Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht verlangt ein Gesetz im formellen Sinn als gesetzliche Grundlage der Abgabeerhebung. Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind vorliegend grundsätzlich erfüllt. (E. 3)
Anschlussgebühren dienen dazu, die Erstellungskosten der Infrastrukturanlagen zu decken, an die die betroffene Liegenschaft angeschlossen wird. Diese Gebühren werden einmalig für den tatsächlichen Anschluss der Liegenschaft erhoben, die Erhebung richtet sich nach dem zum Zeitpunkt des Anschlusses geltenden Recht. Eine ergänzende Abgabeerhebung für bereits angeschlossene Liegenschaften ist bloss ausnahmsweise zulässig, wenn eine öffentliche Anlage neu erstellt oder in einer allen Liegenschaften zugute kommenden Weise erneuert oder ausgebaut wird, sowie bei Anschlussgebühren, die aufgrund gebäudebezogener Kriterien bemessen werden und folglich bloss die jeweils tatsächliche Nutzung der Liegenschaft berücksichtigen. (E. 5.2)
Vorliegend wird der mit Einführung der aktuellen Reglemente vollzogene Systemwechsel der Abgabebemessung auch auf bereits angeschlossene Grundstücke angewendet. Der erhobene Betrag richtet sich nicht nach einer allfällig erhöhten Nutzung des umgebauten oder erweiterten Gebäudes, sondern ist lediglich durch den Übergang zum neuen Bemessungssystem bedingt. (E. 5.3)
Die Erhöhung bestehender Abgaben darf sich im Prinzip nicht auf jene Personen auswirken, bei denen sich der Abgabe begründende Sachverhalt, namentlich der (erste) Anschluss an die Infrastrukturnetze, bereits vor dem Inkrafttreten neuer Regelungen verwirklicht hat. Erwägungen der rechtsgleichen Behandlung der Sachverhalte, die vor und nach dem Inkrafttreten eingetreten sind, stellen keine triftigen Gründe dar, die eine Rückwirkung rechtfertigen. (E. 5.4)
11-02 Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühr / Anwendung von neu in Kraft getretenen Reglementen auf Um- und Erweiterungsbauten an bereits angeschlossenen Liegenschaften / unzulässige Rückwirkung
Aus dem Sachverhalt:
A.____ und B.____ sind seit dem Jahre 1986 Gesamteigentümer der Parzelle Nr. 25 des Grundbuchs Grellingen. (…) Im Jahre 2010 wurde der Ökonomieteil der Liegenschaft in eine Wohnung umgebaut. Aufgrund des Umbaus und der neuen, seit 1. Januar 2010 geltenden Wasser- und Abwasserreglemente stellte die Gemeindeverwaltung Grellingen den Eigentümern am 18. April 2011 zwei Rechnungen im Betrag von Fr. 27'402.30 (inkl. MwSt) für Wasser- respektive Fr. 7'177.55 (inkl. MwSt) für Abwasserabgaben, gesamthaft somit Fr. 34'579.85 (inkl. MwSt), zu. Die erhobenen Abgaben wurden aufgrund der zonengewichteten Parzellenfläche unter Abzug von 1.75% respektive 2% des Gebäudeversicherungswertes vor dem Umbau berechnet. In der Folge erhoben die Eigentümer am 26. April 2011 beim Steuer- und Enteignungsgericht, Abteilung Enteignungsgericht, (nachfolgend Enteignungsgericht) Beschwerde gegen die beiden Rechnungen (…).
Aus den Erwägungen:
3.
Öffentliche Abgaben bedürfen nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich einer formellgesetzlichen Grundlage, welche den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessung in den Grundzügen regelt (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1986, Band II, Nr. 113 B II a; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 2009, § 59 m.w.H.). Das Gesagte gilt auch dort, wo die Regelungskompetenz nach der durch das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht getroffenen Ordnung bei der Gemeinde liegt. Ein kommunaler Erlass kann einem formellen Gesetz gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem kantonalen Recht ermächtigten Gemeindelegislative beschlossen wurde oder aber dem Referendum unterstand (vgl. Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999/6, S. 543 m.w.H.).
3.1 Die Beschwerdegegnerin stützt die Erhebung der vorliegend streitigen Abgaben auf das Wasserreglement der Einwohnergemeinde Grellingen vom 9. Dezember 2009 (WR) und das Abwasserreglement der Einwohnergemeinde Grellingen vom 9. Dezember 2009 (AR) sowie deren Anhänge (A-WR, A-AR). Beide Reglemente sind seit 1. Januar 2010 in Kraft. Das Baugesuch für den Umbau des Ökonomieteils der Liegenschaft in eine Wohnung reichten die Beschwerdeführenden am 15. März 2010 bei der Einwohnergemeinde Grellingen ein. Am 22. März 2010 stellten sie das Gesuch um Anschluss an das kommunale Wasser- bzw. Abwassernetz, welches am 30. April 2010 bewilligt wurde. Der Umbzw. Erweiterungsbau wurde im Jahre 2010 durchgeführt und abgeschlossen. Die seit dem 1. Januar 2010 geltenden Reglemente sind folglich in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich anwendbar. Beide Reglemente regeln den Kreis der Abgabepflichtigen (§ 31 WR, § 16 AR), den Gegenstand der Abgabe (§ 37 WR, § 22 AR) sowie die Grundzüge der Bemessung (§ 37 Abs. 1 WR, § 22 Abs. 1 AR). In § 32 Abs. 1 WR und § 17 Abs. 1 AR wird zudem auf die Anhänge verwiesen, in welchen die Gemeindeversammlung die Ansätze für die Berechnung festlegt. Dem Erfordernis der genügend bestimmten, formellgesetzlichen Grundlage für die Erhebung der Wasser- bzw. Abwasserabgabe ist somit grundsätzlich Genüge getan.
5.
Den Beschwerdeführenden wurden aufgrund des von ihnen vorgenommenen Umbzw. Erweiterungsbaus auf ihrer Liegenschaft Anschlussgebühren nach den seit dem 1. Januar 2010 geltenden Reglementen in Rechnung gestellt. Bemessungsgrundlage dieser Gebühren ist die zonengewichtete Parzellenfläche. Damit soll gemäss § 37 Abs. 1 WR und § 22 Abs. 1 AR die (maximal) mögliche Nutzung des Grundstücks berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführenden haben jedoch nach eigenen, von der Beschwerdegegnerin nicht bestrittenen Angaben bereits vor 22 Jahren unter der Herrschaft früherer Reglemente Erschliessungsabgaben geleistet. Es stellt sich deshalb die Frage, ob für den Umbzw. Erweiterungsbau überhaupt noch einmal Gebühren erhoben werden können oder ob eine unzulässige Rückwirkung und somit eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit, welcher sich aus dem in Art. 5 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Rechtsstaatsprinzip ergibt, bzw. eine Verletzung des Vertrauensschutzprinzips oder des Gebots der Rechtsgleichheit vorliegt.
5.1 Unter Rückwirkung wird die Anwendung neuen Rechts auf Sachverhalte, die sich noch unter altem Recht zugetragen haben, verstanden. Sie führt zu Rechtsfolgen, die im Zeitpunkt, da sich der zu beurteilende Sachverhalt zutrug, nicht voraussehbar waren. Damit steht sie im Widerspruch zu den Anliegen der Rechtssicherheit. Nach der Praxis ist eine Anwendung neuen Rechts auf einen Sachverhalt, der sich unter altem Recht abschliessend verwirklicht hat, grundsätzlich unzulässig. Nur ganz ausnahmsweise ist eine solche Rückwirkung möglich (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24 N 21 ff.; BGE 101 Ia 231 E. 3 S. 233 ff.; 102 Ia 69 E. 3 S. 72 f.; zu den Ausnahmen vgl.: BGE 125 I 182 E. 2b/cc S. 186).
5.2 Anschlussgebühren dienen dazu, die Kosten der Erstellung der Infrastrukturanlagen (inkl. Amortisation und angemessene Reserven) zu decken, an welche die Liegenschaft angeschlossen wird (BGE 2C_153/2007 vom 10. Oktober 2007, E. 4 und 5.2). Sie sind aufgrund ihrer Funktion einmalige Abgaben (vgl. auch § 90 Abs. 2 EntG, § 31 Abs. 3 WR, § 16 Abs. 2 AR). Die Gebühren werden für den Anschluss an das Wasser- und Abwassersystem, nicht jedoch für den Fortbestand des Anschlusses erhoben (vgl. BGE 103 Ia 26 E. 3). Für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Infrastruktur erhebt das Gemeinwesen denn auch regelmässig besondere zusätzliche Abgaben, die meist als Grundgebühren bezeichnet werden. Da Anschlussgebühren somit an die tatsächliche Erschliessung anknüpfen, erscheint der Abgabetatbestand als zeitlich abgeschlossener Vorgang. Das hat zur Folge, dass sich die Erhebung dieser Abgaben grundsätzlich nach den im Zeitpunkt des Anschlusses geltenden Vorschriften richtet (BGE 102 Ia 69 E. 3 m.w.H.). Dagegen stellt es eine - nur in engen Grenzen zulässige - Rückwirkung dar, wenn Anschlussgebühren aufgrund von Vorschriften verfügt werden, die erst nach dem erfolgten Anschluss in Kraft getreten sind.
Ergänzende Abgabeerhebungen sind ausnahmsweise zulässig bei Anschlussgebühren, die aufgrund gebäudebezogener Kriterien bemessen werden und folglich jeweils bloss die tatsächliche Nutzung der Liegenschaft berücksichtigen (vgl. BGE 2P.53/2007 vom 22. Juni 2007, E. 2.2; 2P.232/2006 vom 16. April 2007, E. 3.6; 2P.45/2003 vom 28. August 2003, in: ZBl 105/2004, S. 263 ff., E. 5.3; Karlen, a.a.O., S. 567). Zudem können nachträgliche bzw. zusätzliche Anschlussgebühren für bereits angeschlossene Liegenschaften dann erhoben werden, wenn eine öffentliche Anlage neu erstellt oder in einer allen Liegenschaften zugute kommenden Weise erneuert oder ausgebaut wird (BGE 97 I 337 E. 2c S. 341 f.; BGE 2P.45/2003 vom 28. August 2003, E. 5.3 m.w.H., in: ZBl 105/2004 S. 263 ff.; BGE 2P.78/2003 vom 1. September 2003, E. 3.7).
5.3 Vorliegend liegt kein Aus-, Erweiterungs- oder Neubau der Wasser- und Abwasseranlagen durch die Gemeinde vor. Eine ergänzende Gebührenerhebung ist folglich nur ausnahmsweise zulässig, wenn die Abgabe nach liegenschaftsbezogenen Kriterien bemessen wird und sich der tatsächliche Nutzen durch den Umbzw. Erweiterungsbau des Ökonomieteils in die Wohnung vergrössert. Bis zum 31. Dezember 2009 erfolgte die Abgabenberechnung gemäss § 30 des Reglements für die Wasserversorgung vom 26. Oktober 1994 (aWR) und Anhang 1 Ziff. 2 zum Abwasserreglement vom 13. November 1996 (aAR) aufgrund der Parzellenfläche, des Gebäudevolumens und des Belastungswertes nach SVGW (Schweizerischer Verein des Gas- und Wasserfaches). Die Bemessung erfolgte somit zum Teil nach gebäudebezogenen Kriterien und berücksichtigte die tatsächliche Nutzung des Grundstücks. Wenn sich diese Bemessungsgrundlagen verändert haben, könnte eine ergänzende Anschlussgebührenerhebung zulässig sein. Die Frage kann vorliegend aus nachfolgenden Gründen offen bleiben.
Gemäss § 37 Abs. 4 WR sowie § 22 Abs. 4 AR werden bei Um- und Erweiterungsbauten von Liegenschaften, für welche noch keine Anschlussgebühren nach dem aktuellen Reglement erhoben wurden, Anschlussgebühren nach dem Prinzip der potentiellen Nutzung abzüglich bereits geleisteter Anschlussgebühren erhoben. Die aktuellen Reglemente sehen folglich die Bemessung nach der zonengewichteten Fläche nicht nur bei Neubauten, sondern auch bei Um- und Erweiterungsbauten vor. Grundeigentümer, die Umbauten vornehmen, haben deshalb nicht eine Nachzahlung im Sinne der soeben genannten Rechtsprechung zu leisten, die sich aus der erhöhten tatsächlichen Nutzung ihrer Liegenschaft ergibt und schon nach altem Recht geschuldet gewesen wäre, sondern einen Betrag, der durch den Übergang zum neuen Bemessungssystem bedingt ist (vgl. BGE 2C_341/2009 vom 17. Mai 2010, E. 4.1).
5.4 Die kommunale Regelung in § 37 Abs. 4 WR sowie § 22 Abs. 4 AR führt somit dazu, dass bei einem Umbzw. Erweiterungsbau einer noch nach altem Recht gebührenpflichtigen Liegenschaft die volle Gebühr nach neuem Recht und nicht bloss eine ergänzende Gebühr fällig wird. Um- und Erweiterungsbauten an bereits unter altem Recht angeschlossenen und abgabebelasteten Liegenschaften dürfen jedoch nicht Auslöser für nach einem anderen System berechnete neue Abgaben sein. Die Erhöhung bestehender Abgaben darf sich im Prinzip nicht auf jene Personen auswirken, bei denen sich der Abgabe begründende Sachverhalt, namentlich der (erste) Anschluss an die Infrastrukturnetze, bereits vor dem Inkrafttreten neuer Regelungen verwirklicht hat (vgl. Urteil des Enteignungsgerichts vom 21. August 2003 [650 00 87-88] E. 6; Karlen, a.a.O., S. 567 f.). Erwägungen der rechtsgleichen Behandlung der Sachverhalte, die vor und nach dem Inkrafttreten eingetreten sind, stellen keine triftigen Gründe dar, die eine Rückwirkung rechtfertigen. Denn diese Ungleichbehandlung ist die selbstverständliche Folge jeder Erhöhung oder Neueinführung einer Abgabe (BGE 102 Ia 69 E. 3c, S. 73; zum Ganzen vgl. BGE 2C_341/2009 vom 17. Mai 2010, E. 5.1). Zwar werden gemäss Ziff. IV 1. b b.a A-WR und Ziff. IV 1. b b.a A-AR bereits geleistete Abgaben durch einen Abzug, welcher sich nach dem Gebäudeversicherungswert richtet, berücksichtigt. Der Gebäudeversicherungswert war jedoch unter den früher geltenden Reglementen zur Berechnung der einmaligen Abgaben, zumindest seit 1994 bzw. 1996 nicht relevant. Ob der Gebäudeversicherungswert vor 1994 bzw. 1996 Grundlage zur Berechnung von Abgaben war, ist nicht bekannt. Jedenfalls werden vorliegend Bemessungssysteme vermischt, was dazu führt, dass ein solcher Abzug die vormals abgegoltene tatsächliche Nutzung nicht genügend berücksichtigt, obschon er die Folgen der Rückwirkung eventuell zu mildern vermag. Im Ergebnis erreicht die Beschwerdegegnerin durch den Systemwechsel, dass noch unter alter Gebührenordnung erschlossene Parzellen nach neuem Recht nachtaxiert werden bzw. die neuen Regelungen auf den unter altem Recht abgeschlossenen Sachverhalt angewendet werden. Die Kriterien für eine ausnahmsweise Zulässigkeit einer solchen Rückwirkung sind vorliegend klar nicht erfüllt, da eine Gleichbehandlung von aktuellen und früheren Sachverhalten zu stossender Rechtsungleichheit führt. Insofern ist darauf nicht weiter einzugehen. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die neue Regelung im vorliegenden Fall das Verbot der Rückwirkung und somit den Grundsatz der Rechtssicherheit und in der Konsequenz das in Art. 5 BV verankerte Rechtsstaatlichkeitsprinzip verletzt. Diese Verletzung bewirkt die Unanwendbarkeit der Bestimmungen (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Auflage, Zürich 2008, N 2073). Somit fehlt vorliegend für die Erhebung der Gebühren die im Abgaberecht unabdingbare rechtmässige gesetzliche Grundlage (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2693 ff.). Die Verfügungen sind folglich aufzuheben.
Entscheid Nr. 650 11 42 / 650 11 43 vom 25. August 2011