Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 16. März 2005 (810 04 469)
Begriff der Verfügung
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid von Verwaltungsinstanzen ist losgelöst vom Rechtsschutzinteresse in der Sache zulässig (§ 47 Abs. 1 lit. a VPO; E. 1).
Die blosse Aufforderung der Verwaltung um Mitteilung ist kein anfechtbarer Hoheitsakt, wenn deren Nichtbefolgung für den Bürger rechtlich ohne Folgen bleibt (§§ 2 Abs.1 und 29 Abs. 1 VwVG; E. 2 und 3).
5 Rechtspflege, Vollzug von Strafen und Massnahmen
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Sachverhalt
Am 21. Januar 2004 teilte der Kantonsarzt Dr. med. D. Schorr zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs Dr. med. X. mit, dass er beabsichtige, beim Sanitätsdirektor die Aufhebung der Berufsbewilligung zu beantragen. Im April 2004 gab Dr. med. X., der seinerzeit im St. Claraspital in Basel hospitalisiert war, bekannt, dass er sich durch Rechtsanwalt U. vertreten lasse. Mit eingeschriebenem Brief vom 14. Juni 2005 teilte die VSD dem Rechtsvertreter von Dr. med. X. mit, dass das Verfahren betreffend Bewilligungsentzug eingestellt wird. Gleichzeitig ersuchte die Direktion den Rechtsvertreter, dem Kantonsarzt vom Austritt seines Mandanten aus der Spitalpflege unverzüglich Mitteilung zu machen. In der Folge erhob Dr. med. X., vertreten durch Rechtsanwalt U., beim Regierungsrat Beschwerde mit dem Antrag, die Einstellungsverfügung sei insoweit aufzuheben, als dass die Mitteilung an den Kantonsarzt bezüglich Austritt seines Mandanten aus der Spitalpflege verfügt werde; eventualiter sei festzustellen, dass diese Mitteilungspflicht keine gesetzliche Grundlage aufweise. Mit Entscheid vom 9. November 2004 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde nicht.
Erwägungen
1. Gemäss § 43 Abs. 1 VPO ist die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht unter anderem zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates. Zur Beschwerde ist befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat (§ 47 Abs. 1 VPO). Von einem Nichteintretensentscheid der Vorinstanz (in casu der Regierungsrat) ist gemäss der Praxis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich derjenige betroffen, auf dessen Beschwerde nicht eingetreten wurde (vgl. BLVGE 1993 S. 173 ff., 1998/1999 S. 108 ff.). Ist eine kantonale Behörde auf ein Gesuch oder Rechtsmittel nicht eingetreten, so wird ohne Nachweis eines materiellen Interesses an der Beschwerdeführung selber das Rechtschutzinteresse automatisch bejaht (vgl. BGE 113 I a 250). In diesem Sinne ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid des Regierungsrates betroffen. Da auch die übrigen formellen Prozessvoraussetzungen wie Form, Frist usw. erfüllt sind, ist auf die vorliegende Beschwerde einzutreten.
2. Es gilt im Folgenden nun zu prüfen, ob der Regierungsrat zu Recht auf die Beschwerde nicht eingetreten ist, wogegen das Kantonsgericht materiell über die Rechtsbehauptungen des Beschwerdeführers nicht zu entscheiden hat.
Der Regierungsrat beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen der Direktionen (§ 29 Abs. 1 lit. d VwVG). Gemäss § 2 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen "Anordnungen der Behörden im Einzelfall", die sich auf öffentliches Recht stützen und zum Gegenstand haben die "Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten" (lit. a), die "Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten" (lit. b) oder die "Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren" (lit. c). Eine Verfügung ist demnach ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 I a 29, 121 II 477; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage 1983, S. 128, Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht 4. Auflage, 2002, N 854). Nicht als Verfügungen gelten blosse Hinweise, Mitteilungen, Auskünfte, Orientierungen, Weisungen, Mahnungen (vgl. Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 35 II c mit Hinweisen auf die Rechtsprechung), weil bei solchen behördlichen Mitteilungen regelmässig keine Regelung eines Rechtsverhältnisses vorliegt bzw. keine Rechten und Pflichten der Adressaten betroffen sind. Hervorzuheben ist im Zusammenhang mit dem Verfügungsbegriff die Doppelfunktion desselben als materiell rechtliche Handlungsform der Verwaltung einerseits sowie als Anfechtungsobjekt der Verwaltungsrechtspflege. Das Vorliegen eines Rechtschutzinteresses allein vermag praxisgemäss das Erfordernis einer Verfügung als Anfechtungsobjekt nicht zu ersetzen und demnach keine Beschwerdemöglichkeit zu begründen (vgl. BGE 109 I b 255 f, VPB 1986 Nr. 48 und 51). Vielmehr hat die Beschwerdeinstanz Anordnungen ohne Verfügungscharakter nicht zu überprüfen. Wird ihr dennoch ein solcher hoheitlicher Akt unterbreitet, so hat sie das Rechtsmittel von der Hand zu weisen (EVGE 1968 S. 224).
3. Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass das im Schreiben der VSD vom 14. Juni 2004 enthaltene Ersuchen an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, dem Kantonsarzt vom Austritt seines Mandanten aus der Spitalpflege unverzüglich Mitteilung zu machen, keine selbständig anfechtbare Verfügung darstelle. Wie oben dargelegt, muss eine Verfügung ein konkretes Verwaltungsrechtsverhältnis bestimmt und verbindlich regeln. Im vorliegenden Fall hat die VSD in keiner Weise eine Rechtsfolge festgelegt, falls der Beschwerdeführer bzw. sein Rechtsvertreter dem Ersuchen um die strittige Mitteilung nicht nachkommt. Wie die VSD in ihrer Stellungnahme zuhanden des Regierungsrates vom 2. August 2004 festhält, war die Absicht hinter der Bitte, dem Kantonsarzt von einem allfälligen Spitalaustritt des Beschwerdeführers Mitteilung zu machen, "gemeinsam mit dem Rechtsvertreter des Bewilligungsinhabers zu erörtern, welche anderen geeigneten Schritte nach Einstellung des Bewilligungsentzugsverfahrens angezeigt wären, um die Sicherheit allfälliger Patienten zu gewährleisten". Ausdrücklich wurde festgehalten, dass es sich dabei um eine Bitte und nicht um eine Vorschrift handle. Folglich steht fest, dass die VSD sich mit dem in Frage stehenden Ersuchen an den Rechtsvertreter lediglich Informationen zu verschaffen suchte, deren sie für das weitere Vorgehen betreffend das Verfahren zum Entzug der Praxisbewilligung bedarf. Der Beschwerdeführer bzw. sein Rechtsvertreter war aber frei, ob er dem Ersuchen nachkommen will oder nicht. Man hat es bei strittigen Aufforderung somit lediglich mit einer unverbindlichen Einladung zu tun, wobei nicht festgehalten wurde, wie die Verwaltung bei Nichtbefolgung dieser Einladung vorzugehen gedenkt. Die rechtliche Stellung des Beschwerdeführers bleibt vielmehr unberührt, unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer auf das Ersuchen der VSD reagiert oder nicht. Da mithin die Bitte an den Beschwerdeführer bzw. an dessen Rechtsvertreter, den Spitalaustritt des Beschwerdeführers dem Kantonsarzt mitzuteilen, weder verbindlich noch erzwingbar und zudem keine unmittelbaren Rechtswirkungen hat, stellt sie keine durch Beschwerde anfechtbare Verfügung im Sinne von § 2 Abs. 1 VwVG BL dar. Der Regierungsrat ist daher auf die Beschwerde gegen das fragliche Ersuchen um Mitteilung mit Recht nicht eingetreten. Daran vermag auch der Einwand des Beschwerdeführers, die Aufforderung um Mitteilung enthalte das Wort "unverzüglich", nichts zu ändern, da es sich bei einer Fristansetzung, über die sich der Empfänger ungestraft hinwegsetzen kann, nicht um eine anfechtbare Verfügung handelt. Unbehelflich ist auch der Einwand des Beschwerdeführers, er habe ein Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung der strittigen Meldepflicht, weil die Anfechtbarkeit einer Anordnung ohne Verfügungscharakter nicht von der Beschwerdebefugnis abgeleitet werden bzw. das Vorliegen eines (allfälligen) Rechtsschutzinteresses das Erfordernis einer Verfügung nicht ersetzen kann. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde gegen den Regierungsratsentscheid vom 9. November 2004 als unbegründet.
KGEVV vom 16.3.2005 i.S. A.D. (810 04 469/74)/FAM