemäss § 25 lit. b bzw. § 32 Abs. 1 VPO eine Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte zulässig unter anderem gegen Beschlüsse des Landrates, sofern dem Verfassungsgericht die Zuständigkeit nicht durch die VPO, durch andere Gesetze oder durch die Verfassung entzogen ist.
2.1 Der Beschwerdeführer stellt sich nun auf den Standpunkt, dass die angefochtene Regelung von Art. 19a Spitalgesetz keinen (generellabstrakten) Rechtssatz, sondern vielmehr eine (generellkonkrete) Allgemeinverfügung darstelle und deshalb ein Anfechtungsobjekt im Sinne von § 32 Abs. 1 VPO vorliege. Der Landrat hingegen vertritt die Auffassung, dass es sich bei der angefochtenen Bestimmung von § 19a des Spitalgesetzes um eine formelle gesetzliche Regelung handle, die gemäss § 27 Abs. 2 lit. b VPO nicht angefochten werden könne.
2.2 Nachfolgend ist somit vorweg zu prüfen, ob sich der Ausschluss der abstrakten Überprüfung von Gesetzen durch das Kantonsgericht gemäss § 27 Abs. 2 lit. b VPO auf formelle oder materielle Gesetze bezieht, d.h. es ist festzustellen, ob eine im formellen Gesetzgebungsverfahren erlassene Bestimmung beim Kantonsgericht grundsätzlich nicht angefochten werden kann oder ob das Gericht feststellen kann, dass es sich beim Anfechtungsobjekt nicht um ein Gesetz im materiellen Sinn, sondern um eine (Allgemein-)Verfügung handelt, welche gemäss § 32 Abs. 1 VPO mittels Verfassungsbeschwerde angefochten werden könnte.
2.3 Als Gesetz wird ein Erlass unterhalb der Verfassungsstufe, der vom Gesetzgeber im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgesetzt wird, bezeichnet. In der Rechtssprache wird zwischen Gesetzen im materiellen Sinn und Gesetzen im formellen Sinn unterschieden. Die vorgehend angeführte Definition des Gesetzesbegriffs zielt auf das Gesetz im formellen Sinn - formell deshalb, weil das begriffsbestimmende Kriterium verfahrensrechtlicher Natur ist. Entscheidend ist, dass der Erlass im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ergeht. Die Struktur der Regelung und auch ihr Inhalt sind unwesentlich, wenn auch nicht zu verkennen ist, dass formelle Gesetze in aller Regel Rechtssätze enthalten, und vom geregelten Sachbereich jedenfalls die wichtigen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2005, § 13 N 1 ff.). Gesetz im materiellen Sinn steht für „Rechtssatz" oder „gesetzliche Grundlage". Das begriffsbestimmende Kriterium liegt hier in der Normstruktur. Das Verfahren, in welchem die Vorschrift zustande kam, ist insofern ohne Bedeutung. Als Rechtssätze gelten alle generellabstrakten Normen, welche natürlichen und juristischen Personen Pflichten auferlegen oder Rechte einräumen, die Organisation und die Zuständigkeit der Behörden regeln oder das Verfahren ordnen. Definitionsprägend sind die Begriffselemente „generell" und „abstrakt". Keines davon darf fehlen (Tschannen/Zimmerli,a.a.O., § 13 N 6 f.).
2.3.1 Im Begleitbericht zur Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 wird unter Ziff. 254 „Gerichte (§ 82-87)" folgendes ausgeführt:"Der Unterabschnitt über die Gerichte enthält als wesentliche Neuerung die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit. Damit wird die Möglichkeit geschaffen, Verletzungen von Grundrechten und Volksrechten schon im Kanton direkt einzuklagen. Die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes kann allerdings erst bei seiner Anwendung geltend gemacht werden. Es soll damit vermieden werden, dass Gesetze unmittelbar nach ihrem Erlass und ihrer Genehmigung durch das Volk von einem Gericht auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung überprüft werden. Eine sofortige Überprüfung könnte den Anschein eines „politisierenden Verfassungsgerichts" erwecken."
2.3.2 Aus den Voten anlässlich der Beratung von § 86 KV (§ 84 des regierungsrätlichen Verfassungsentwurfs) durch den Verfassungsrat ergibt sich, dass die Kommission das bundesdeutsche Modell - welches die Überprüfung von Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht vorsieht - nicht übernehmen wollte, weil es eine politische Gerichtsbarkeit beinhalte. Der damalige Regierungsrat Werner Spitteler führte aus: „Wie zu Absatz 1 ausgeführt, möchte man verhindern, dass Verfassungsbestimmungen und Gesetze als solche angefochten werden können. Das soll nur in Anwendungsfällen möglich sein". Jaques Dreyer stellte in aller Form fest, dass die Prüfung eines Gesetzes auf seine Verfassungsmässigkeit nicht möglich sei. Es sei also theoretisch denkbar, dass der Landrat ein verfassungswidriges Gesetz erlassen könne. Ernst Fischli, damaliger Verwaltungsgerichtspräsident, hielt fest, man dürfe nicht vergessen, dass ein Gesetz vor seiner Anwendung in Form der staatsrechtlichen Beschwerde beim Bundesgericht durchaus angefochten werden könne. Mit der vorliegenden Bestimmung werde der Kanton von einer etwas „dubiosen" Aufgabe entlastet (Auszug aus dem Protokoll des Verfassungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 17. September 1981, S. 522).
2.3.3 Im Zusammenhang mit der Entstehung der VPO (insbesondere mit der Schaffung von § 27 VPO) wurde vor allem der Frage nachgegangen, ob tatsächlich eine abstrakte Normenkontrolle einzuführen sei. Umstritten war dabei vor allem, ob gegenüber regierungsrätlichen Verordnungen die abstrakte Normenkontrolle möglich sein sollte. Im Bericht der Justiz- und Polizeikommission an den Landrat betreffend VPO vom 31. August 1992 wurde ein Schreiben von Prof. Rhinow, dessen Verfassungsentwurf der Verfassungsrat damals weitgehend gefolgt war, zitiert, wonach Gesetze im formellen Sinn von der abstrakten Normenkontrolle ausgenommen werden sollten, nicht aber regierungsrätliche Verordnungen. Er kam zum Schluss, dass der Ausschluss der abstrakten Normenkontrolle regierungsrätlicher Verordnungen durch das Verfassungsgericht nicht zulässig wäre.
2.3.4 Aus der Entstehungsgeschichte sowohl von § 86 KV als auch von § 27 VPO ergibt sich, dass dem Verfassungsgericht nicht die Befugnis zukommt, Gesetze im formellen Sinne einer abstrakten Normenkontrolle zu unterziehen. Dies hat zur Folge, dass Regelungen, die fälschlicherweise im Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden, nicht mit der abstrakten Normenkontrolle von § 27 VPO beim Verfassungsgericht angefochten werden können. Dies erscheint auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Gesetze dem - zumindest fakultativen - Referendum unterliegen und somit auch unter Mitwirkung des Volkes entstehen, als folgerichtige Konsequenz.
2.3.5 Im Übrigen bleibt anzufügen, dass fraglich ist, ob § 19a Spitalgesetz nicht auch eine gesetzliche Bestimmung im sogenannt materiellen Sinn ist. Insbesondere ist diesbezüglich zu berücksichtigen, dass es sich um eine Übergangsbestimmung handelt. Beim Übergang vom alten zum neuen Recht können sich regelmässig Probleme ergeben. Dabei ist es vorab am Gesetzgeber, diese Probleme zu erkennen und soweit nötig durch geeignete Übergangsbestimmungen zu lösen (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 24 N 16). Wohl sind von der angefochtenen gesetzlichen Bestimmung nur eine bestimmbare Anzahl Personen betroffen. Dies ist jedoch bei Übergangsbestimmungen oftmals der Fall. Ohne diese Frage nun vertieft zu betrachten, ist festzuhalten, dass es nicht Sinn und Zweck der abstrakten Normenkontrolle sein kann, die Überprüfbarkeit solcher Übergangsbestimmungen durch das Kantonsgericht generell zu ermöglichen.
2.4 Nach dem Gesagten ist die Anfechtung von § 19a Spitalgesetz im vorliegenden Verfahren - da es sich jedenfalls um eine formell gesetzliche Bestimmung handelt - gemäss § 86 KV und § 27 Abs. 2 lit. b VPO ausgeschlossen. Damit kann aber auch nicht ein Anfechtungsobjekt gemäss § 32 Abs. 1 VPO angenommen werden, da eine solche Beschwerde nicht zulässig ist, wenn dem Verfassungsgericht die Zuständigkeit durch die VPO, durch andere Gesetze oder durch die Verfassung entzogen ist. Vorliegend ist dem Verfassungsgericht die Zuständigkeit sowohl durch § 86 KV wie durch § 27 VPO entzogen. Damit braucht auch nicht geklärt zu werden, welche Art von Beschlüssen des Landrates überhaupt gemäss § 32 Abs. 1 VPO angefochten werden können. Somit kann auf die vorliegende Beschwerde grundsätzlich nicht eingetreten werden.
3. Im Folgenden ist zu prüfen, ob sich aus übergeordnetem Recht ergibt, dass auf die vorliegende Beschwerde einzutreten ist. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass er gemäss Art. 29a BV Anspruch auf Beurteilung dieser Rechtsstreitigkeit durch eine richterliche Behörde habe. Zum gleichen Ergebnis führe die Berufung auf Art. 6 EMRK.
3.1 Das Gericht geht mit dem Beschwerdeführer darin einig, dass er einen Anspruch auf richterliche Beurteilung der Folgen der Aufhebung des Vertrages durch den umstrittenen § 19a Spitalgesetz hat. Allerdings ist das Gericht der Auffassung, dass vorliegend noch ein Anwendungsakt zu erfolgen hat. Entweder muss den einzelnen Betroffenen die Aufhebung der Verträge eröffnet und mitgeteilt werden, welche Konsequenzen sich daraus ergeben oder zumindest müsste eine Abrechnung erfolgen oder bereits erfolgt sein, welche angefochten werden könnte. Zwar hat das Kantonsgericht sinngemäss bisher festgehalten, dass Lohnstreitigkeiten an sich nicht anfechtbar seien (vgl. § 44 Abs. 3 lit. b VPO, wonach die verwaltungsgerichtliche Beschwerde unzulässig ist gegen Entscheide und Verfügungen betreffend die Leistungskomponente), dass aber eine neue Lohneinreihung eine anfechtbare Verfügung darstelle (vgl. VGE vom 15. Dezember 1999, 99/119, i.S. S.K. insbesondere E. 5 und 6; VGE vom 26. September 2001, 2000/369, i.S. L.S. E. 1).
3.2 Auch wenn im vorliegenden Fall keine klassische Lohnklasseneinreihung erfolgt ist - da im hier fraglichen Bereich der privatärztlichen Tätigkeit keine Lohnklassen existieren -, ist das Kantonsgericht der Auffassung, dass eine Neuregelung der Entschädigung der privatärztlichen Tätigkeit - insbesondere wenn sie einseitig von kantonaler Seite erfolgt - analog einer neuen Lohnklasseneinreihung zu beurteilen wäre und deshalb eine Abrechnung betreffend die privatärztliche Tätigkeit gestützt auf die neue - spitalgesetzliche - Regelung jedenfalls als anfechtbarer Verwaltungsakt auszugestalten wäre. Damit wird mit der Nichtbeurteilung der vorliegenden Beschwerde weder die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV noch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt, da eine Beurteilung dieser Rechtsstreitigkeit durch ein Gericht nach wie vor möglich ist.
4. (...)
KGE VV vom 25. Juni 2008 i.S. Dr. F. (810 08 14/GFD)