Art. 23, 24 und 24a AHVG; Art. 14 EMRK in the background of the Beeler case; terminierung der Witwerrente bei Volljährigkeit des jüngsten Kindes: Ein geschiedener Mann, der nach Art. 24a Abs. 1 AHVG einem Witwer gleichgestellt ist, darf hinsichtlich der Anspruchsbeendigung nicht schlechter gestellt werden als ein Witwer. Ist der Rentenaufhebungsgrund von Art. 24 Abs. 2 AHVG für Witwer konventions- und gesetzeskonform nicht mehr anwendbar, entfällt er auch für die assimilierte geschiedene Person. Verwaltungsweisungen des BSV können den klaren gesetzlichen Wortlaut nicht einschränken und sind insoweit unbeachtlich (E. 4.1–4.5).
9C_334/2024
Urteil vom 16. Dezember 2024
III. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Parrino, Präsident,
Bundesrichterin Moser-Szeless, Bundesrichter Beusch, Bundesrichterin Scherrer Reber,
nebenamtlicher Bundesrichter Berger,
Gerichtsschreiberin Dormann.
Verfahrensbeteiligte
Ausgleichskasse des Kantons Freiburg, Impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Oliver Köhli,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Alters- und Hinterlassenenversicherung,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg vom 7. Mai 2024 (608 2024 3).
Der 1978 geborene A.________ war von Mai 2002 bis Dezember 2014 verheiratet. Die geschiedene Ehefrau und Mutter der gemeinsamen (im März 2004 geborenen) Tochter starb im August 2021, weshalb die Ausgleichskasse des Kantons Freiburg A.________ eine Witwerrente ausrichtete. Mit Verfügung vom 18. Februar 2022 - die dem Versicherten laut Urteil des Kantonsgerichts Freiburg vom 10. August 2023 erst am 14. März 2023 eröffnet wurde - hob die Ausgleichskasse die Witwerrente zufolge Volljährigkeit der Tochter auf; ihre diesbezüglichen Zahlungen stellte sie auf Ende März 2022 ein. Im November 2022 verlangte A.________ unter Hinweis auf das Urteil 78630/12 Beeler gegen Schweiz vom 11. Oktober 2022 der Grossen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR; nachfolgend: Urteil Beeler) die Weiterausrichtung der Witwerrente. Die Ausgleichskasse hielt mit Einspracheentscheid vom 28. November 2023 an der Rentenaufhebung fest.
Das Kantonsgericht Freiburg hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 7. Mai 2024 gut. Es hob den Einspracheentscheid vom 28. November 2023 auf und sprach A.________ eine Witwerrente über den 31. März 2022 hinaus zu.
Die Ausgleichskasse beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, das Urteil vom 7. Mai 2024 sei aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 28. November 2023 sei zu bestätigen. Ferner ersucht sie darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
A.________ beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) schliesst auf deren Gutheissung.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 f. BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Dennoch prüft es - offensichtliche Fehler vorbehalten - nur die in seinem Verfahren gerügten Rechtsmängel (Art. 42 Abs. 1 f. BGG; BGE 135 II 384 E. 2.2.1). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann ihre Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.1. Anspruch auf eine Witwen- oder Witwerrente haben Witwen oder Witwer, sofern sie im Zeitpunkt der Verwitwung Kinder haben (Art. 23 Abs. 1 AHVG). Witwen haben überdies Anspruch auf eine Witwenrente, wenn sie im Zeitpunkt der Verwitwung keine Kinder oder Pflegekinder im Sinne von Art. 23, jedoch das 45. Altersjahr vollendet haben und mindestens fünf Jahre verheiratet gewesen sind (Art. 24 Abs. 1 Satz 1 AHVG). Der Anspruch erlischt mit der Wiederverheiratung und mit dem Tod der Witwe oder des Witwers (Art. 23 Abs. 4 AHVG). Zusätzlich zu den in Art. 23 Abs. 4 aufgezählten Beendigungsgründen erlischt der Anspruch auf die Witwerrente, wenn das letzte Kind des Witwers das 18. Altersjahr vollendet hat (Art. 24 Abs. 2 AHVG).
Eine geschiedene Person ist einer verwitweten gleichgestellt, wenn: a. sie eines oder mehrere Kinder hat und die geschiedene Ehe mindestens zehn Jahre gedauert hat; b. die geschiedene Ehe mindestens zehn Jahre gedauert hat und die Scheidung nach Vollendung des 45. Altersjahres erfolgte; c. das jüngste Kind sein 18. Altersjahr vollendet hat, nachdem die geschiedene Person ihr 45. Altersjahr zurückgelegt hat (Art. 24a Abs. 1 AHVG). Ist nicht mindestens eine der Voraussetzungen von Abs. 1 erfüllt, so besteht ein Anspruch auf eine Witwen- oder Witwerrente nur, wenn und solange die geschiedene Person Kinder unter 18 Jahren hat (Art. 24a Abs. 2 AHVG).
2.2. Mit dem Urteil Beeler, das einen ("nicht geschiedenen") Witwer betraf, entschied der EGMR, dass durch Art. 24 Abs. 2 AHVG Witwer diskriminiert werden, indem ihre Hinterlassenenrente, anders als jene von Witwen, mit der Volljährigkeit des jüngsten Kindes erlischt. Er stellte in diesem Zusammenhang eine Verletzung von Art. 14 (Diskriminierungsverbot) in Verbindung mit Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens) fest. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist somit zwecks Herstellung eines konventionskonformen Zustandes in vergleichbaren Konstellationen fortan darauf zu verzichten, die Witwerrente allein aufgrund der Volljährigkeit des jüngsten Kindes aufzuheben (vgl. BGE 143 I 50 E. 4.1 und 4.2; 143 I 60 E. 3.3; vgl. auch die Urteile 9C_644/2023 vom 10. Juni 2024 E. 3.2.2; 9C_281/2022 vom 28. Juni 2023 E. 3).
2.3. Nach Erlass des Urteils Beeler statuierte das BSV in den Mitteilungen Nr. 460 vom 21. Oktober 2022 an die AHV-Ausgleichskassen und EL-Durchführungsstellen (nachfolgend: Mitteilungen Nr. 460) eine "Übergangsregelung für Witwerrenten der AHV in Folge Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) " mit Gültigkeit vom 11. Oktober 2022 bis zum Inkrafttreten einer nächsten Revision des AHVG betreffend die Hinterlassenenrenten. Davon betroffen sind (laut Mitteilungen Nr. 460) insbesondere Witwer mit Kindern, die die Rentenaufhebungsverfügung angefochten haben und deren Fall am 11. Oktober 2022 hängig ist, nicht aber "geschiedene Männer, deren Anspruch auf Witwerrente in jedem Fall mit der Vollendung des 18. Altersjahres des jüngsten Kindes endet". Für die Betroffenen werden die Witwerrenten gemäss Artikel 23 AHVG gewährt und über das 18. Altersjahr des Kindes hinaus ausbezahlt; die Leistungen sind also nicht mehr zeitlich befristet und erlöschen nur bei Tod, Wiederverheiratung oder Entstehung des Anspruchs auf eine höhere AHV-Altersrente bzw. IV-Rente. Analoge Vorgaben finden sich in Rz. 3401 ff. der Wegleitung des BSV über die Renten (RWL) in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (Stand: 1. Januar 2023, Version 18) resp. in Rz. 3138 und 3147 RWL in der aktuellen Fassung (Stand: 1. Januar 2024, Version 19).
3.1. Es steht fest, dass der Beschwerdegegner den Tatbestand von Art. 24a Abs. 1 lit. a AHVG erfüllt, und dass in der hier gegebenen Konstellation als Grundlage für eine Rentenaufhebung einzig Art. 24 Abs. 2 AHVG in Betracht fällt. Unbestritten ist auch, dass der Rentenanspruch eines Witwers (wie auch jener einer Witwe und einer geschiedenen Ehefrau) bei im Übrigen unveränderten Gegebenheiten auch über den 18. Geburtstag des jüngsten Kindes hinaus bestehen bleibt. Streitig war und ist, ob die Witwerrente allein aufgrund des Umstandes, dass der Betroffene seinen Anspruch als geschiedener Ehemann begründete, aufgehoben werden darf.
Das kantonale Gericht hat insbesondere auf die in Art. 24a Abs. 1 AHVG (unter bestimmten, hier erfüllten Voraussetzungen) statuierte Gleichstellung geschiedener Männer mit Witwern verwiesen und gestützt darauf sowohl Art. 24 Abs. 2 AHVG als auch den Weisungen des BSV betreffend geschiedene Männer die Anwendung versagt. Folglich hat es die Aufhebung der Witwerrente in concreto für unzulässig gehalten und den entsprechenden Einspracheentscheid aufgehoben.
3.2. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, der hier zu beurteilende Sachverhalt sei mit jenem, der dem Urteil Beeler zugrunde lag, nicht vergleichbar. Der Beschwerdegegner sei bei der Begründung seines Anspruchs nicht (mehr) verheiratet, sondern schon mehr als sechs Jahre geschieden gewesen; damals sei seine Tochter bereits über 17 Jahre alt gewesen und habe sich in einem Sonderschulinternat befunden. Die Gewährung der Witwerrente habe sich nicht auf die Organisation seines Familienlebens ausgewirkt; folglich liege in der Aufhebung seiner Rente keine Verletzung von Art. 14 (Diskriminierungsverbot) in Verbindung mit Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens). Die Übergangsregelung des BSV gelte nicht für geschiedene Männer; auf diese Gruppe sei Art. 24 Abs. 2 AHVG insbesondere mit Blick auf Art. 190 BV weiterhin anwendbar. Diese Argumentation vertritt auch das BSV.
4.1. Verwaltungsweisungen, wie die Übergangsregelung des BSV in den Mitteilungen Nr. 460 und der RWL, richten sich grundsätzlich nur an die Durchführungsstellen und sind für die Gerichte nicht verbindlich. Indes berücksichtigen die Gerichte die Weisungen insbesondere dann und weichen nicht ohne triftigen Grund davon ab, wenn diese eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen und eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben enthalten. Dadurch wird dem Bestreben der Verwaltung Rechnung getragen, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten. Auf dem Wege von Verwaltungsweisungen dürfen keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 148 V 385 E. 5.2; 147 V 79 E. 7.3.2 mit zahlreichen Hinweisen).
Anders als die Beschwerdeführerin glauben machen will, erkannte das Bundesgericht im Urteil 9C_491/2023 vom 3. April 2024 E. 4.4 nicht implizit die Vorgaben des BSV in den Mitteilungen Nr. 460 resp. Rz. 3401 ff. aRWL als generell verfassungskonform. Vielmehr hielt es fest, dass die Übergangsregelung des BSV nicht unvollständig ist, nur weil von deren Geltungsbereich Ehegatten ausgenommen sind, die vor dem 11. Oktober 2022 verwitweten und zu diesem Zeitpunkt kein minderjähriges Kind mehr hatten. Aus der angerufenen Rechtsprechung ergibt sich somit nicht, ob die Weisungen des BSV betreffend geschiedene Männer gesetzmässig sind, resp. - genauer - ob die Vorinstanz in der hier gegebenen Konstellation die auf Art. 24 Abs. 2 AHVG gestützte Rentenaufhebung zu Recht als Verstoss gegen Art. 24a Abs. 1 AHVG betrachtet hat. Die Frage wird auch nicht durch die Ausführungen des Bundesrates im Erläuternden Bericht vom 8. Dezember 2023 zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens betreffend Teilrevision des AHVG präjudiziert. Sie lässt sich erst nach Auslegung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen zuverlässig beantworten.
4.2. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in welchem die Norm steht. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf abgewichen werden, u.a. dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und dem Sinn einer Gesetzesbestimmung (Urteil 9C_596/2023 vom 30. August 2024 E. 5, zur Publikation vorgesehen; BGE 150 V 263 E. 4.3; beide mit Hinweisen)
4.3.
4.3.1. Art. 24 AHVG enthält "besondere Bestimmungen" ("dispositions spéciales"; "disposizioni particolari") zu den Vorgaben von Art. 23 AHVG betreffend die "Witwen- und Witwerrente" ("rente de veuve et de veuf"; "rendita vedovile"). Der Anspruch auf eine Hinterlassenenrente der "geschiedenen Ehegatten" ("conjoints divorcés"; "coniugi divorziati") - in Abgrenzung zu jenem der "Witwen oder Witwer" ("veuves et [...] veufs"; "vedove e [...] vedovi"; vgl. Art. 23 Abs. 1 AHVG) - ist in Art. 24a AHVG geregelt. Darüber hinaus stellt der Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 AHVG (in der deutschen, französischen und italienischen Fassung) ausdrücklich klar, dass es sich beim darin statuierten Beendigungsgrund hinsichtlich einer "Witwerrente" ("rente de veuf"; "rendita per vedovi") um eine Ergänzung von Art. 23 Abs. 4 AHVG handelt, wobei in der deutschen Sprachversion zusätzlich der Begriff "Witwer" verwendet wird.
Art. 24a Abs. 1 AHVG nennt die Voraussetzungen, unter denen eine geschiedene Person einer verwitweten
gleichgestellt ist ("la personne divorcée est
assimilée à une veuve ou à un veuf"; "il coniuge divorziato è
parificato alla persona vedova"); die Bestimmung enthält keinen (direkten) Verweis auf Art. 24 Abs. 2 AHVG.
Damit ist der Wortlaut nicht nur von Art. 24a Abs. 1 AHVG, sondern auch von Art. 23 und 24 AHVG (soweit hier von Interesse), klar: Für die Aufhebung der Hinterlassenenrente eines geschiedenen - aber einem verwitweten gleichgestellten - Mannes könnte der Beendigungsgrund von Art. 24 Abs. 2 AHVG nur indirekt, mithin über die Gleichstellung geschiedener Männer mit Witwern, zum Tragen kommen.
4.3.2. Die Hinterlassenenrente für Witwer wie auch jene für geschiedene Männer wurde mit der Änderung des AHVG vom 7. Oktober 1994 (10. AHV-Revision; AS 1996 2466) auf den 1. Januar 1997 eingeführt. Die 10. AHV-Revision bezweckte für den Beitrags- und Leistungsbereich der AHV/IV einerseits eine möglichst weitgehende (wenn auch nicht vollständige) rechtliche Gleichbehandlung von Mann und Frau und anderseits eine Verbesserung der Stellung von geschiedenen Frauen und Männern; der zweite Punkt wurde grundsätzlich geschlechtsunabhängig ausgestaltet, um "keine neuen geschlechtsbedingten Ungleichbehandlungen zu schaffen" (Botschaft vom 5. März 1990 über die 10. AHV-Revision; BBl 1990 II 30 Ziff. 31). In Bezug auf bestimmte geschiedene Personen wurde deren Gleichstellung mit verwitweten Personen betont resp. festgelegt (BBl 1990 II 40 Ziff. 315.1; vgl. auch den bundesrätlichen Entwurf zu Art. 24a AHVG in BBl 1990 II 156). In diesem Zusammenhang gaben denn auch lediglich die Voraussetzungen, die zu einer solchen Gleichstellung führen sollten, Anlass zu Diskussionen in den eidgenössischen Räten (vgl. AB S 1991 272; N 1993 253; S 1994 547, 595; N 1994 1353).
In systematischer Hinsicht fällt auf, dass der Gesetzgeber mit Art. 24a Abs. 2 AHVG spezifisch für die Hinterlassenenrente geschiedener Personen einen besonderen Beendigungsgrund statuierte. Der Tatbestand ist aber offensichtlich nicht auf die hier gegebene Konstellation - Gleichstellung einer geschiedenen mit einer verwitweten Person - ausgerichtet, sondern nur anwendbar, wenn keine der Voraussetzungen für eine Gleichstellung mit verwitweten Personen erfüllt ist.
Demnach sprechen auch die teleologischen, historischen und systematischen Aspekte grundsätzlich dafür, Art. 24 Abs. 2 AHVG auf einen geschiedenen Mann nicht direkt, sondern nur indirekt, im Rahmen von dessen Gleichstellung mit einem Witwer, anzuwenden.
4.3.3. Hinsichtlich der Gleichstellung gemäss Art. 24a Abs. 1 AHVG ist die seit dem 11. Oktober 2022 geltende Übergangsregelung des BSV (vgl. vorangehende E. 2.3) in folgenden zwei Punkten näher zu betrachten.
Es ist unbestritten, dass gestützt auf die Übergangsregelung der besondere Rentenbeendigungsgrund von Art. 24 Abs. 2 AHVG auf Witwer - und zwar auch wenn deren jüngstes Kind (im massgeblichen Zeitpunkt der Verwitwung) nur kurz vor Vollendung des 18. Altersjahres stand oder in einem Schulinternat lebte, resp. wenn die Gewährung der Witwerrente keinen Einfluss auf die Organisation des Familienlebens hatte - nicht mehr anwendbar ist. Wohl gingen die eidgenössischen Räte bei der Verabschiedung der 10. AHV-Revision davon aus, dass die Witwerrente (anders als die grundsätzlich "unbefristete" Witwenrente) nur bis zum 18. Geburtstag des jüngsten Kindes ausgerichtet werde. Die zeitliche Begrenzung der Witwerrente resp. die damit verbundene Ungleichbehandlung wurde indessen lediglich "einstweilen noch für gerechtfertigt" gehalten (BBl 1990 II 37 Ziff. 314.1). Dass die begrenzte Dauer der Witwerrente für die (für Frauen und Männer gleichermassen) statuierte Gleichstellung von geschiedenen und verwitweten Personen entscheidend gewesen sein soll, ist aus den Materialien nicht ersichtlich.
Sodann hält die Übergangsregelung ausdrücklich fest, dass sie nur für Witwer, aber nicht für geschiedene Ehemänner gelten soll. Mit dieser Vorgabe wird nicht nur die Gleichstellung von geschiedenen und verwitweten Personen ohne nähere Begründung relativiert, sondern auch die Rechtsungleichheit (vgl. Art. 8 BV) zwischen geschiedenen Männern und Frauen bei der Anspruchsbeendigung perpetuiert.
4.4. Nach dem Gesagten fehlt ein triftiger Grund, um vom klaren Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen (vgl. vorangehende E. 4.3.1 in fine) abzuweichen und die Gleichstellung (bestimmter) geschiedener Männer mit Witwern nur hinsichtlich der Entstehung und Höhe des Rentenanspruchs, nicht aber bezüglich dessen Beendigung zu berücksichtigen. Das führt ohne Weiteres zu folgendem Schluss: Soweit der Rentenaufhebungsgrund von Art. 24 Abs. 2 AHVG nicht (mehr) auf Witwer anwendbar ist, kann er auch für einen geschiedenen Mann, der (im Sinne von Art. 24a Abs. 1 AHVG) einem Witwer gleichgestellt ist, keine Rolle spielen (so auch BASILE CARDINAUX, Das EGMR-Urteil Beeler und seine Folgen, SZS 2023 S. 128 f.). Entgegenstehende Weisungen des BSV sind gesetzeswidrig und daher nicht zu beachten.
4.5. Angesichts der hier gegebenen Situation (vgl. vorangehende E. 3.1 Abs. 1) hat die Vorinstanz zu Recht den Anspruch des Beschwerdegegners auf eine Hinterlassenenrente der AHV über die Volljährigkeit der Tochter resp. über den 31. März 2022 hinaus bejaht. Weitere Ausführungen zur Frage nach der Vergleichbarkeit des hier zu beurteilenden Sachverhalts mit jenem im Urteil Beeler resp. nach der EMRK-Kompatibilität einer Rentenaufhebung erübrigen sich. Die Beschwerde ist unbegründet.
Mit diesem Urteil wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der obsiegende Beschwerdegegner hat Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Kantonsgericht Freiburg und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 16. Dezember 2024
Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Parrino
Die Gerichtsschreiberin: Dormann