Klagbefugnis im verwaltungsgerichtlichen Klagverfahren betreffend materielle Enteignung (E. 3.2 und 3.3)
Die Baulandumlegungsgenossenschaft ist an den von einer allfälligen materiellen Enteignung betroffenen Grundstücke weder dinglich noch obligatorisch berechtigt. (E. 3.3)
Die Baulandumlegungsgenossenschaft kann aus dem verhängten Umlegungsbann keine Klagebefugnis im Verfahren betreffend materielle Enteignung ableiten. Sie ist nicht von Gesetzes wegen oder per Definition zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder verpflichtet. (E. 3.4)
Unterscheidung der Klagbefugnis im verwaltungsgerichtlichen Klagverfahren von der Beschwerdebefugnis betreffend die Mutation eines Zonenplans (E. 3.6)
10-12 Materielle Enteignung, Aktivlegitimation
Aus dem Sachverhalt:
Am südlichen Siedlungsrand von Pratteln befindet sich das unüberbaute Gebiet "A.____", das eine Fläche von ca. 10 ha umfasst und seit 1956 einer Wohnbauzone zugeteilt ist. Im Juni 2004 nahmen die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Pratteln mit einem Ja-Stimmenanteil von knapp 70% die Volksinitiative "A.____ nicht überbauen" an. Die Volksinitiative verlangte die Zuweisung des Gebiets A.____ in eine Zone, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder deren Nutzung erst später zugelassen wird. Ziel der Initiative war es, das Gebiet A.____ mindestens für die nächsten 20 Jahre als unüberbautes Naherholungsgebiet zu erhalten. In der Folge beschloss der Einwohnerrat Pratteln am 27. Juni 2005 eine entsprechende Mutation des Zonenplans Siedlung/Landschaft Nr. 10 "A.____" einschliesslich der Ergänzungsbestimmungen zum Zonenreglement Siedlung, mit welcher das Gebiet A.____ einer Zone mit noch nicht bestimmter Nutzung im Sinne von § 19 Abs. 1 lit. f des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 (RBG, SGS 400) zugewiesen wurde. Während der Auflagefrist erhoben zahlreiche betroffene Grundeigentümer sowie die Baulandumlegungsgenossenschaft A.____ beim Gemeinderat der Einwohnergemeinde Pratteln Einsprache gegen die Planänderung. Die Baulandumlegungsgenossenschaft A.____, vertreten durch Roman Zeller, Advokat in Basel, reichte ausserdem am 20. November 2006 beim Steuer- und Enteignungsgericht, Abteilung Enteignungsgericht, (nachfolgend Enteignungsgericht) gegen die Einwohnergemeinde Pratteln eine Teilklage betreffend Enteignung ein. Die Klägerin stellt das Begehren, die Beklagte sei zu verurteilen, der Baulandumlegungsgenossenschaft A.____ zuhanden der Genossenschafter auf den Betrag von Fr. 86 Mio. ab dem 16. Mai 2006 bis zur Wiedereinzonung in dieselbe Zone einen Zins von 5% zu zahlen, wobei Mehrforderungen vorbehalten seien. Eventualiter sei die Entschädigung durch das Gericht festzulegen. Mit Präsidialverfügung (…) wurde das Verfahren vorläufig auf die Eintretensfrage beschränkt. Nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels zu dieser Frage bejahte das Enteignungsgericht mit Zwischenentscheid vom 14. Dezember 2009 das Eintreten auf die vorliegende Klage.
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Die Beklagte bestreitet zunächst die Klagelegitimation der Baulandgenossenschaft. (…)
3.2 Für das Verfahren der materiellen Enteignung fehlt eine ausdrückliche Regelung der Legitimation im Gesetz. Auch in der VPO finden sich keine allgemeinen Bestimmungen zur Frage, wer zur verwaltungsrechtlichen Klage legitimiert ist. Gemäss der Rechtsprechung des Kantonsgerichts sind die zivilprozessualen Regeln anzuwenden. Es ist, abweichend vom Beschwerdeverfahren, der Begriff der Sachlegitimation heranzuziehen (KGE VV vom 22. Februar 2006 [820 02 473] E. 2.1.2). Darunter wird in Bezug auf die Aktivlegitimation die Berechtigung verstanden, das eingeklagte Recht oder Rechtsverhältnis in eigenem Namen geltend zu machen (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 147; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, Rn. 3 zu § 83; Urs Peter Cavelti/Thomas Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage, St. Gallen 2003, N. 321, jeweils m.w.H.). Wer als Kläger in einem verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren auftreten kann, ist folglich eine Frage des materiellen Rechts. Dementsprechend führt eine Verneinung der Legitimationsfrage im Klageverfahren zur Abweisung der Klage und nicht zu einem Nichteintreten (KGE VV vom 22. Februar 2006 [820 02 473] E. 2.1.2; BGE 9C_40/2009 vom 27. Januar 2010 E. 3.2.1; BGE 107 II 82 E. 2a). Aktivlegitimiert ist grundsätzlich der Träger des betreffenden Rechts (BGE 9C_40/2009 vom 27. Januar 2010 E. 3.2.1).
3.3 Führen raumplanerische Massnahmen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, hat das Gemeinwesen, das die Planung erlassen hat, die Betroffenen gemäss § 78 Abs. 1 RBG voll zu entschädigen. Träger des Rechts auf eine Entschädigung aus materieller Enteignung sind somit grundsätzlich all diejenigen Personen, die von der raumplanerischen Massnahme betroffen sind. Definitionsgemäss umfasst die materielle Enteignung jedoch lediglich die staatlichen Eingriffe, durch welche das Eigentum zwar nicht entzogen wird, jedoch die Befugnisse, es zu nutzen oder darüber zu verfügen, eingeschränkt werden. Von der raumplanerischen Massnahme in enteignungsähnlicher Weise gemäss § 78 Abs. 1 RBG können somit lediglich die in der Nutzung und im Gebrauch von Eigentum eingeschränkten Personen betroffen sein. Damit sind in erster Linie die Eigentümer und Eigentümerinnen gemeint (vgl. Riva, a.a.O., Rn. 196 zu Art. 5; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Auflage, Bern 2008, S. 622 f.; Waldmann/Hänni, a.a.O., Rn. 90 zu Art. 5; vgl. auch: Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 3. Auflage, Bern 2010, Rn. 7 zu Art. 130). Daneben können jedoch auch weitere dinglich oder obligatorisch am betroffenen Eigentum Berechtigte eine Entschädigung geltend machen, soweit sich die raumplanerische Massnahme auf die ihnen eingeräumten Befugnisse auswirkt (vgl. Hänni, a.a.O., S. 623; Waldmann/Hänni, a.a.O., Rn. 91 zu Art. 5; vgl. auch: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 1. Oktober 1998, in: ZBl 2000, S. 203 ff., E. 5). Zu prüfen ist deshalb vorliegend, ob die Klägerin als Baulandumlegungsgenossenschaft über aus dem Eigentum entspringende Befugnisse verfügt, in welche durch die Umzonung des Gebiets " A.____" in enteignungsähnlicher Weise eingegriffen wird.
Die Klägerin ist offensichtlich und unbestrittenermassen nicht Eigentümerin der von der Mutation des Zonenplans Siedlung/Landschaft Nr. 10 " A.____" betroffenen Grundstücke. Sie ist jedoch auch sonst weder dinglich noch obligatorisch an den Grundstücken berechtigt. Die Baulandumlegungsgenossenschaft ist ein mit öffentlichrechtlichem Status ausgestatteter Zweckverband und mit der Durchführung der Baulandumlegung betraut. Sie ist lediglich Trägerin derjenigen Rechte und Pflichten, welche von ihr als Umlegungsbehörde im Verhältnis zu den beteiligten Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen zu wahren und zu beachten sind (Claudius Alder, Rechtliche Voraussetzungen und Grundsätze der Baulandumlegung, Zürich 1970, S. 72 f.). Weitergehende Rechte, also auch Rechte an den beteiligten Grundstücken, erwirbt die Baulandumlegungsgenossenschaft nicht. Insbesondere kommen ihr keine dinglichen oder obligatorischen Befugnisse aus dem betreffenden Grundeigentum zu. Da die Klägerin somit weder dinglich noch obligatorisch am Eigentum der betroffenen Grundstücke im Gebiet A.____ berechtigt ist, kann sie grundsätzlich nicht Trägerin eines Entschädigungsanspruchs aus Enteignung sein.
3.4 Die Klägerin scheint ihre Sachlegitimation denn auch nicht aus einer eigenen Berechtigung an den betroffenen Grundstücken abzuleiten, sondern aus dem Gesetz. Sie verweist hierzu einerseits auf § 62 Abs. 2 RBG, worin festgehalten wird, dass bei einem rechtskräftigen Umlegungsperimeter an den beteiligten Grundstücken ohne Zustimmung der Vollzugskommission und der zuständigen kantonalen Behörde weder rechtliche noch tatsächliche Änderungen, welche die Baulandumlegung erschweren, vorgenommen werden dürfen. Die Klägerin sieht in der Zuteilung des Gebiets A.____ in eine Zone mit noch nicht bestimmter Nutzung im Sinne von § 19 Abs. 1 lit. f RBG eine rechtliche Änderung, welche die Baulandumlegung erschwert. Da diese rechtliche Änderung ohne Zustimmung der Baulandumlegungsgenossenschaft erfolgt sei, müsse ihr im vorliegenden Verfahren die Aktivlegitimation zukommen. Andererseits sieht sich die Klägerin als Interessenvertreterin der betroffenen Grundeigentümer und macht geltend, dass sie als Baulandumlegungsgenossenschaft gesetzlich respektive definitionsgemäss zur Vertretung und Interessenwahrung ihrer Mitglieder berechtigt und verpflichtet sei.
Die Argumentation der Klägerin geht in beiden Punkten fehl. Der in § 62 Abs. 2 RBG statuierte Umlegungsbann richtet sich ausschliesslich an die an der Baulandumlegung beteiligten Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen, die durch die Bestimmung in ihrer Verfügungsgewalt über ihre Grundstücke beschränkt werden. Damit soll die Durchführung der Umlegung vereinfacht werden (Alder, a.a.O., S. 81). Das Verbot richtet sich jedoch nicht an einen weiteren Adressatenkreis und räumt der Baulandumlegungsgenossenschaft keine weitergehenden Rechte ein. Die Klägerin kann sodann auch nicht als Interessenvertreterin der beteiligten Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen aktivlegitimiert sein. Die Baulandumlegungsgenossenschaft ist - wie bereits ausgeführt - ein mit öffentlichrechtlichem Status ausgestatteter Verband, welcher mit der Durchführung der Baulandumlegung betraut ist. Die Baulandumlegung selbst ist ein verwaltungsrechtliches Instrument der Raumplanung zur Förderung der rationellen Bodennutzung und kann lediglich dann durchgeführt werden, wenn öffentliche Interessen dies verlangen. Zwar liegt die Baulandumlegung regelmässig auch im Interesse der beteiligten Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen, in erster Linie ist die Baulandumlegung jedoch öffentlichen (raumplanerischen) Interessen verpflichtet (Alder, a.a.O., S. 28; Hänni, a.a.O., S. 261; Urs Eymann, in: Münch/Karlen/Geiser [Hrsg.], Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel/Genf/München 1998, S. 210). Deutlich wird dies, wenn bedacht wird, dass die Teilnahme an der Baulandumlegung auch gegen den Willen einzelner oder mehrerer Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen erzwungen werden kann (vgl. § 60 Abs. 1 RBG; Eymann, a.a.O., S. 210). Die Klägerin ist nach dem Ausgeführten weder per Definition noch von Gesetzes wegen zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder verpflichtet und kann daraus keine Sachlegitimation im vorliegenden Verfahren beanspruchen.
3.6 Die Klägerin kann ihre Sachlegitimation im vorliegenden Verfahren des Weiteren nicht anhand ihrer Beteiligung an den Verfahren betreffend die Mutation des Zonenplans Siedlung/Landschaft Nr. 10 " A.____" begründen. Die Beschwerdebefugnis im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren unterscheidet sich von der Sachlegitimation des verwaltungsgerichtlichen Klagverfahrens in verschiedener Hinsicht. Bereits in E. 3.2 wurde angesprochen, dass die Sachlegitimation im Gegensatz zur Beschwerdebefugnis eine Frage des materiellen und nicht des formellen Rechts darstellt. Die beiden Institute sind auch inhaltlich unterschiedlich ausgestaltet. Die Beschwerdebefugnis im Verfahren betreffend die Mutation des Zonenplans Siedlung/Landschaft Nr. 10 " A.____" richtete sich zunächst nach § 31 Abs. 2 RBG, wonach die betroffenen Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen sowie weitere Personen, die durch den angefochtenen Plan berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben, zur Einsprache befugt sind. Die Beschwerdebefugnis ist damit wesentlich weiter gefasst als die Sachlegitimation in dem Entschädigungsverfahren betreffend Enteignung. Muss im erstgenannten Fall lediglich die Betroffenheit und ein schutzwürdiges Interesse geltend gemacht werden, verlangt die Sachlegitimation zur verwaltungsgerichtliche Klage, dass die Klägerin oder der Kläger ein ihr oder ihm zukommendes Recht anruft. Im Beschwerdeverfahren vor dem Kantonsgericht und dem Bundesgericht wurde die Beschwerdebefugnis der Baulandumlegungsgenossenschaft aufgrund ihrer fehlenden Eigentümerstellung thematisiert. Die Frage konnte letztlich jedoch von beiden Instanzen offen gelassen werden, da die Baulandumlegungsgenossenschaft neben einer Anzahl ihrer Mitgliedern, welche als betroffene Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen legitimiert waren, aufgetreten ist und bereits am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hatte (Urteil des Kantonsgerichts vom 13. Juni 2007 [810 06 175] E. 1.3.2; BGE 1C_285/2007 vom 22. Mai 2008 E. 1). Nach dem Ausgeführten kann von der Beteiligung der Klägerin an den genannten Beschwerdeverfahren jedenfalls nicht auf eine Sachlegitimation im vorliegenden Enteignungsverfahren geschlossen werden.
3.7 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Klägerin zur Geltendmachung der Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung in Bezug auf die mögliche Wertverminderung der betroffenen Grundstücke nicht sachlegitimiert ist. (…) Die Klage ist deshalb in Bezug auf die Entschädigung einer allfälligen Wertverminderung der betroffenen Grundstücke abzuweisen.
Entscheid Nr. 600 06 182 vom 2. Dezember 2010