Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
Sozialversicherungsabteilung
des Bundesgerichts
Prozess
{T 7}
I 177/01
Urteil vom 14. Juni 2004
III. Kammer
Besetzung
Präsidentin Leuzinger, Bundesrichter Rüedi und Lustenberger; Gerichtsschreiber Scartazzini
Parteien
B.________, 1991, Beschwerdeführerin, vertreten
durch ihre Mutter, und diese vertreten durch
Rechtsanwalt Markus Imholz, Schründlerweg 1, Elsau, 8352 Räterschen,
gegen
IV-Stelle des Kantons Zürich, Röntgenstrasse 17, 8005 Zürich, Beschwerdegegnerin
Vorinstanz
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Winterthur
(Entscheid vom 2. Februar 2001)
Sachverhalt:
A.
Die 1991 geborene B.________ leidet seit ihrer Geburt an einer Trisomie 21, einer Polyglobulie, einer Hypoglykämie, einer cerebralen Bewegungsstörung sowie an einer psychomotorischen Retardierung. Die Invalidenversicherung sprach ihr wegen der Geburtsgebrechen Ziff. 331, 387, 390, 397 und 498 GgV-Anhang medizinische und pädagogisch-therapeutische Massnahmen sowie verschiedene Hilfsmittel zu und gewährte Beiträge an die Sonderschulung. Ab 1. Februar 1993 entrichtete die IV-Stelle des Kantons Zürich der Versicherten erstmals Hauspflegebeiträge und ab 1. Mai 1993 Pflegebeiträge zur Betreuung hilfloser Minderjähriger. Mit Verfügung vom 17. August 1999 sprach sie B.________ revisionsweise erneut ab 1. April 1999 bis 1. Juli 2003 Hauspflegebeiträge als medizinische Massnahmen zu.
Nachdem sie die Übernahme der Kosten für den Besuch einer Spielgruppe des Vereins Insieme Cerebral für Menschen mit geistiger und cerebraler Behinderung verneint hatte, holte die IV-Stelle beim Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) eine Meinungsäusserung ein und teilte der Mutter von B.________ mit, dass Beiträge an die Hauspflege nur gewährt werden könnten, wenn medizinische Massnahmen in Hauspflege durchgeführt würden. Mit Verfügung vom 7. Februar 2000 verneinte sie somit einen Anspruch der Versicherten auf die Betreuung in einer Spielgruppe im Rahmen der bereits mit Verfügung vom 17. August 1999 zugesprochenen medizinischen Massnahmen im Sinne von Hauspflegebeiträgen bei mittlerem Betreuungsaufwand.
B.
Hiegegen liess die gesetzliche Vertreterin und anwaltlich vertretene Mutter von B.________ beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde erheben mit den folgenden Rechts-begehren:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin Anspruch hat auf Übernahme der Kosten durch die Invalidenversicherung für invaliditätsbedingt zu leistende medizinische Massnahmen im Sinne von Hauspflegebeiträgen im Rahmen eines Spielgruppenbesuchs vom 1. April bis 31. Dezember 1999 bzw. eines nachfolgenden Besuchs.
2.
2.1 Beim Entscheid über die Gewährung von ärztlicher Behandlung in Anstalts- oder Hauspflege ist auf den Vorschlag des behandelnden Arztes und auf die persönlichen Verhältnisse der versicherten Person in billiger Weise Rücksicht zu nehmen. Zusätzliche Kosten, die aus der Hauspflege entstehen, können ganz oder teilweise von der Versicherung übernommen werden (Art. 14 Abs. 3 IVG in der bis Ende 2003 gültig gewesenen Fassung).
Gemäss dem gestützt auf Art. 14 Abs. 3 IVG erlassenen Art. 4 IVV, in der ab 1. Juli 1991 gültigen, bis 31. Dezember 2003 in Kraft gestandenen Fassung, welche hier intertemporalrechtlich anwendbar ist, übernimmt die Invalidenversicherung die Kosten für zusätzlich benötigte Hilfskräfte bis zu einer im Einzelfall festzusetzenden Höchstgrenze, sofern der invaliditätsbedingt zu leistende Betreuungsaufwand in Hauspflege voraussichtlich während mehr als drei Monaten das zumutbare Mass überschreitet (Abs. 1). Das zumutbare Mass an Betreuungsaufwand ist überschritten, sobald im Tagesdurchschnitt invaliditätsbedingt zusätzliche Pflege von mehr als zwei Stunden oder eine dauernde Überwachung notwendig ist (Abs. 2). Die Höchstgrenze der Entschädigung im Einzelfall richtet sich nach dem Ausmass des Betreuungsaufwandes. Sie entspricht bei sehr hohem Betreuungsaufwand dem vollen, bei hohem Betreuungsaufwand drei Vierteln, bei mittlerem Betreuungsaufwand der Hälfte und bei geringem Betreuungsaufwand einem Viertel des Höchstbetrages der einfachen Altersrente gemäss Art. 34 Abs. 3 AHVG (Abs. 3). Der Betreuungsaufwand gilt als mittel, wenn eine intensive Pflege von täglich durchschnittlich mindestens 4 Stunden notwendig ist (Abs. 4 lit. c) und als gering, wenn eine intensive Pflege von täglich durchschnittlich mindestens 2 Stunden notwendig ist (Abs. 4 lit. d).
2.2 Am 1. Januar 2003 ist das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 in Kraft getreten. Mit ihm sind zahlreiche Bestimmungen im Invalidenversicherungsbereich geändert worden. Weil in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 127 V 467 Erw. 1), und weil ferner das Sozialversicherungsgericht bei der Beurteilung eines Falles grundsätzlich auf den bis zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verfügung (hier: 7. Februar 2000) eingetretenen Sachverhalt abstellt (BGE 121 V 366 Erw. 1b), sind die bis zum 31. Dezember 2002 geltenden Bestimmungen anwendbar (BGE 129 V 4 Erw. 1.2, 356 Erw. 1). Gleiches gilt für die am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Änderungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung vom 21. März 2003 und der Verordnung über die Invalidenversicherung vom 21. Mai 2003. Massgebend sind somit die bis Ende 2002 bzw. 2003 gültig gewesenen Bestimmungen.
3.
Fest steht im vorliegenden Fall, dass die Verfügung vom 7. Februar 2000 insofern eine Wiedererwägung der Verfügung vom 17. August 1999 darstellte, als sie nicht nur eine Auslegung des in der früher erlassenen Verfügung verwendeten Begriffs der Hauspflegebeiträge in Bezug auf den Besuch einer Spielgruppe, sondern auch die Präzisierung enthielt, dass für diese Versicherungsleistung ausser Haus keine Hauspflegebeiträge im Sinne von Art. 4 IVV mehr gewährt werden konnten. Streitig ist somit, ob die IV-Stelle ihre formell rechtskräftige Verfügung vom 17. August 1999 bezüglich der Ausrichtung von Hauspflegebeiträgen an den Besuch einer Spielgruppe zu Recht mit Verfügung vom 7. Februar 2000 wiedererwägungsweise abgeändert hat.
In tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht steht fest, dass die minderjährige Beschwerdeführerin auf Grund der multiplen Geburtsgebrechen und deren Folgen Anspruch auf medizinische Massnahmen nach Art. 13 IVG hat. Ebenso ist nach den Akten ausgewiesen, dass die Beschwerdeführerin wegen eines mittleren Betreuungsaufwandes von 4 Stunden täglich (Art. 4 Abs. 4 lit. c IVV) Anspruch auf Entschädigung des Betreuungsaufwandes im höchstmöglichen verordnungsmässigen Rahmen hat (Art. 4 Abs. 3 IVV). Umstritten und näher zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin berechtigt ist, sich denjenigen Betreuungsaufwand, welchen der Verein Insieme für den Aufenthalt in der Spielgruppe erbringt und in Rechnung stellt, unter dem Rechtstitel des verfügungsweise anerkannten Anspruches auf Hauspflege vergüten zu lassen.
3.1 Überschreitet der invaliditätsbedingt zu leistende Betreuungsaufwand in Hauspflege nach Art. 14 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 in fine IVG voraussichtlich während mehr als drei Monaten das zumutbare Mass, so übernimmt die Versicherung die Kosten für zusätzlich benötigte Hilfskräfte bis zu einer im Einzelfall festzusetzenden Höchstgrenze (Art. 4 Abs. 1 IVV). Nach der Rechtsprechung stellt nicht nur die medizinische Behandlungspflege, sondern auch die nichtmedizinische Grundpflege vergütungsfähigen Betreuungsaufwand im Sinne dieser Bestimmung dar (Urteil K. vom 5. August 1993, I 10/93 und seitherige ständige Rechtsprechung, z.B. BGE 120 V 284 Erw. 3b, AHI 2000 S. 24 Erw. 2b in fine).
3.2 Unter den Verfahrensbeteiligten ist umstritten, ob der im Rahmen der Spielgruppe anstelle der Eltern und zu deren Entlastung während eines halben Wochentages erbrachte Betreuungsaufwand unter den Begriff des "invaliditätsbedingt zu leistenden Betreuungsaufwandes in Hauspflege" fällt.
3.2.1 Die Vorinstanz hat dargelegt, Art. 4 IVV beschlage lediglich die in Hauspflege durchgeführten medizinischen Massnahmen. Hauspflegebeiträge zur Behandlungs- und Grundpflege gemäss dieser Bestimmung könnten daher nur gewährt werden, wenn ärztlich angeordnete medizinische Massnahmen in Hauspflege und nur wenn sie im Sinne von Art. 12 oder 13 IVG zu Hause durchgeführt werden. Nachdem das kantonale Gericht festgestellt hatte, dass sich aus den Akten nicht entnehmen lasse, es wären ärztlicherseits in Hauspflege durchzuführende medizinische Massnahmen angeordnet worden, da es sich beim Besuch der Spielgruppe des Vereins Insieme Cerebral um eine ausserhäusliche Massnahme handle, verneinte es den Anspruch der Beschwerdeführerin auf zusätzliche Hauspflegebeiträge. Zudem könne der in Frage stehende Besuch ohnehin nicht als medizinische Massnahme im engeren Sinne gemäss Art. 13 IVG gelten, denn diesfalls wäre die medizinische Massnahme vom Arzt selbst oder auf seine Anordnung durch medizinisches Hilfspersonal in Anstalts- oder Hauspflege vorzunehmen gewesen, was vorliegend nicht zutraf.
3.2.2 Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin geltend, ihre Forderung stütze sich gar nicht auf Art. 4 IVV, sondern auf Art. 13 IVG in Verbindung mit Art. 2, 3 und 3ter IVV. Art. 13 und 14 IVG würden nicht verlangen, dass die Massnahme zu Hause erbracht wird. In Art. 14 IVG werde dazu festgehalten, "in Anstalts- oder Hauspflege", wobei nicht recht klar werde, was dies bedeute. Ferner müsse der Behindertenspielgruppenbesuch eindeutig als medizinische Massnahme betrachtet werden, zumal er durch Dr. med. H.________ als Förderungsmassnahme angeordnet worden sei. Schliesslich habe sich die Vorinstanz fälschlicherweise auf ein Schreiben der administrativen Führung des Vereins Insieme Cerebral an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich gestützt, wo zu Unrecht allein auf Art. 4 IVV Bezug genommen werde.
3.3 Die Beurteilung dieser widerstreitenden Standpunkte hat in Auslegung des Begriffs Hauspflege gestützt auf die Interpretationsregeln gemäss ständiger Rechtsprechung zu erfolgen (zuletzt BGE 127 V 198 Erw. 2c mit Hinweisen). Danach stellt sich zunächst die Frage, ob die Anerkennung des im Rahmen der Spielgruppe anfallenden Betreuungsaufwandes mit dem Wortlaut von Art. 14 Abs. 3 IVG und Art. 4 Abs. 1 IVV vereinbar ist.
3.3.1 Die Entschädigung invaliditätsbedingt zu leistenden, das zumutbare Mass überschreitenden "Betreuungsaufwandes in Hauspflege" (... les soins à domicile dus à l'invalidité ...; l'assistenza per le cure a domicilio dovute all'invalidità ...) schliesst sprachlich nicht nur Verrichtungen ein, welche "im Haus", d.h. im Familienhaushalt selber, anfallen (örtlicher Aspekt), sondern ohne weiteres auch Aufwendungen, welche "im Rahmen" oder "bei Gelegenheit" der erbrachten Hauspflege (modaler Aspekt) anfallen. Wenn das BSV im Sinne des historischen Auslegungselementes darauf hinweist, dem Verordnungsgeber sei es mit der Revision von Art. 4 IVV auf den 1. Juli 1991 darum gegangen, die Pflege schwer- und schwerstbehinderter Kinder zu Hause durch die Eltern zu begünstigen und damit eine Verlagerung von stationären Heimaufenthalten in die Hauspflege zu erreichen, so ergibt diese gesetzgeberische Intention als solche nichts, was für die hier zur Beurteilung anstehende Frage entscheidend wäre, nämlich wie es sich mit der stundenweisen Verbringung eines - grundsätzlich in Hauspflege befindlichen - Kindes in einer auswärtigen Spielgruppe verhält. Denn die Förderung der Hauspflege und die Entlastung der die Hauspflege erbringenden Personen sind von der Natur der Sache her untrennbar miteinander verbunden: Wenn ein behindertes Kind, das auch mit 8 oder 12 Jahren noch ständiger Überwachung bedarf, das gereinigt, aufgehoben und herumgetragen werden muss, zu Hause gepflegt wird, so erreicht eine solche invaliditätsbedingt erforderliche Pflege eine Intensität, welche die Kräfte der Familienangehörigen bis an die Grenze des Tragbaren anspannt oder übersteigt. Entscheiden sich die Eltern eines solchen Kindes dennoch - aus einer unbestrittenermassen schützenswerten und vom Verordnungsgeber geförderten Haltung heraus - dazu, das Kind nicht in ein Heim zu geben, sondern zu Hause selber zu pflegen, so kann nicht davon abstrahiert werden, dass die damit verbundenen Beanspruchungen zwingend nach Entlastungsmöglichkeiten verlangen.
3.3.2 Der Auffassung der Vorinstanz könnte allenfalls dann beigepflichtet werden, wenn Art. 14 Abs. 3 in fine IVG in Verbindung mit Art. 4 IVV nur den von den Eltern selber erbrachten invaliditätsbedingten Betreuungsaufwand zu entschädigen erlaubten. So verhält es sich indessen nicht. Die Verordnungsregelung wie die zu ihr ergangene Verwaltungspraxis lassen die Entschädigung von durch Dritte erbrachtem Betreuungsaufwand ebenfalls eindeutig zu. Ob dieser von Dritten übernommene Betreuungsaufwand in den eigenen vier Wänden zu Hause, somit im Haushalt, erbracht wird oder auswärts, stellt nach dem Gesagten keinen rechtserheblichen Unterschied dar, welcher eine andere rechtliche Betrachtungsweise gebieten würde. Erforderlich ist nur, aber immerhin, dass effektiv Hauspflege stattfindet, d.h. dass das Kind an allen sieben Wochentagen und insbesondere auch des Nachts grundsätzlich bei seiner Familie zu Hause lebt. Eine solche Hauspflege fällt nicht dahin, wenn das Kind während eines halben Tages pro Woche auswärts in eine Institution gebracht wird - sei diese privater oder öffentlicher Natur -, wo Dritte einspringen zwecks Entlastung der Eltern und auch in Anbetracht der nichtbehinderten Geschwister, welche ebenfalls Anrecht auf eine ihren Möglichkeiten entsprechende Entwicklung haben (zur Publikation in der Amtlichen Sammlung vorgesehenes Urteil N. vom 30. April 2004, I 378/01, Erw. 2).
4.
Sprächen somit auch weitere Auslegungselemente gegen die von der Vorinstanz vertretene Auffassung, so kann die Frage, ob die auswärts erfolgte Betreuung unter den Begriff der Hauspflege im Sinne von Art. 4 IVV fällt oder nicht, doch offen gelassen werden, wie sich aus dem Nachfolgenden ergibt.
4.1 Es fragt sich, ob die anbegehrte Entschädigung des Aufenthaltes in einer Spielgruppe als vergütungsfähiger Betreuungsaufwand gestützt auf die von der Lehre und Rechtsprechung anerkannte Rechtsfigur der Austauschbefugnis erfolgen kann. Diesen aus dem im Gesetz (Art. 8 Abs. 1 IVG) verankerten Verhältnismässigkeitsgrundsatz fliessenden Teilgehalt hat das Eidgenössische Versicherungsgericht in den invalidenversicherungsrechtlichen Bereichen der Hilfsmittelversorgung (Art. 21 IVG) und der medizinischen Massnahmen (Art. 12 f. IVG) in ständiger Rechtsprechung zur Anwendung gebracht (BGE 120 V 285 Erw. 4a mit Hinweisen). Dabei ist nicht ersichtlich, weshalb die Rechtsprechung über die Austauschbefugnis nicht zur Anwendung gelangen sollte, wenn es um das Verhältnis eines von durch Dritte erbrachten Betreuungsaufwandes an Hauspflege im Haushalt zur auswärts vorgenommenen Hauspflege mit Beizug aussenstehender Dritter im Rahmen eines Aufenthaltes in einer Spielgruppe nach Art. 4 IVV geht.
4.2 Die gesetzlich durch ihre Mutter vertretene Beschwerdeführerin könnte zu deren Entlastung eine Drittperson mit ihrer Pflege im elterlichen Haushalt an einem halben Tag pro Woche betrauen. Bei solchen Dispositionen wären die daraus entstehenden Kosten ohne weiteres im Rahmen von Art. 4 IVV zu vergüten. Diese zwar bloss potenzielle, weil nicht verlangte, rechtlich jedoch ausgewiesene Leistungsberechtigung wird nunmehr durch einen funktionell gleichartigen Tatbestand substituiert, nämlich durch die tatsächlich erfolgte Inanspruchnahme einer die Betreuung ausserhalb des elterlichen Domizils, im Kindergarten Insieme, erbringenden Drittperson. Dieses Vorgehen der Beschwerdeführerin bzw. ihrer Mutter ist bei den gegebenen Verhältnissen schützenswert und liegt im Rahmen der ratio legis des Art. 4 IVV. Dabei entsteht der Invalidenversicherung keine die gesetzliche Anspruchsnorm übersteigende finanzielle Mehrbelastung, weil die Vergütung der Kosten des Spezialkindergartens, zusammen mit den übrigen zur Abrechnung gebrachten Aufwendungen, nur im Rahmen des massgeblichen Höchstbetrages gemäss Art. 4 Abs. 4 lit. c in Verbindung mit Abs. 3 IVV erfolgen darf. Es wird damit ein substitutionsfähiger, aktueller gesetzlicher Leistungsanspruch durch eine andere, funktionell gleichartige - weil ebenfalls die Pflege und Betreuung des behinderten Kindes gewährleistende - Vorkehr, die fachgerechte Betreuung ausser Haus, ersetzt. Sämtliche Voraussetzungen gemäss Rechtsprechung zur Anwendung der Austauschbefugnis sind damit erfüllt (zur Publikation in der Amtlichen Sammlung vorgesehenes Urteil N. vom 30. April 2004, I 378/01, Erw. 3).
5.
Daraus folgt, dass auf Grund der Austauschbefugnis der vorinstanzliche Entscheid nicht geschützt werden kann.
6.
Das Verfahren ist kostenlos (Art. 134 OG). Dem Prozessausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 159 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 135 OG).
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
1.
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 2. Februar 2001 und die Verfügung der IV-Stelle des Kantons Zürich vom 7. Februar 2000 aufgehoben und es wird die Sache an die IV-Stelle zurückgewiesen, damit sie über den Anspruch der Beschwerdeführerin auf Hauspflegebeiträge im Sinne der Erwägungen neu verfüge.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die IV-Stelle des Kantons Zürich hat der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 2500.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich wird über eine Parteientschädigung für das kantonale Verfahren entsprechend dem Ausgang des letztinstanzlichen Prozesses zu befinden haben.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, der Ausgleichskasse des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherung zugestellt.
Luzern, 14. Juni 2004
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Die Präsidentin der III. Kammer: Der Gerichtsschreiber: