9C_58/2023
Urteil vom 5. September 2023
III. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Parrino, Präsident,
Bundesrichterin Moser-Szeless, Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiber Seiler.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Bettmeralp,
Hauptstrasse 156, 3992 Bettmeralp,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Teilrevision des Kurtaxenreglements der Gemeinde Bettmeralp vom 1. Dezember 2022.
Die Urversammlung der Gemeinde Bettmeralp verabschiedete am 27. August 2020 auf Antrag des Gemeinderates ein neues Kurtaxenreglement (KTR/BA). Zur Kurtaxe liess sich dem Reglement entnehmen, dass die Eigentümer bzw. Dauermieter von Ferienobjekten (Ferienwohnungen und Maiensässe) die Kurtaxe mittels einer Jahrespauschale zu entrichten haben (Art. 4 Abs. 2 KTR/BA). Mit der Jahrespauschale sind alle kurtaxenpflichtigen Übernachtungen im entsprechenden Objekt, einschliesslich der gelegentlichen Vermietung, abgegolten (Art. 4 Abs. 3 KTR/BA). Die Einwohnergemeinde Bettmeralp erhebt je Übernachtung in einem Hotel, in einer Ferienwohnung oder einem Maiensäss einheitlich eine Kurtaxe von Fr. 3.50 (Art. 5 Abs. 1 lit. a, lit. b, lit. c KTR/BA). Die Jahrespauschale für Ferienwohnungen erfuhr in Art. 6 KTR/BA folgende weitere Regelung:
" 1 Die Jahrespauschale wird je Objekt und abgestuft nach dessen Grösse erhoben.
2 Sie beträgt für Ferienwohnungen im Sektor 1 (Bettmeralp Plateau) auf der Grundlage des Kurtaxenansatzes gem. Art. 5 Abs. 1 lit. b) und des durchschnittlichen Belegungsgrades der entsprechenden Unterkunftskategorie von 57 Nächten
3 Sie beträgt für Ferienwohnungen im Sektor 2 (gesamtes Gemeindegebiet ohne Bettmeralp Plateau) auf der Grundlage des Kurtaxensatzes gem. Art. 5 Abs. 1 lit. b) und des durchschnittlichen Belegungsgrades der entsprechenden Unterkunftskategorie von 24 Nächten
a) für Wohnungen bis und mit 1.5 Zimmer (i. d. Regel 2 Betten = Faktor 2) CHF 168.00
b) für Wohnungen bis und mit 2.5 Zimmer (i. d. Regel 3 Betten = Faktor 3) CHF 252.00
c) für Wohnungen bis und mit 3.5 Zimmer (i. d. Regel 4 Betten = Faktor 4) CHF 336.00
d) für Wohnungen bis und mit 4.5 Zimmer (i. d. Regel 5 Betten = Faktor 5) CHF 420.00
e) für Wohnungen bis und mit 5.5 Zimmer und grösser (i. d. Regel 6 Betten = Faktor 6) CHF 504.00"
A.a. Der Staatsrat des Kantons Wallis homologierte das Reglement am 21. Oktober 2020. Dies wurde im Amtsblatt des Kantons Wallis vom 6. November 2020 veröffentlicht. Das Reglement trat am 1. November 2020 in Kraft.
A.b. Mit Urteil 2C_981/2020 vom 15. Juni 2022 hiess das Bundesgericht eine Beschwerde eines Ferienwohnungseigentümers gegen die Änderung des KTR/BA teilweise gut. Es hob Art. 6 Abs. 2 und 3 KTR/BA insofern auf, als sie einen durchschnittlichen Belegungsgrad von 57 Tagen resp. 24 Tagen vorsahen. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
Am 1. Dezember 2022 stimmte die Urversammlung der Gemeinde Bettmeralp über Anpassungen des KTR/BA ab. Der Gemeinderat hatte der Urversammlung vorgeschlagen, Art. 6 KTR/BA in der zuvor vom Bundesgericht aufgehobenen Fassung erneut in das KTR/BA aufzunehmen, weil die beanstandeten durchschnittlichen Belegungsgrade nunmehr statistisch fundiert seien. Nach Art. 14 Abs. 2 KTR/BA sollte Art. 6 KTR/BA rückwirkend auf den 1. November 2022 in Kraft treten. Die Urversammlung folgte dem Gemeinderat und nahm die Anpassungen an.
Am 21. Dezember 2022 homologierte der Staatsrat des Kantons Wallis die Teilrevision des KTR/BA (Art. 6 und 14). Dies wurde am 30. Dezember 2022 im Amtsblatt des Kantons Wallis veröffentlicht.
Mit Beschwerde vom 22. Januar 2023 beanstandet A.________ die Höhe des durchschnittlichen Belegungsgrads von 57 Übernachtungen pro Bett, den die Gemeinde für den Sektor 1 festgesetzt hat. Mit den von der Gemeinde vorgelegten Zahlen sei höchstens ein durchschnittlicher Belegungsgrad von 45 Nächten pro Bett pro Jahr untermauert und gerechtfertigt. Die Gemeinde Bettmeralp beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Staatsrat des Kantons Wallis verzichtet auf Vernehmlassung. A.________ nimmt erneut Stellung. Die Gemeinde Bettmeralp dupliziert, A.________ tripliziert unaufgefordert.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen das KTR/BA und somit gegen einen kommunalen Erlass (Art. 82 lit. b BGG). Hat der betreffende Kanton - wie vorliegend der Kanton Wallis für rein fiskalische Erlasse (vgl. Urteile 2C_981/2020 vom 15. Juni 2022 E. 1.1; 2C_198/2020 vom 23. Dezember 2021 E. 1.1; 2C_860/ 2019 vom 22. März 2021 E. 1.2) - kein kantonales abstraktes Normkontrollverfahren vorgesehen, kann der kommunale oder kantonale Erlass direkt beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 87 Abs. 1 BGG).
1.2.
1.2.1. Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle überprüft das Bundesgericht die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit übergeordnetem Recht (BGE 143 I 272 E. 2.1). Betrifft die abstrakte Normenkontrolle wie hier eine Teilrevision eines Erlasses, können grundsätzlich nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden, sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 146 I 83 E. 1.1; 142 I 99 E. 1.4; 135 I 28 E. 3.1.1; 122 I 222 E. 1b/aa).
1.2.2. Der Beschwerdeführer stellt in seiner Beschwerde keinen ausdrücklichen Antrag. Die in der Stellungnahme vom 23. Juli 2023 ("Triplik") enthaltenen Rechtsbegehren sind verspätet und unzulässig (BGE 148 V 174 E. 2.1; 147 I 16 E. 3.4.3). Ob die Beschwerde den formellen Anforderungen genügt (Art. 42 Abs. 1 BGG), ist daher zweifelhaft. Aus der Begründung der Beschwerde ergibt sich immerhin, dass sich die Beschwerde gegen den Belegungsgrad für den Sektor 1 und damit Art. 6 Abs. 2 KTR/BA richtet. Diese Bestimmung hatte das Bundesgericht in seinem Urteil 2C_981/2020 vom 15. Juni 2022 aufgehoben. Sie ist - in identischer Form - Teil der vorliegend angefochtenen Teilrevision und kann damit grundsätzlich Gegenstand einer Beschwerde sein.
1.3.
1.3.1. Damit auf die Beschwerde eingetreten werden kann, muss der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Erlass besonders berührt sein und ein schutzwürdiges Interesse rechtlicher oder tatsächlicher Natur an seiner Aufhebung haben (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG). Nach der Rechtsprechung ist ein Beschwerdeführer von einem Erlass besonders berührt, wenn er von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sein wird (virtuelles Berührtsein; BGE 146 I 62 E. 2.1; 145 I 26 E. 1.2; 141 I 36 E. 1.2.3). Wird ein Kurtaxenreglement und dadurch die Abgabenlast geändert, erfüllen die kurtaxenpflichtigen Personen in der Regel diese Voraussetzungen (vgl. Urteile 2C_981/2020 vom 15. Juni 2022 E. 1.4; 2C_860/2019 vom 22. März 2021 E. 1.3; 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 1.4.3). Der Beschwerdeführer hat darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind. Soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind, ist es nicht Aufgabe des Bundesgerichts, anhand der Akten oder weiterer, noch beizuziehender Unterlagen nachzuforschen, ob und inwiefern der Beschwerdeführer zur Beschwerde zuzulassen ist (BGE 145 I 121 E. 1; 133 II 353 E. 1).
1.3.2. Der Beschwerdeführer bezeichnet sich zwar als Eigentümer einer Ferienwohnung in der Gemeinde, belegt sein Eigentum aber nicht. Es bestehen daher gewisse Zweifel, ob er überhaupt zur Beschwerde legitimiert ist.
1.4. Die Beschwerde ist rechtzeitig erhoben worden (Art. 101 BGG; vgl. Urteil 2C_981/2020 vom 15. Juni 2022 E. 1.2).
1.5. Die Beschwerde leidet an gewissen formellen Mängeln (vgl. oben E. 1.2.2 und 1.3.2). Ob auf sie überhaupt einzutreten ist, kann jedoch offen gelassen werden, weil sie sich ohnehin als unbegründet erweist.
2.1. Das Bundesgericht wendet das Recht zwar von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch untersucht es unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu auf der Hand (BGE 147 I 73 E. 2.1; 142 I 99 E. 1.7.1). Die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und hinreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gem. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.1; 140 IV 57 E. 2.2; 137 II 305 E. 3.3). Dasselbe gilt für Verletzungen kantonalen Rechts, soweit diese überhaupt in die Kognition des Bundesgerichts fallen (vgl. Art. 95 lit. c und d BGG).
2.2. Das vorliegende bundesgerichtliche Normenkontrollverfahren ist, angesichts der fehlenden kantonalen Verfassungsgerichtsbarkeit in abgaberechtlichen Angelegenheiten im Kanton Wallis (anders beispielsweise im Raumplanungsrecht, vgl. Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 1.2.2), ein erstinstanzliches Verfahren (Art. 87 Abs. 1 BGG). Das Bundesgericht erhebt somit den Sachverhalt in Anwendung des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) selbst (Art. 55 Abs. 1 BGG), wobei es sich insbesondere auf die von den Verfahrensparteien eingereichten Beweismittel, amtliche Verlautbarungen und notorische Tatsachen stützt und diese einer freien Beweiswürdigung unterzieht (Urteile 2C_981/2020 vom 15. Juni 2022 E. 2.2; 2C_198/2020 vom 23. Dezember 2021 E. 2.2).
Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie, dass die Gemeinde den Bettenfaktor willkürlich falsch ermittelt habe. Es sei nicht nachvollziehbar, weswegen die Gemeinde nur mit 3'806 Betten (bzw. 986 Ferienwohnungen) statt mit der gesamten Anzahl von 4'956 Betten (bzw. 1'284 Ferienwohnungen) gerechnet habe. Der Beschwerdeführer hält es für schwer vorstellbar, dass 23 % aller Wohnungen beim Inkasso hätten vergessen gehen können.
Ob die Ausführungen des Beschwerdeführers in diesem Punkt überhaupt gehört werden können, ist fraglich. Den Bettenfaktor hatte das Bundesgericht nämlich bereits im Urteil 2C_981/2020 vom 15. Juni 2022 E. 3.4.1 geprüft und nicht beanstandet (vgl. ausserdem auch Urteile 2C_983/2020 vom 15. Juni 2022 E. 3.4.1; 2C_980/2020 vom 27. April 2022 E. 3.4.1; 2C_947/2019 vom 13. Februar 2020 E. 4.6.1). Die Frage kann jedoch offen bleiben, weil sich die Rüge ohnehin als unbegründet erweist.
3.1. Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 147 I 16 E. 4.2.1; 146 II 111 E. 5.1.1; 143 I 1 E. 3.3). Es ist am Beschwerdeführer, die Willkür in einer Art und Weise darzutun, die den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG genügt (Urteil 2C_353/2020 vom 22. September 2021 E. 6.1). Soweit die Beschwerde diesen Anforderungen gerecht wird, prüft das Bundesgericht den Erlass im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle grundsätzlich mit freier Kognition, auferlegt sich aber aus Gründen des Föderalismus, der Verhältnismässigkeit und - bei der Überprüfung kommunalen Rechts - der Gemeindeautonomie eine gewisse Zurückhaltung. Nach der Rechtsprechung ist dabei massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale oder kommunale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 147 I 136 E. 1.4; 145 I 26 E. 1.4; 143 I 137 E. 2.2; 140 I 2 E. 4; je mit Hinweisen).
3.2. Die Gemeinde führt in ihrer Vernehmlassung aus, die betreffenden Objekte seien ausgesondert worden, weil darin keine kurtaxenpflichtigen Übernachtungen generiert worden seien. Das liege einerseits daran, dass gewisse Personen trotz Kurtaxenpflicht weder Pauschalen noch effektive Logiernächte gemeldet und abgerechnet hätten. Ein Grossteil sei jedoch damit zu erklären, dass einheimische Zweitwohnungsbesitzer kurtaxenbefreit seien. Es wäre methodisch nicht haltbar, für die Wohnungen, die keine Logiernächte gemeldet hätten, eine willkürliche Zahl von Logiernächten zu unterstellen und in die Berechnungen miteinzubeziehen, wie dies der Beschwerdeführer vorschlage. Die Aussonderung führe im Übrigen auch nicht zu einer unverhältnismässigen Vergrösserung der Dunkelziffer. Diese betreffe nämlich Eigentümer, die zwar abrechneten, aber nicht alle Übernachtung meldeten.
3.3. Dem Beschwerdeführer ist zuzugestehen, dass die Zahl der Objekte, für die weder Pauschalen noch effektive Übernachtungen abgerechnet werden, erstaunlich hoch ist. Dennoch erscheint es vor dem Hintergrund der Erklärung der Gemeinde noch nicht als willkürlich, wenn diese Objekte ausgesondert werden. Die Aussagekraft der übrigen Datenbasis geht durch diese Aussonderung nicht dermassen verloren, dass darauf in guten Treuen nicht mehr abgestützt werden dürfte. Selbst wenn in diesen Objekten kurtaxenpflichtige Übernachtungen generiert werden, wäre dies dem Beschwerdeführer im Übrigen ohnehin nur dann eine Hilfe, wenn diese Objekte pro Jahr und pro Bett im Schnitt weniger als 57 Übernachtungen generierten. Der Beschwerdeführer nimmt dies zwar an, wenn er mit 28 Übernachtungen pro Ferienwohnung rechnet, präsentiert dafür aber keine stichhaltigen Anhaltspunkte.
Die Gemeinde hat zur Verifizierung der Ergebnisse ihres Kalkulationsmodells eine Umfrage bei den Ferienwohnungseigentümern durchgeführt. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Frage "Wie viele Tage/Übernachtungen verbringen Sie durchschnittlich pro Jahr (ausgenommen während der Pandemie) in Ihrer Zweitwohnung? (Die Frage bezieht sich ausschliesslich auf die Übernachtungen, die Sie und Ihre Familie in der Zweitwohnung verbringen) " missverständlich gestellt gewesen sei. Mittels der Antworten hierauf könne nicht ermittelt werden, wie stark die einzelnen Betten ausgelastet worden seien.
Auch in diesem Punkt kann dem Beschwerdeführer nicht gefolgt werden. Die Gemeinde weist nämlich zu Recht darauf hin, dass die Umfrageteilnehmer auch danach gefragt worden seien, wie viele Personen die Wohnung im Schnitt mit dem Besitzer zusammen nutzten. Diese Folgefrage dürfte die Wahrscheinlichkeit falscher Angaben zumindest erheblich reduziert haben. Die Umfrageergebnisse bleiben jedenfalls unter dem hier massgebenden Blickwinkel des Willkürverbots (Art. 9 BV) tauglich, um den durchschnittlichen Belegungsgrad gemäss Art. 6 Abs. 2 KTR/BA und das zugrunde liegende Kalkulationsmodell zu überprüfen.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten trägt der unterliegende Beschwerdeführer (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Staatsrat des Kantons Wallis schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 5. September 2023
Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Parrino
Der Gerichtsschreiber: Seiler