Ein Vertrag zwischen einer Pflegperson und der Spitex ist kündbar
Auf den Vertrag zwischen der Spitex und der Pflegperson sind nicht ohne weiteres die privatrechtlichen Bestimmungen des Auftrags massgebend (E. 1).
Weder aus dem Spitexgesetz noch aus der Leistungsvereinbarung zwischen der Gemeinde und der Spitex kann ein zwingender Anspruch auf Spitexleistungen hergeleitet werden (§§ 1 und 6 Spitexgesetz; E. 3a und 3b).
Es besteht keine Monopolstellung der Spitex, die zu einem Vertragszwang zwischen der Spitex und einer Pflegperson führt (E. 4).
Ob der Vertrag zwischen der Pflegperson und der Spitex aufgelöst werden kann, ist durch die Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung aller öffentlichen und privaten Interessen zu entscheiden (E. 5a).
Im vorliegenden Fall ergibt eine Interessenabwägung, dass der Vertrag aufgelöst werden kann (E. 5b).
6 Soziale Sicherheit
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Sachverhalt
Seit 1980 bestand zwischen der Spitex (Spitex) und dem Tetraplegiker X. (Beschwerdeführer) ein Dienstleistungsverhältnis, das dessen entgeltliche Pflege zuhause umfasste. Im Verlaufe der Jahre ergaben sich zwischen X. und der Spitex zunehmend Probleme. Einerseits erklärte X., er sei mit den erbrachten Leistungen der Spitex nicht vollumfänglich zufrieden gewesen. Insbesondere habe ihn die Qualität der Arbeit des ungeübten und neuen Spitexpersonals gestört, weshalb er immer wieder gefordert habe, dass ihn nur wenige und geübte Angestellte der Organisation betreuen mögen. Die Spitex andererseits bemängelte das Verhalten von X.. Nicht nur habe er schon mehreren Angestellten Unfähigkeit vorgeworfen und ihnen gar mit Gerichtsklagen gedroht. Auch melde er sich oft viel zu kurz vor einem entsprechenden Besuch der Spitex ab, was der Organisation grosse administrative Schwierigkeiten bereite. Im Weiteren seien konstruktive Gespräche zur Bewältigung des Konflikts von X. verweigert worden. Der Forderung von X., er sei nur noch von wenigen - aus seiner Sicht genug fähigen - Spitex-Mitarbeiterinnen zu pflegen, könne die Spitex vor allem aus organisatorischen Gründen nicht nachkommen, wenngleich man auch versucht habe, möglichst oft die von X. präferierten Mitarbeiterinnen bei ihm einzusetzen. Im Jahr 2002 begann dieser Streit zwischen der Leistungserbringerin und dem Leistungsempfänger schliesslich zu eskalieren, was sich unter anderem darin äusserte, dass X. seine Rechnungen der Spitex seit dem 1. Januar 2002 nicht mehr beglich, obgleich diese Beträge von der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) übernommen wurden. Auch sei die Spitex hinsichtlich ihrer Leistung bei X. auf immer stärkere Ablehnung gestossen. Diverse Schlichtungsgespräche zwischen den Parteien blieben erfolglos. Schliesslich stellte die Spitex mit Schreiben vom 9. Dezember 2002 beim Gemeinderat ein begründetes Gesuch um Aufhebung ihrer Dienstleistungspflicht gegenüber X. Die Einwohnergemeinde hob daraufhin mit Verfügung vom 20. Januar 2003 die Betreuungspflicht der Spitex für X. ab dem 31. Januar 2003 auf. Eine dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Regierungsrat mit Beschluss vom 10. Juni 2003 abgewiesen. Nachdem das Kantonsgericht mit Entscheid vom 22. Oktober 2003 die Angelegenheit wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs an die Gemeinde zurückgewiesen hatte, bestätigte der Gemeinderat mit Verfügung vom 3. Mai 2004 die ursprüngliche Verfügung vom 20. Januar 2003. Der Regierungsrat wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Beschluss vom 10. August 2004 ab.
Erwägungen
1. Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass das Kantonsgericht in der gleichen Streitsache am 22. Oktober 2003 bereits ein Urteil gefällt. Streitig war bereits damals, die Leistungseinstellung der Spitex gegenüber dem Beschwerdeführer. Im damaligen Entscheid wurde der Regierungsratsbeschluss wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgehoben und die Angelegenheit zum Erlass einer Verfügung an die Gemeinde zurückgewiesen. Das Gericht hat damals unter anderem im Wesentlichen festgehalten, dass
die Spitex eine öffentlichrechtliche Aufgabe wahrnimmt,
die Spitex im Bereich der spitalexternen Pflege keine Monopolstellung besitzt, auch wenn Private aufgrund der finanziellen Rahmenbedingungen wenig Interesse am Führen eines umfassenden Konkurrenzbetriebes haben,
zwischen dem Beschwerdeführer und der Spitex ein öffentlichrechtlicher Vertrag besteht,
die Spitex keine Verfügungsgewalt besitzt, sondern diese nach wie vor bei der Gemeinde liege.
Des Weiteren wurde ausgeführt, dass der öffentlichrechtliche Vertrag zwischen dem Beschwerdeführer und der Spitex analog den Bestimmungen des privatrechtlichen Auftrags, also gemäss Art. 394 ff. OR, zu beurteilen sei. Diese Aussage wird vom Gericht heute insoweit relativiert, als die privatrechtlichen Bestimmungen des Auftrags nicht als telquel auf den vorliegenden Vertrag übertragbar bezeichnet werden können. Insbesondere ist das jederzeitige Kündigungsrecht des Auftrags in der vorliegenden Angelegenheit nicht sachgerecht. Der Vertrag ist demzufolge als öffentlichrechtlicher Vertrag zu qualifizieren, auf den die durch Lehre und Rechtsprechung herausgebildeten Regeln anzuwenden sind.
2. (…)
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass ein zwingender Anspruch auf Spitex-Leistungen bestehe. Voraussetzung sei alleine, dass ein Bedarf an solchen Leistungen gegeben sei. Begrenzt sei lediglich der Umfang der Leistungen und zwar bezüglich zeitlicher Dauer und Zumutbarkeit. Er stützt sich dabei auf Ziff. 4 der Leistungsvereinbarung zwischen den Gemeinden P., A. und G. und der Spitex dieser Gemeinden (Leistungsvereinbarung), wonach alle Einwohner und Einwohnerinnen der Gemeinden, bei welchen ein nachweisbarer Bedarf festgestellt wurde, Anspruch auf Spitex-Dienstleistungen haben.
a) Vorweg ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer aus dem Gesetz über die spitalexterne Haus- und Krankenpflege (Spitexgesetz) vom 19. September 1996 einen unbedingten Anspruch auf Pflegeleistungen gegenüber der Spitex herleiten kann.
**a/**aa) Gemäss § 1 Spitexgesetz bezweckt dieses Gesetz die Förderung der spitalexternen Haus- und Krankenpflege unter Berücksichtigung der gewachsenen kommunalen und kantonalen Strukturen (Abs. 1). Spitex soll jenen Personen, die wegen Alter, Behinderung oder Krankheit auf besondere Dienstleistungen angewiesen sind, ermöglichen, selbstbestimmt in ihrem Wohnbereich zu verbleiben, sofern nicht medizinische oder andere Umstände - wie ein unverhältnismässiger Aufwand - einen Heim- oder Spitaleintritt erfordern (Abs. 2). § 6 Spitexgesetz hält fest, dass die Gemeinden das örtliche Spitexangebot nach den Vorschriften dieses Gesetzes sicherzustellen haben (Abs. 1). Weiter wird ausgeführt, dass die Gemeinden diese Verpflichtung unter gleichzeitiger Gewährung von Beiträgen an geeignete, gemeinnützige Institutionen übertragen können (Abs. 2).
**a/**bb) Das Gesetz bezweckt die Förderung der Spitex. Die Gemeinden sollen das örtliche Spitexangebot - nach den Vorschriften des Gesetzes - sicherstellen. Die Spitex soll die Möglichkeit schaffen, einen Heimaufenthalt zu verhindern, sofern nicht medizinische oder andere Umstände einen Heim- oder Spitalaufenthalt erfordern. Neben den medizinischen Gründen müssen demzufolge eben auch andere - z.B. persönliche - Gründe die Pflege zu Hause zulassen. Wenn sich eine Person so verhält, dass sich in den von der Gemeinde angebotenen Organisationen keine Personen mehr zur Pflege bereit erklären, so kann die grundsätzlich pflegebedürftige Person keinen Anspruch auf Pflege geltend machen. Aus diesen gesetzlichen Bestimmungen lässt sich somit kein absoluter Anspruch auf Pflege (durch die Spitex) zu Hause ableiten.
b) Im Folgenden ist zu prüfen, ob sich aus der Leistungsvereinbarung zwischen der Gemeinde und der Spitex ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Pflege durch die Spitex ergibt.
**b/**aa) In Ziff. 1 der Leistungsvereinbarung ist unter dem Titel "Zweck der Leistungsvereinbarung" Folgendes festgehalten: "Diese Leistungsvereinbarung regelt die Beziehungen zwischen den Gemeinden und der Spitex. Die Gemeinden übertragen mit dieser Vereinbarung die Hilfe und Pflege zu Hause an die Spitex. Die Leistungsvereinbarung definiert Ziele, Aufgaben und Leistungen der Spitex und legt die gegenseitigen Pflichten und die finanziellen Beiträge der Gemeinden fest". Ziff. 3 (Titel: "Generelle Aufgaben und Leistungen") lautet: "Die Spitex fördert, unterstützt und ermöglicht mit ihren Dienstleistungen das Wohnen und Leben zu Hause für Menschen aller Altersgruppen, die der Hilfe, Pflege, Behandlung, Betreuung, Begleitung und Beratung bedürfen. Die Spitex setzt die verfügbaren personellen und finanziellen Ressourcen so ein, dass sie das bestmögliche Resultat für die Gemeinschaft zu erreichen vermag. Sie verfügt dabei über die volle unternehmerische Freiheit und berücksichtigt das Wohl der Klienten und Klientinnen, sowie die eigenen Arbeitsgrundsätze und Qualitätsmerkmale". Unter dem Titel "Zielgruppen" wird in Ziff. 4 festgehalten, dass alle Einwohner und Einwohnerinnen der Gemeinden, bei welchen ein nachweisbarer Bedarf festgestellt wurde, Anspruch auf Spitex-Dienstleistungen haben.
**b/**bb) Wie sich aus Ziff. 1 der Leistungsvereinbarung ergibt, regelt diese lediglich die Beziehungen zwischen den Gemeinden und der Spitex. Sie definiert Ziele, Aufgaben und Leistungen der Spitex und legt die gegenseitigen Pflichten (zwischen Gemeinden und Spitex) und die finanziellen Beiträge der Gemeinden fest. Schon aus dieser Bestimmung ergibt sich, dass die Leistungsvereinbarung keine Ansprüche von pflegebedürftigen Personen schafft. Auch Ziff. 3 spricht im Zusammenhang mit den generellen Aufgaben und Leistungen der Spitex davon, dass das Wohnen und Leben zu Hause für die pflegebedürftigen Personen gefördert, unterstützt und ermöglicht werden soll. Ein Anspruch kann daraus nicht abgeleitet werden. Der Beschwerdeführer hat sich explizit auf Ziff. 4 der Leistungsvereinbarung berufen. Aus dem Zusammenhang der Vereinbarung und dem Titel dieser Ziffer (Zielgruppe) ergibt sich auch bezüglich dieser Bestimmung, dass damit kein Anspruch einer pflegebedürftigen Person geschaffen werden wollte. Vielmehr geht es darum, zu vereinbaren, wer - welche Zielgruppe - grundsätzlich Spitex-Dienstleistungsempfänger sein soll.
Aus diesen Gründen kann auch gestützt auf die Leistungsvereinbarung kein klagbarer Anspruch auf Spitex-Dienstleistungen hergeleitet werden.
4. Das Kantonsgericht hat mit Entscheid vom 22. Oktober 2003 festgehalten, dass keine Monopolstellung seitens der Spitex bestehe, die zu einem Vertragszwang zu Gunsten des Beschwerdeführers führen würde. Vielmehr stehe die Spitexorganisation neben anderen privaten Organisationen, die dieselbe Leistung erbringen würden, in Konkurrenz. So ergebe sich auch aus diesem Grund kein Zwang für die Spitex, dem Beschwerdeführer ihre angebotenen Leistungen zu erbringen.
5. Zu guter Letzt ist zu prüfen, ob der bestehende Vertrag zwischen der Spitex und dem Beschwerdeführer aufgelöst werden durfte.
a) Wie bereits erwähnt (Ziff. 1 der Erwägungen), handelt es sich beim erwähnten Vertrag um einen öffentlichrechtlichen Vertrag. Eine schriftliche Vereinbarung liegt nicht vor. Es wurden auch keine Abmachungen über die Dauer oder irgendwelche Kündigungsgründe getroffen, zumindest liegen dem Gericht keine Angaben darüber vor. Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist eine Aufhebung oder Anpassung vertraglicher Rechte und Pflichten möglich, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts massgeblich sind, seit Abschluss des Vertrages so stark verändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht mehr zugemutet werden darf, d.h. wenn das Beharren auf der vereinbarten Forderung geradezu eine Ausbeutung des Missverhältnisses von Leistung und Gegenleistung und damit einen Rechtsmissbrauch darstellen würde. Beim verwaltungsrechtlichen Vertrag werde diese clausula rebus sic stantibus im Allgemeinen weniger restriktiv angewendet als beim privatrechtlichen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1124; BGE 122 I 341; ZBl 102 [2001] 372; ZBl 101 [2000] 602). Auch in der neusten Lehre wird darauf hingewiesen, dass verwaltungsrechtliche Verträge bei veränderten Verhältnissen aufgehoben oder angepasst werden können (Frank Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zürich 2003, S. 203). Dabei stelle sich dann die Frage, ob und inwieweit die "clausula rebus sic stantibus" Anwendung finde. Die heute wohl herrschende Lehre bejahe zwar die Anwendung der "clausula", um im gleichen Atemzug zu Recht den Besonderheiten des öffentlichen Rechts Beachtung zu schenken und eine im Vergleich zum Privatrecht erleichterte Abänderbarkeit von öffentlichrechtlichen Rechtsverhältnissen zu befürworten. In diesem Licht sei fraglich, ob die "clausula", die im Zivilrecht nur unter sehr strengen Voraussetzungen ausnahmsweise Anwendung finde, durch die für das öffentliche Recht postulierte Relativierung im Sinne einer erleichterten Anwendbarkeit nicht an Konturen verliere. Insbesondere frage sich, ob mit der "clausula" noch ein adäquater Massstab zur Beurteilung der Abänderbarkeit und Auflösung eines Verwaltungsvertrages zur Verfügung stehe. Vielmehr erscheine es sachgerechter, seine Bestandeskraft auch im Falle der grundsätzlichen Anwendbarkeit der "clausula" von einer umfassenden Interessenabwägung abhängig zu machen (Klein, a.a.O., S. 209 f.; ähnlich auch René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1990, S. 145). Die analoge Anwendbarkeit der "clausula" werde mit der Einführung einer Interessenabwägung nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Vielmehr werde dadurch zum Ausdruck gebracht, dass die Bestandeskraft des Kontrakts auch im Falle der nachträglichen Fehlerhaftigkeit letztlich von einer umfassenden Würdigung aller öffentlichen und privaten Interessen abhänge, die im Einzelfall auf dem Spiel stehen würden (Klein, a.a.O., S. 210).
b) Im vorliegenden Fall ist somit gestützt auf eine umfassende Interessenabwägung festzustellen, ob die Aufrechterhaltung des Vertragsverhältnisses den Parteien bzw. der Spitex zuzumuten ist.
Auf der einen Seite stellt das Interesse des Beschwerdeführers an der weiteren Pflege ein gewichtiges Indiz gegen die Auflösung des Vertragsverhältnisses dar. Dabei ist erschwerend zu berücksichtigen, dass es nicht einfach ist, eine andere Lösung für die Pflegeleistungen zu finden. Für die Möglichkeit der Vertragsauflösung spricht das Interesse der Spitex und der Gemeinde an einer funktionierenden Spitex. Einerseits wird die Organisation der Spitex durch die häufigen und teilweise sehr kurzfristigen Absagen der Termine durch den Beschwerdeführer massiv erschwert. Anderseits ist die Möglichkeit, dass die Pflegenden wegen des Verhaltens des Beschwerdeführers (Klagedrohungen, Beschwerden gegen die Behandlungsweise, heftige Kritik an der pflegerischen Qualität, Gesprächsverweigerung) ihr Vertragsverhältnis mit der Spitex auflösen, und die Spitex ihre Aufgabe nicht mehr wahr nehmen kann, ist im konkreten Fall als durchaus realistisch einzustufen. Das reibungslose Funktionieren der Spitex wird auch von ärztlicher Seite wegen des Verhaltens des Beschwerdeführers in Frage gestellt (vgl. Schreiben von Dr. U. Vögelin vom 11. Dezember 2002). Als Arbeitgeberin hat die Spitex zudem die Aufgabe ihre Angestellten zu schützen. Vom Beschwerdeführer wurden all die erhobenen Vorwürfe nicht entkräftet; er hat nicht einmal Beweisanträge gestellt, um diese zu entkräften. Er bringt denn auch nichts vor, was sein Verhalten erklären oder begründen würde. Aufgrund der Akten ist nicht daran zu zweifeln, dass die erhobenen Vorwürfe zutreffen. Diese Interessenabwägung führt dazu, dass von einer Unzumutbarkeit der weiteren Vertragserfüllung durch die Spitex ausgegangen werden muss, insbesondere auch deshalb, weil der Beschwerdeführer im Stande war, seine Pflege während nun beinahe 2 Jahren selbständig zu organisieren.
Aus den Akten ergibt sich zudem, dass die Probleme zwischen dem Beschwerdeführer und der Spitex Gegenstand von diversen Besprechungen waren. Zudem wurden dem Beschwerdeführer gelegentlich die Pflegepläne zum Voraus zugestellt, damit sich dieser darauf einstellen konnte. Die Spitex hat sich offensichtlich vergeblich bemüht, die Probleme mit dem Beschwerdeführer zu lösen. Zu guter Letzt hat auch die Gemeinde dem Beschwerdeführer verschiedene andere Pflegeorganisationen angeboten. Damit ist die Gemeinde ihrem Auftrag, die Pflege im Rahmen des Spitexgesetzes sicherzustellen, in genügender Weise nachgekommen.
c) Nach dem Gesagten ist die mittels Verfügung durch die Gemeinde vorgenommene Vertragsauflösung nicht zu beanstanden und die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen.
KGE VV vom 5. Januar 2005 i.S. K. (810 04 330)/GFD
Das Bundesgericht hat die gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde mit Urteil vom 17. Juni 2005 abgewiesen, soweit es darauf eintrat (2P.73/2005).