[AZA 7]
B 2/01 Ge
I. Kammer
Präsident Lustenberger, Bundesrichter Schön, Borella, Rüedi
und Meyer; Gerichtsschreiber Arnold
Urteil vom 19. Oktober 2001
in Sachen
S.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Barbara Wyler, Zürcherstrasse 191, 8501 Frauenfeld,
gegen
Stadt Zürich, Beschwerdegegnerin, vertreten durch den Stadtrat von Zürich, und dieser vertreten durch die Versicherungskasse der Stadt Zürich, Pensionskasse, Strassburgstrasse 9, 8004 Zürich,
und
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Winterthur
A.- S.________, geb. 1936, war vom 1. Januar 1982 bis
30. September 1986 bei der Stadt Zürich angestellt und bei der Versicherungskasse der Stadt Zürich (nachfolgend:
Versicherungskasse) vorsorgeversichert. Ihren Antrag (vom
2. Mai 1987) auf Barauszahlung der bei Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung (am 30. September 1986) fällig gewordenen Freizügigkeitsleistung im Betrag von Fr. 19'495.-, begründet mit der Aufnahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit, lehnte die Versicherungskasse ab, nachdem die Ausgleichskasse des Kantons Thurgau sich (am 8. April 1987) geweigert hatte, die Versicherte als Selbstständigerwerbende zu erfassen. Auf die Aufforderung der Versicherungskasse (vom 14. Mai 1987) hin, den bereits am 4.
Dezember 1986 zugestellten Antrag um Eröffnung einer "POOL-Freizügigkeitspolice" vollständig ausgefüllt und unterzeichnet zu retournieren, reagierte die Versicherte in der Folge nicht. Ihr erst im Jahre 1998, mit Blick auf das Erreichen des AHV-Alters, erneut gestelltes Rechtsbegehren um Auszahlung des Betrages von Fr. 19'495.- lehnte die Versicherungskasse, zuletzt mit Einspracheentscheid des Präsidiums des Kassenausschusses vom 27. Mai 1999, ab, weil der Anspruch verjährt sei.
B.- Die von S.________ eingereichte Klage mit dem sinngemässen Antrag auf Zahlung von Fr. 19'495.-, zuzüglich Verzugszinsen, wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich ab (Entscheid vom 1. Dezember 2000).
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt S.________ das im kantonalen Verfahren gestellte Rechtsbegehren erneuern.
Die Stadt Zürich, vertreten durch die Versicherungskasse, und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) äussern sich zur Sache, ohne einen Antrag zu stellen.
D.- Im Rahmen des Instruktionsverfahrens wurden die kasseninternen Rechtsgrundlagen beigezogen (Statuten der Versicherungskasse für die Arbeitnehmer der Stadt Zürich gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 24. Oktober 1984, in Kraft vom 1. Januar 1985 bis 31. Dezember 1994, nachfolgend: Statuten 84; Statuten der Versicherungskasse der Stadt Zürich gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 22. Dezember 1993, in Kraft seit 1. Januar 1995, nachfolgend: Statuten 95; dazu ergangene Vollziehungsverordnung gemäss Stadtratsbeschluss vom 16. November 1994, nachfolgend: Vollziehungsverordnung).
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.- Es steht fest und ist, grundsätzlich wie masslich, zu Recht unbestritten, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 27 Statuten 84 einen am 30. September 1986 - Datum des Dienstaustrittes und der damit einhergehenden Auflösung des Vorsorgeverhältnisses - fälligen Anspruch auf eine Freizügigkeitsleistung im Betrag von Fr. 19'495.- erwarb.
Strittig ist einzig die Begründetheit der von der Beschwerdegegnerin erhobenen Einrede der Verjährung.
2.- a) Nach Art. 12 Abs. 3 Statuten 84 verjähren die Ansprüche auf einmalige Kassenleistungen und Beiträge in zehn Jahren. Da Art. 3 Statuten 84 die Begriffe Freizügigkeitsleistung, Kassenleistung und Versicherungsleistungen differenziert und als Kassenleistung "irgendeine Leistung der Versicherungskasse auf Grund der Statuten" definiert, fällt der Freizügigkeitsleistungsanspruch eindeutig unter die zehnjährige Verjährungsregelung des Art. 12 Abs. 3 Statuten
84. Die Statuten 95 haben an dieser Verjährungsregelung nichts geändert, indem Art. 12 Abs. 3 Statuten 95 die "Ansprüche auf einmalige Kassenleistungen oder Beiträge (...) in zehn Jahren" verjähren lässt. Dabei gilt es zu beachten, dass Art. 3 Statuten 95 die Kassenleistungen als "Leistungen der Pensionskasse im Versicherungsfall oder beim Austritt von Versicherten" umschreibt, sodass der Anspruch auf Freizügigkeitsleistung der materiell unveränderten zehnjährigen Verjährungsfrist nach Art. 12 Abs. 3 Statuten 95 unterliegt.
b) Indem die Beschwerdeführerin, unbestrittenerweise, die im Lichte der Statuten ab 1. Oktober 1986 laufende Verjährungsfrist nie unterbrach, war die statutarische zehnjährige Verjährungsfrist am 1. Oktober 1996 - zehn Jahre nach Eintritt der Fälligkeit und damit Fristbeginn - abgelaufen, als die Beschwerdeführerin sich 1998 erneut an die Versicherungskasse wandte. Der Anspruch auf die Freizügigkeitsleistung (zuzüglich Zinsen) ist daher - nach Massgabe der Statuten 84 und 95 - verjährt. Zu prüfen bleibt, ob die statutarische Verjährungsregelung übergeordnetem Recht widerspricht, sodass - bejahendenfalls - der statutarischen Fristenregelung die Anwendung zu versagen wäre. Wird die Frage verneint, bleibt es bei der statutarischen Verjährungsordnung und ihrer Massgeblichkeit in diesem Fall.
3.- a) Gemäss Art. 41 Abs. 1 BVG, in Kraft seit 1. Januar 1985, verjähren Forderungen auf periodische Beiträge und Leistungen nach fünf, andere nach zehn Jahren (Satz 1).
Die Art. 129-142 des Obligationenrechts sind anwendbar (Satz 2). Als letzte Bestimmung im Ersten Titel des Zweiten Teils des Gesetzes handelt es sich bei Art. 41 Abs. 1 BVG um eine Mindestvorschrift (Art. 6 BVG). Als BVG-Minimalvorschrift kommt sie folglich zur Anwendung für Ansprüche im Bereich der obligatorischen beruflichen Vorsorge (Art. 7 ff. BVG, Art. 27 BVG in Verbindung mit dem Freizügigkeitsgesetz vom 17. Dezember 1993, in Kraft seit 1. Januar 1995 [FZG]). Im weitergehenden Vorsorgebereich, welcher, wie bei der hier am Recht stehenden Kasse, im Wesentlichen die überobligatorische Vorsorge umfasst (Versicherung der Bruttobesoldung, abzüglich des Koordinationsbetrages; vgl. Art. 4 Abs. 3 Statuten 84, Art. 16 f. Statuten 95), sind die Vorsorgeeinrichtungen frei, eine von Art. 41 Abs. 1 BVG abweichende Verjährungsregelung vorzusehen (Art. 49 BVG).
b) Nach der Rechtsprechung ist Art. 41 BVG im Beitragsbereich (SZS 1994 S. 388; Urteil H. vom 9. August 2001, B 26/99) ebenso anwendbar wie bei Versicherungsleistungen, also bei den Leistungen, die im Versicherungsfall (Alter, Invalidität, Hinterlassensein) fällig werden (BGE 117 V 329 und nicht veröffentlichtes Urteil F. vom 4. August 2000, B 9/99, sowie Urteil B. vom 5. Juni 2001, B 6/01, alle betreffend Invalidenrente; nicht veröffentlichtes Urteil N. vom 14. Dezember 1994, B 16/94, betreffend Invalidenrente aus vorobligatorischer Vorsorge).
Freizügigkeitsleistungen sind indes keine Leistungen in diesem versicherungsrechtlichen und -technischen Sinn; vielmehr stellen sie die erworbene Finanzierungsgrundlage für allfällig künftig entstehende Versicherungsleistungen dar. Nicht der Verjährung nach Art. 41 BVG unterliegt die Verpflichtung zum rückwirkenden Anschluss eines Arbeitgebers an eine Vorsorgeeinrichtung nach Art. 11 BVG (SZS 1998 S. 381). Ob Freizügigkeitsleistungen nach Massgabe von Art. 41 BVG verjähren, war, soweit ersichtlich, durch das Eidgenössische Versicherungsgericht, noch nie zu beurteilen.
c) Gemäss Moser, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, Diss. Basel 1992, S. 272 ff., wird der Freizügigkeitsanspruch mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses fällig, weshalb an diesem Tag grundsätzlich auch die Verjährung beginnen würde. Doch stünden der Annahme eines solchen vorzeitigen Verlustes der Klagbarkeit die Vorschriften über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes (vgl.
Erw. 4 hienach) entgegen, welche die Vorsorgeeinrichtung verpflichten, immer dann, wenn eine Überweisung des Guthabens an eine neue Vorsorgeeinrichtung nicht möglich ist, eine zu Gunsten des Zügers lautende Freizügigkeitspolice oder ein Freizügigkeitskonto einzurichten (a.a.O., S. 276), dies insbesondere auch dann, wenn, trotz aller Bemühungen seitens der Stiftungsorgane, keine Instruktionen über die konkrete Verwendung des Freizügigkeitsguthabens erhältlich zu machen sind (a.a.O., S. 277 oben). Folglich, so Moser weiter, unterliege der Freizügigkeitsanspruch keiner eigenen Verjährung; Freizügigkeitsleistungen, welche mangels Bezeichnung nicht einer Zahlstelle überwiesen werden könnten, dürften somit auch nach Ablauf von zehn Jahren seit ihrer Fälligkeit nicht den freien Stiftungsmitteln zugewiesen werden (a.a.O., S. 277). Nach einlässlicher Prüfung der Rechtslage kommt Moser auch für den Bereich der weitergehenden Vorsorge zum gleichen Ergebnis, dass der Anspruch auf Erbringung einer Freizügigkeitsleistung keiner eigenen Verjährung unterliegt (a.a.O., S. 284). Walser, Weitergehende berufliche Vorsorge, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht (SBVR), Soziale Sicherheit, Rz 201 f., äussert sich nicht zur Sache. Entsprechendes gilt für Brühwiler, Obligatorische berufliche Vorsorge, in: SBVR, Rz 92 ff.).
d) Mit der Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG), 1. BVG-Revision, vom 1. März 2000 (BBl 2000 III 2637 ff.) schlägt der Bundesrat eine Revision von Art. 41 BVG vor. Danach sollen die Leistungsansprüche nicht verjähren, sofern die Versicherten im Zeitpunkt des Versicherungsfalles die Vorsorgeeinrichtung nicht verlassen haben (Abs. 1). Der bisherige Abs. 1 wird unverändert zum Abs. 2. Mit diesem Vorschlag soll die von der Rechtsprechung bejahte (vgl. Erw. 3b) Verjährbarkeit des Grundleistungsanspruches beseitigt werden, dies aber nur für Versicherte, welche bei Eintritt des Versicherungsfalles ihre Vorsorgeeinrichtung noch nicht verlassen haben. Aufschlussreich für die hier zur Beurteilung anstehende Thematik ist an den erläuternden Ausführungen, dass der Bundesrat die Freizügigkeitsleistungen bei dieser Gesetzesrevision nicht erwähnt, sondern nur das Rentenstammrecht der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenrente; der "Austritt aus einer Vorsorgeeinrichtung" richte "sich nach Art. 2 Abs. 1 FZG" (BBl 2000 III 2694).
4.- a) aa) Bereits die Art. 27 ff. BVG in der ursprünglichen Gesetzesfassung vom 25. Juli 1982, in Kraft seit 1. Januar 1985 bis 31. Dezember 1994, waren darauf ausgerichtet, dem vor Eintritt eines Versicherungsfalles aus der Vorsorgeeinrichtung austretenden Versicherten die Erhaltung des Vorsorgeschutzes, beschränkt auf das BVG, zu gewährleisten (vgl. Art. 27 Abs. 1 aBVG). Diesem Ziel diente Art. 29 aBVG, welcher die Übertragung der Freizügigkeitsleistung regelte, sei es durch Überweisung (Gutschrift an die neue Vorsorgeeinrichtung [Abs. 1]), sei es durch Belassung bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung gestützt auf das Reglement und mit Zustimmung des neuen Arbeitgebers (Abs. 2), sei es, wenn keine dieser beiden Möglichkeiten bestand, "durch eine Freizügigkeitspolice oder in anderer gleichwertiger Form" (Abs. 3), wobei der Bundesrat damit betraut wurde, die Errichtung, den Inhalt und die Rechtswirkungen der Freizügigkeitspolicen und anderer Formen der Erhaltung des Vorsorgeschutzes zu regeln (Abs. 4).
bb) Diesen Rechtsetzungsauftrag gemäss Art. 29 Abs. 4 aBVG erfüllte der Bundesrat durch den Erlass der Verordnung über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes und die Freizügigkeit vom 12. November 1986 (nachfolgend: Erhaltungsverordnung), welche auf den 1. Januar 1987 in Kraft trat (AS 1986 2008 ff.). Diese Verordnung stipulierte im Zusammenhang mit den in Art. 2 näher umschriebenen Formen der Erhaltung des Vorsorgeschutzes (Freizügigkeitspolice, Freizügigkeitskonto) die Informations- und Mitwirkungspflichten von Arbeitgeber, Vorsorgeeinrichtung und Versicherten (Art. 13). Danach hatte der Versicherte, nach Hinweis durch die Vorsorgeeinrichtung auf alle gesetzlich und reglementarisch vorgesehenen Möglichkeiten der Erhaltung des Vorsorgeschutzes (Art. 13 Abs. 2 Erhaltungsverordnung), der Vorsorgeeinrichtung bekanntzugeben, an welche neue Vorsorgeeinrichtung die Freizügigkeitsleistung zu überweisen sei; entfiel diese Möglichkeit und konnte die Freizügigkeitsleistung auch nicht bar ausbezahlt werden, hatte der Versicherte der Vorsorgeeinrichtung bekanntzugeben, in welcher Form der Vorsorgeschutz zu erhalten ist (Art. 13 Abs. 3 Erhaltungsverordnung).
Hatte der Versicherte innerhalb von 30 Tagen nach Erhalt der Mitteilung der Vorsorgeeinrichtung keine Angaben nach Abs. 3 gemacht, so entschied diese nach Gesetz und auf Grund ihres Reglementes, in welcher Form der Vorsorgeschutz zu erhalten ist (Art. 13 Abs. 4 Erhaltungsverordnung).
cc) Die Erhaltungsverordnung galt auch für die weitergehende berufliche Vorsorge, wie aus Art. 331c Abs. 1 OR (in der bis 31. Dezember 1994 gültig gewesenen Fassung [AS 1983 823]) hervorgeht. Danach hatte die Personalfürsorgeeinrichtung ihre, der Forderung des Arbeitnehmers entsprechende Schuldpflicht in der Weise zu erfüllen, dass sie zu dessen Gunsten eine Forderung auf künftige Vorsorgeleistungen gegen die Personalfürsorgeeinrichtung eines anderen Arbeitgebers, gegen eine der Versicherungsaufsicht unterstellte Unternehmung oder, unter voller Wahrung des Vorsorgeschutzes, gegen eine Bank oder Sparkasse begründet, welche die vom Bundesrat festgesetzten Bedingungen erfüllt. Die Entwicklung der rechtlichen Grundlagen präsentiert sich daher ab 1. Januar 1985 für die weitergehende berufliche Vorsorge gleich wie im Obligatoriumsbereich: Auf Stufe des formellen Gesetzes (BVG, OR) stand in beiden Bereichen die Pflicht der Vorsorgeeinrichtung zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes festgeschrieben, wobei aber die Modalitäten dieser Erfüllung jeweils erst durch die auf den 1. Januar 1987 in Kraft getretene Erhaltungsverordnung geregelt wurden. Erst in dieser Verordnung findet sich, wie dargetan (Erw. 4a/bb in fine), die ausdrückliche Vorschrift, dass der Vorsorgeschutz selbst dann zu erhalten ist, wenn der Versicherte in Verletzung seiner Mitwirkungspflicht die erforderlichen Angaben nicht macht (Art. 13 Abs. 4 in fine Erhaltungsverordnung).
Diese Bestimmung machte den Vorsorgeeinrichtungen somit die Erhaltung des Vorsorgeschutzes in allen Fällen zur Pflicht; nur die Form, in welcher das geschehen sollte, war verordnungsgemäss von Gesetz und Reglement abhängig.
b) aa) Mit dem Inkrafttreten des FZG auf den 1. Januar 1995, welches für die obligatorische und die weitergehende Vorsorge gilt (Art. 1 Abs. 2 FZG), wurden die bisherigen Freizügigkeitsregelungen abgelöst (vgl. Art. 27 BVG in der seit 1. Januar 1995 geltenden Fassung) und durch einheitliche Vorschriften im FZG ersetzt (Art. 3 und 4 FZG; Verordnung über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [Freizügigkeitsverordnung, FZV] vom 3. Oktober 1994, in Kraft seit 1. Januar 1995). Danach haben Versicherte, die nicht in eine neue Vorsorgeeinrichtung eintreten, ihrer Vorsorgeeinrichtung mitzuteilen, in welcher zulässigen Form sie den Vorsorgeschutz erhalten wollen (Art. 4 Abs. 1 FZG). Bleibt diese Mitteilung aus, so hat die Vorsorgeeinrichtung spätestens zwei Jahre nach dem Freizügigkeitsfall die Austrittsleistung samt Verzugszins der Auffangeinrichtung (Art. 60 BVG) zu überweisen (Art. 4 Abs. 2 FZG). Der Vorsorgeschutz wird nach wie vor durch eine Freizügigkeitspolice oder durch ein Freizügigkeitskonto erhalten (Art. 10 Abs. 1 FZV). Die Informationspflichten gelten weiterhin (Art. 8 FZG, Art. 1 und 2 FZV).
bb) Durch Anhang Ziff. 7 des Bundesgesetzes vom 26. Juni 1998, in Kraft seit 1. Januar 2000 (AS 1999 1384, 1387), wurde dem FZG mit den Art. 24a-24f ein Abschnitt 6a eingefügt über die Meldepflichten und die Zentralstelle
2. Säule. Nach Art. 24a FZG melden Vorsorgeeinrichtungen und Einrichtungen, welche Freizügigkeitskonten oder -policen führen, der Zentralstelle 2. Säule die Ansprüche von Personen im Rentenalter im Sinne von Art. 13 Abs. 1 BVG, die noch nicht geltend gemacht worden sind (vergessene Guthaben). Die Zentralstelle 2. Säule ist die Verbindungsstelle zwischen den Vorsorgeeinrichtungen, den Einrichtungen, welche Freizügigkeitskonten oder -policen führen, und den Versicherten (Art. 24d Abs. 1 BVG). Das Gesetz enthält Vorschriften über die Meldepflicht, insbesondere deren Umfang (Art. 24b und 24c FZG). Nach der Übergangsbestimmung der Änderung vom 18. Dezember 1998 gelten die Art. 24a (vergessene Guthaben) und 24b (Meldepflicht der Einrichtungen) FZG sinngemäss für Vorsorgeeinrichtungen, die Vorsorge- oder Freizügigkeitsguthaben führen, welche aus der Zeit vor dem Inkrafttreten dieser Änderung des Freizügigkeitsgesetzes stammen. In der Botschaft betreffend die Änderung des Freizügigkeitsgesetzes vom 21. September 1998 (BBl 1998 V 5569 ff.) hat sich der Bundesrat zur Verjährungsproblematik geäussert:
"Eine ebenso schwierige Frage betrifft die Verjährung. Sie ist in zwei verschiedenen Gesetzen geregelt, je nachdem, ob es sich um eine Kasse handelt, welche die berufliche Minimalvorsorge oder das Überobligatorium durchführt. Im ersten Fall ist sie in Art. 41 BVG geregelt, im zweiten Fall hingegen in den Art. 127 und 128 OR. Diese Bestimmungen widersprechen sich zwar nicht, präzisieren aber auch nicht, von welchem Moment an die Verjährung im Bereich der beruflichen Vorsorge zu berechnen ist. Die diesbezügliche Rechtsprechung des EVG hat nicht erlaubt, ein präzises Konzept zur Anwendung der Verjährung herauszuschälen. " (In einer Fussnote findet sich der Hinweis auf BGE 115 V 228, 117 V 329 und 117 V 337.)
(...)
"Ausserdem verweist Art. 41 BVG auf die Anwendung der Artikel 129-142 OR. Diese Bestimmungen betreffen den Mechanismus für die Anwendung der Verjährung. Danach kann der Versicherte, der Anspruch auf eine BVG-Leistung, d.h.
auf eine Rente oder die Ausrichtung eines Freizügigkeitsguthabens hat, seinen Anspruch bis zehn Jahre nach dessen Fälligkeit geltend machen (es handelt sich eigentlich um eine Verwirkung).. "
(...)
"In der weitergehenden Vorsorge beträgt die Verjährungsfrist für die Renten zehn Jahre, wobei die Fälligkeit des Anspruches vom im Reglement festgelegten Alter abhängt. Bei der Freizügigkeitsleistung wird die Leistung frühestens fünf Jahre, bevor der oder die Versicherte das Rücktrittsalter gemäss Art. 13 Abs. 1 BVG erreicht, fällig (Art. 16 Abs. 1 der Freizügigkeitsverordnung vom 3. Oktober 1994, FZV, SR 831. 425). Wenn der oder die Versicherte die Schweiz jedoch verlässt, wird die Leistung sofort fällig, und wenn die Versicherten sie nicht vor Ablauf von zehn Jahren geltend machen, wird vermutet, dass sie ihres Anspruchs verlustig gegangen sind. " (BBl 1998 V 5575 unten f.)
Zu den Übergangsbestimmungen führte der Bundesrat aus:
"Mit der Schaffung dieses Verfahrens, und um zahlreiche noch hängige und künftige Anfragen zu beantworten, müssen die Vorsorgeeinrichtungen, die noch nicht beanspruchte Freizügigkeits- oder Vorsorgeguthaben besitzen, verpflichtet werden, die Zentralstelle 2. Säule zu benachrichtigen, damit diese die Anspruchsberechtigten suchen kann. Diese Übergangsbestimmung erlaubt nicht nur die Regelung bestimmter hängiger Fälle, sondern gibt der Zentralstelle überdies die Möglichkeit, über diejenigen Daten zu verfügen, die Konten betreffen, welche zurzeit zwar noch nicht, aber vielleicht bereits in naher Zukunft beansprucht werden könnten, was ihr die Suche enorm erleichtern würde. " (BBl 1998 V 5589)
5.- a) Das kantonale Gericht geht davon aus, dass die Freizügigkeitsleistung sowohl im obligatorischen wie im weitergehenden Berufsvorsorgebereich von einer zehnjährigen Verjährungsfrist bedroht ist. Es hat die auf den 1. Januar 1987 in Kraft getretene Erhaltungsverordnung im Hinblick darauf, dass der Freizügigkeitsfall hier am 30. September 1986 eingetreten ist, nicht unmittelbar angewendet, jedoch sinngemäss. Dies unter Berufung auf ZAK 1988 S. 48 Erw. 4a, wonach es sich nicht rechtfertige, für die Beurteilung von Freizügigkeitsfällen wie dem vorliegenden - die sich seit dem Inkrafttreten des BVG, aber vor 1987 ereignet haben - eine abweichende Ordnung zu treffen. Im Lichte der dargelegten Vorschriften über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes (Erw. 4) ist die Vorinstanz zum Ergebnis gelangt, dass die Beschwerdegegnerin verpflichtet gewesen wäre, "von sich aus die nötigen Schritte zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes zu unternehmen, d.h. ein Freizügigkeitskonto oder eine Freizügigkeitspolice zu Gunsten der Klägerin zu errichten". Bei gesetzeskonformem Handeln der Kasse hätte der Anspruch nicht verjähren können. Deswegen prüfte das kantonale Gericht die Frage einer Schadenersatzpflicht aus unerlaubter Handlung (Art. 41 OR) oder ungerechtfertigter Bereicherung (Art. 62 ff. OR), gelangte aber für beide Haftungsgründe zum Ergebnis, dass diese ebenfalls - da einer absoluten Verjährungsfrist von zehn Jahren unterliegend - verjährt seien, wobei das kantonale Gericht für den Beginn dieser Fristenläufe ebenfalls vom 30. September 1986 ausging.
Die Verjährung des materiellen Freizügigkeitsanspruches sowie allfälliger Schadenersatzansprüche führte das Gericht zur Abweisung der Klage.
b) Der Standpunkt der nunmehr anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin lässt sich dahin gehend zusammenfassen, dass die Beschwerdegegnerin die oberwähnten (Erw. 4), im Verlaufe der Zeit und noch vor Verjährungseintritt erlassenen Bestimmungen über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes hätte beachten müssen. Da sie dies nicht getan habe, sei die Einrede der Verjährung als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren.
c) Die Beschwerdegegnerin bezeichnet ihre im bisherigen Verfahren eingenommene Haltung als formell mit den jeweils massgeblichen Gesetzes- und Verordnungsnormen in Einklang stehend. Sie räumt indes ein, es sei fraglich, ob mit dem Rückwirkungsverbot der beiden Erlasse (gemeint sind die Erhaltungsverordnung und FZG) "die Beurteilung der vorliegenden Konstellation gänzlich abgedeckt" sei, "zumal durch aArt. 331c OR und aArt. 29 BVG eine erhöhte Pflicht zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes bereits bei Austrittsdatum der Klägerin bestand". Nachfolgend legt die Beschwerdegegnerin dar, inwiefern sich daraus in Bezug auf die "Anberaumung des haftpflichtrechtlichen Unterlassungstatbestandes eine bedeutsame Wirkung" ergebe. Bei Eintritt der Erhaltungsverordnung "und damit der Verweisungsnorm von Art. 74 Abs. 3 VKS (Statuten 84) hinsichtlich der bis zum 31. Dezember 1994 erfolgten Austritte" sei die Freizügigkeitsleistung noch nicht verjährt "und zumindest eine gewisse Sensibilisierungswirkung der genannten Erlasse hinsichtlich der verschärften Pflicht der Versicherungseinrichtungen zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes (...) zu erwarten gewesen. Ob sich daraus eine rechtliche Pflicht für die Beklagte ableiten lässt, sei dahingestellt, muss aber infolge der zweifelsfreien Anwendung von aArt. 331c OR sowie aArt. 29 BVG auch nicht weiterverfolgt werden". Auf Grund der unbestreitbaren direkten Anwendung dieser Bestimmungen und ihrer Bedeutung für die Erhaltung des Vorsorgeanspruches ergebe sich, "dass der Freizügigkeitsanspruch als solcher infolge der den Vorsorgeeinrichtungen auferlegten Pflicht zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes keiner eigenen Verjährung unterliegt. Freizügigkeitsleistungen, welche mangels Bezeichnung einer Zahlstelle nicht überwiesen werden konnten, dürfen auch nach Ablauf von zehn Jahren seit ihrer Fälligkeit nicht den freien Stiftungsmitteln bzw. in casu dem Pensionskassenvermögen zugewiesen werden (Verweis auf Moser, a.a.O., S. 277, S. 284)". Sei somit von einer Widerrechtlichkeit auszugehen, sei "nicht nachvollziehbar, weshalb der Zeitpunkt der widerrechtlichen Unterlassung im Rahmen der haftpflichtrechtlichen Prüfung auf das Austrittsdatum der Klägerin beschränkt wird. Vielmehr stellt sich - allein auf Grund von aArt. 331c OR und aArt. 29 BVG oder auch zusätzlich flankierend im Lichte der während der Verjährungsfrist in Kraft gesetzten Erlasse - die Frage, ob nicht eine fortgesetzte Unterlassung bis zum Ablauf der Verjährungsfrist anzunehmen wäre". Diese Überlegungen führen die Beschwerdegegnerin zum Ergebnis, dass sich im Extremfall eine 20-jährige Aktenaufbewahrungspflicht ergebe (zehn Jahre ab Austrittsdatum zuzüglich nochmals zehn Jahre aus haftpflichtrechtlichem Anspruch).
d) Das BSV verweist zunächst auf die Tragweite und die Vorgeschichte der mit der erwähnten Änderung des Freizügigkeitsgesetzes eingeführten Zentralstelle 2. Säule (vgl.
Erw. 4b/bb) und hält fest, dass es "in der Natur der Dinge (liege), dass sich viele Arbeitnehmer, insbesondere ausländische Arbeitnehmer, erst genauer ihrer obligatorischen Altersvorsorge annehmen, wenn sie das Rentenalter erreicht haben und sich erinnern, dass sie neben der AHV auch einen Anspruch auf Altersleistungen der beruflichen Vorsorge haben". Angesichts dieses Dilemmas käme dem Amt sehr gelegen, wenn über die rechtliche Tragweite in diesen Fragen durch das Bundesgericht entschieden würde. In den nachfolgenden Ausführungen schliesst sich das BSV im Wesentlichen der bereits dargelegten Auffassung von Moser (vgl.
Erw. 3c) an. Die vorinstanzliche Rechtsauffassung, dass ein Versicherter zehn Jahre nach seinem Austritt keine Leistungsansprüche mehr geltend machen könne und die weitere Aufbewahrung der Unterlagen daher entfalle, sei im Hinblick auf die Invalidenleistungen (und demzufolge auch zum Teil für die Hinterbliebenenleistungen) offensichtlich irrig.
Bestehe nämlich während der Versicherungszeit eine Arbeitsunfähigkeit von mindestens 20 %, die sich erst später, nach dem Austritt zu einer rentenberechtigenden Invalidität verschlimmere, ohne dass dabei der zeitliche und kausale Zusammenhang unterbrochen werde, so beginne die Verjährungsfrist für die Invalidenleistungen erst mit dem Eintritt der Invalidität. Die Vorsorgeeinrichtung habe auf alle Fälle die Pflicht, dafür zu sorgen, dass diese Mittel zweckgemäss im Falle eines Vorsorgefalles für die Vorsorgeleistungen der Versicherten verwendet werden könnten, eine Pflicht, die nach Auffassung des Amtes "erst zehn Jahre nach Erreichen des Rentenalters der Versicherten" verjährt.
6.- a) Die dargelegten Vorschriften über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes, welche seit 1. Januar 1985 galten und auch für den vorliegend strittigen Freizügigkeitsfall (1. Oktober 1986) zur Anwendung gelangen, schliessen eine Verjährung des Freizügigkeitsleistungsanspruchs nach Art. 41 Abs. 1 BVG aus, solange die Pflicht zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes besteht. Die Freizügigkeitsleistung bezweckt, abgesehen von den Barauszahlungstatbeständen, die Finanzierung künftiger gesetzlicher Versicherungsleistungen (vgl. Erw. 3b hievor). Eine Verjährung des Anspruchs auf Freizügigkeits- oder Austrittsleistung trotz gesetzlicher Pflicht zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes kommt nicht in Frage, weil dadurch die finanzielle Grundlage für künftige Versicherungsleistungen entfallen würde.
b) Wollte man dieser - aus der Systematik des Gesetzes und dem Normzweck gewonnenen - Auslegung mit Hinweis auf den Wortlaut entgegnen, Leistung im Sinne von Art. 41 Abs. 1 BVG umfasse nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch auch die Freizügigkeitsleistung (und nicht nur die Leistung im Versicherungsfall), dränge der Standpunkt der Beschwerdeführerin dennoch durch. Es steht nämlich fest, dass die Vorsorgeeinrichtungen mit Wirkung ab 1. Januar 1987 in jedem Fall eine Freizügigkeitspolice oder ein Freizügigkeitskonto zu errichten hatten, insbesondere auch dann, wenn die versicherte Person - aus welchen Gründen auch immer - ihre Mitwirkungspflichten nicht wahrnahm (Art. 13 Abs. 4 in fine Erhaltungsverordnung). Dieser Pflicht konnte sich die Vorsorgeeinrichtung ab 1. Januar 1987 im Falle der Beschwerdeführerin nicht mit dem Hinweis entschlagen, diese sei ja schon am 30. September 1986 aus der Versicherungskasse ausgetreten. Denn die Erledigung des Freizügigkeitsfalles vom 1. Oktober 1986 war bei Inkrafttreten der Erhaltungsverordnung am 1. Januar 1987 noch hängig. Die 1987 gewechselte Korrespondenz beweist dies: Die sich damals mit Blick auf das Inkrafttreten der Erhaltungsverordnung noch verschärft stellende Frage nach der gesetzlich gebotenen Erhaltung des Vorsorgeschutzes harrte der Beantwortung und war von der in Art. 13 Abs. 4 in fine Erhaltungsverordnung neu und ausdrücklich eingeführten Pflicht, den Vorsorgeschutz auch im Falle fehlender Mitwirkung des austretenden Versicherten zu erhalten, normativ erfasst. Im Lichte der durch Art. 13 Abs. 4 in fine Erhaltungsverordnung mit Wirkung ab 1. Januar 1987 stipulierten und auf den Fall der Beschwerdegegnerin anwendbaren Vorsorgeerhaltungspflicht drängt sich der Schluss erst recht auf, dass der Anspruch auf Freizügigkeitsleistungen nicht verjährt, solange die Pflicht zur Erhaltung des Vorsorgeschutzes besteht.
7.- Damit hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf die Freizügigkeitsleistung, zuzüglich Verzugszinsen seit Eintritt der Fälligkeit am 1. Oktober 1986, und zwar jeweils zu dem Satz, den die Vollziehungsverordnung vorschrieb (vgl. Art. 18 Abs. 2 Vollziehungsverordnung: seit 1. Januar 2000 4,25 %; BGE 117 V 349).
8.- Im vorliegenden Verfahren geht es um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen, weshalb von der Auferlegung von Gerichtskosten abzusehen ist (Art. 134 OG). Dem Prozessausgang entsprechend ist der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 135 in Verbindung mit Art. 159 OG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege, einschliesslich der unentgeltlichen Verbeiständung, ist damit gegenstandslos.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I.In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird
der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des
Kantons Zürich vom 1. Dezember 2000 aufgehoben und in
Gutheissung der Klage die Stadt Zürich verpflichtet,
der Beschwerdeführerin Fr. 19'495.-, zuzüglich Verzugszins
in statutarischer Höhe ab 1. Oktober 1986, zu
bezahlen.
II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III. Die Stadt Zürich hat der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (einschliesslich
Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
IV. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherung zugestellt.
Luzern, 19. Oktober 2001
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der I. Kammer:
Der Gerichtsschreiber: