{T 0/2}
9C_228/2016
Urteil vom 14. Juli 2016
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Glanzmann, Präsidentin,
Bundesrichterinnen Pfiffner, Moser-Szeless,
Gerichtsschreiberin Dormann.
Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern 3,
Beschwerdeführer,
gegen
A.________,
Beschwerdegegner,
IV-Stelle des Kantons Zürich,
Röntgenstrasse 17, 8005 Zürich.
Gegenstand
Invalidenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. Februar 2016.
Der 1988 geborene A.________ ist schwer hörbehindert, weshalb ihm die IV-Stelle des Kantons Zürich zuletzt mit Verfügung vom 31. Januar 2012 eine beidseitige Hörgeräteversorgung zusprach (Kostengutsprache für Pauschalvergütung bei einem Gesamthörverlust von 99 % bzw. rechts 98 % und links 99 %). Im Juli 2015 ersuchte er um Erneuerung der Hörmittelversorgung. Nach Abklärungen und Durchführung des Vorbescheidverfahrens wies die IV-Stelle das Gesuch mit Verfügung vom 4. November 2015 ab mit der Begründung, eine Neuversorgung vor Ablauf von sechs Jahren sei nur möglich, wenn der Gesamthörverlust um mindestens zehn Prozentpunkte zugenommen habe, was bei einem vorbestehenden Hörverlust von 99 % nicht möglich sei.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde gut, hob die Verfügung vom 4. November 2015 auf und stellte fest, dass der Versicherte Anspruch auf eine vorzeitige Kostengutsprache für eine Hörgerätepauschale hat (Entscheid vom 8. Februar 2016).
Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, der Entscheid vom 8. Februar 2016 sei aufzuheben. Ferner ersucht es um aufschiebende Wirkung der Beschwerde.
Die IV-Stelle schliesst auf Gutheissung des Rechtsmittels. A.________ beantragt dessen Abweisung und unentgeltliche Rechtspflege.
1.1. Anspruch auf Hilfsmittel besteht grundsätzlich im Rahmen der im Anhang zur Verordnung des EDI vom 29. November 1976 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI; SR 831.232.51) aufgeführten Liste (Art. 2 HVI i.V.m. Art. 14 IVV [SR 831.201] und Art. 21 IVG). Als Hilfsmittel vorgesehen sind Hörgeräte bei Schwerhörigkeit, sofern das Hörvermögen durch ein solches Gerät namhaft verbessert wird und die versicherte Person sich wesentlich besser mit der Umwelt verständigen kann. Die versicherte Person hat Anspruch auf eine Pauschalvergütung, die höchstens alle sechs Jahre beantragt werden kann; ein früherer Ersatz der Hörgeräte vor Ablauf dieser Frist ist möglich, wenn eine wesentliche Veränderung der Hörfähigkeit dies erfordert. Hörgeräte sind durch Fachpersonen abzugeben (Ziff. 5.07 Anhang HVI).
1.2. Gemäss Rz. 2046 des Kreisschreibens des BSV über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (KHMI) muss für eine vorzeitige Auszahlung des Pauschalbetrages vor Ablauf von 6 Jahren die in den Richtlinien für ORL-Expertenärzte zum Abklärungsauftrag zur Vergütung von Hörgeräten durch die Sozialversicherungen IV und AHV (nachfolgend: ORL-Expertenrichtlinien) definierte Verschlechterung des prozentualen Hörverlustes erreicht sein.
Die ORL-Expertenrichtlinien wurden vom BSV zusammen mit der Kommission für Audiologie und Expertenwesen der Schweizerischen Gesellschaft für Oto-Rhino-Laryngologie, Hals- und Gesichtschirurgie erstellt und letztmals auf den 1. Januar 2016 revidiert. In deren Ziff. 4.2 findet sich folgende Regelung: Eine vorzeitige Neuversorgung kann bei der Sozialversicherung beantragt werden, wenn der Gesamthörverlust um mehr als 15 Prozentpunkte zugenommen hat. Bei hochgradig Schwerhörigen (gemäss letzter Expertise: mindestens 60 % Gesamthörverlust) genügt für den Anspruch auf die Vergütung einer vorzeitigen Neuversorgung eine Zunahme des binauralen Gesamthörverlustes um 10 Prozentpunkte. In der Expertise wird ausserdem kurz erläutert, weshalb das vorhandene Hörsystem dem veränderten Hörvermögen nicht mehr gerecht wird.
1.3. Verwaltungsweisungen richten sich grundsätzlich nur an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Indes berücksichtigt das Gericht die Kreisschreiben insbesondere dann und weicht nicht ohne triftigen Grund davon ab, wenn sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen und eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben enthalten. Dadurch trägt es dem Bestreben der Verwaltung Rechnung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten. Auf dem Wege von Verwaltungsweisungen dürfen keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.; vgl. auch BGE 140 V 343 E. 5.2 S. 346, je mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat (verbindlich; Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG) festgestellt, Dr. med. B.________, Facharzt für Oto-Rhino-Laryngologie, habe beim Versicherten am 18. August 2015 im Vergleich zur Untersuchung vom 26. Januar 2012 einen unveränderten Gesamthörverlust von 99 % festgestellt. Obwohl damit die Anforderungen von Ziff. 4.2 ORL-Richtlinien (E. 1.2) nicht erfüllt sind, hat das kantonale Gericht eine wesentliche Veränderung der Hörfähigkeit im Sinne von Ziff. 5.07 Anhang HVI angenommen und deshalb einen Anspruch auf vorzeitigen Ersatz der Hörgeräte bejaht.
Dabei hat es erwogen, in den ORL-Richtlinien finde sich keine Sonderregelung für höchstgradig Schwerhörige, und ab einem Gesamthörverlust von 91 % sei eine Verschlechterung um zehn Prozentpunkte von vornherein rechnerisch ausgeschlossen. Dr. med. B.________ habe aber eine Verschlechterung im Sprachaudiogramm festgestellt, welche er im Rahmen der höchstgradigen Schwerhörigkeit für sehr relevant gehalten habe, auch wenn sie mit dem Gesamthörverlust wegen dessen Nähe zu 100 % nicht mehr quantifizierbar sei. Daher sei die Regelung gemäss ORL-Richtlinien für höchstgradig Schwerhörige nicht sachgerecht.
3.1. Die Verwaltungsweisung gemäss Rz. 2046 KHMI resp. Ziff. 4.2 ORL-Richtlinien (E. 1.2) konkretisiert die Wesentlichkeitsschwelle bei einer Verschlechterung des Hörvermögens als Voraussetzung für eine ausnahmsweise vorzeitige Neuversorgung mit Hörgeräten. Sie stützt sich auf fachärztliche Sachkenntnis und dient der Gleichbehandlung der Versicherten, wie das BSV zutreffend erkannte. Es steht denn auch ausser Frage, dass sie grundsätzlich zu berücksichtigen ist (E. 1.3). Indessen leuchtet nicht ein, weshalb die ORL-Richtlinien bei einem bestehenden Gesamthörverlust von mindestens 91 % eine wesentliche Verschlechterung der Hörfähigkeit (im Sinne von Ziff. 5.07 Anhang HVI) von vornherein ausschliessen. Es wird denn auch nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich, dass diese Problematik bei der Regelung von Ziff. 4.2 ORL-Richtlinien bewusst berücksichtigt worden sein soll.
Die Bestimmung von Ziff. 5.07 Anhang HVI bezweckt die Eingliederung der Versicherten (vgl. Art. 8 Abs. 3 lit. d IVG) durch angemessene Versorgung mit Hörgeräten. Das beinhaltet unter anderem auch die vorzeitige Neuversorgung, wenn sich die Hörfähigkeit während der sechsjährigen Gebrauchsdauer eines zugesprochenen Geräts wesentlich verschlechtert und dadurch die Eingliederung gefährdet wird. Dass sich Veränderungen umso einschneidender auswirken, je grösser der (vorbestehende) Hörverlust ist, ergibt sich nicht nur aus der allgemeinen Lebenserfahrung, sondern auch aus Ziff. 4.2 ORL-Richtlinien selber, indem sie abhängig vom Ausgangswert unterschiedliche Schwellenwerte statuiert. So kann eine an sich geringe Verschlechterung etwa dann wesentlich sein, wenn dadurch die betroffene Person ihre Hörfähigkeit vollständig einbüsst oder ihre Kommunikationsfähigkeit erheblich eingeschränkt wird. Die Anwendung der Regelung gemäss Rz. 2046 KHMI resp. Ziff. 4.2 ORL-Richtlinien bei höchstgradig Schwerhörigen (vorbestehender Gesamthörverlust von mindestens 91 %) stellt daher eine über die Verordnungsbestimmung von Ziff. 5.07 Anhang HVI hinausgehende und somit unzulässige Einschränkung eines materiellen Rechtsanspruchs dar.
3.2. Die Vorinstanz hat für ihre Annahme einer wesentlichen Verschlechterung des Hörvermögens auf den Bericht des Dr. med. B.________ vom 18. August 2015 verwiesen. Dieser erkannte eine Verschlechterung im Sprachaudiogramm, "z.B. Einsilber links von 50 % bei 105 dB auf 15 % bei 105 dB vermindert". Damit allein ist die Einordnung dieser Entwicklung als wesentliche Verschlechterung für (nicht sachkundige) Rechtsanwender nicht nachvollziehbar (vgl. BGE 134 V 231 E. 5.1 S. 232; 125 V 351 E. 3a S. 352 mit Hinweis), zumal diesbezüglich nicht der fachärztliche Konsens gemäss ORL-Richtlinien herangezogen werden kann. Der objektive Befund resp. das Sprachaudiogramm bedarf einer erklärenden Interpretation vor dem Hintergrund der höchstgradigen Schwerhörigkeit. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Auswirkungen einer Verschlechterung auf die Eingliederung in ihrer Intensität vergleichbar sein müssen mit jenen, die sich durch die in Ziff. 4.2 ORL-Richtlinien genannten Verschlechterungen ergeben. Die Verwaltung wird diesbezüglich weitere Abklärungen zu treffen haben.
3.3.
3.3.1. Das BSV macht geltend, die Hörgeräte des Versicherten aus dem Jahr 2012 verfügten bereits über die höchstmögliche Verstärkungsleistung. Der Wunsch nach einer Verbesserung der Sprachverständlichkeit sei verständlich, aber erstens bestehe kein automatischer Anspruch auf jede technologische Neuentwicklung und zweitens sei die Digitalisierung seit längerem abgeschlossen und die Weiterentwicklung von Hörgeräten betreffe mehrheitlich Wohlfühlfaktoren (z.B. Design). Zudem habe die IV-Stelle bereits zweimal eine vorzeitige Neuversorgung verfügt, welche jedoch nie den versprochenen Zweck erfüllt habe. Damit bestreitet der Beschwerdeführer die Verhältnismässigkeit der vorzeitigen Neuversorgung mit Hörgeräten.
3.3.2. Als Eingliederungsmassnahme unterliegt jede Hilfsmittelversorgung den allgemeinen Anspruchsvoraussetzungen des Art. 8 Abs. 1 IVG. Sie hat somit neben den dort ausdrücklich genannten Erfordernissen der Geeignetheit und Notwendigkeit auch denjenigen der Angemessenheit (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne) als drittem Teilgehalt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zu genügen (SVR 2011 IV Nr. 64 S. 191, 9C_807/2010 E. 3). Sodann beziehen sich weitere hier anwendbare Bestimmungen auf die Verhältnismässigkeit: Nach Art. 21 Abs. 3 IVG und Art. 2 Abs. 4 HVI besteht nur Anspruch auf Hilfsmittel in einfacher und zweckmässiger Ausführung. Ziff. 5.07 Anhang HVI nennt die Erforderlichkeit der vorzeitigen Neuversorgung als Voraussetzung für den umstrittenen Anspruch auf Hörgeräte.
3.3.3. Der Versicherte machte mit seinem Gesuch vom Juli 2015 geltend, Hörgeräte der neusten Generation würden ihm für die Sprachverständlichkeit viel bringen; Sprachmissverständnisse würden bedeutend weniger auftreten und durch verbesserte Kommunikation könne er "aus der Isolation austreten". Anders als das BSV anzunehmen scheint, oblag es in dieser Situation nicht dem Versicherten, von sich aus darzulegen, welches Gerät für eine Verbesserung der Kommunikation geeignet sein könnte. Zweifel an der Eignung der in Betracht fallenden Hilfsmittel hätten in Anwendung des Untersuchungsgrundsatzes (Art. 43 und Art. 61 lit. c ATSG) ausgeräumt werden müssen. Die IV-Stelle wird allenfalls (vgl. E. 3.2) auch diesbezüglich weitere Abklärungen zu treffen und unter Berücksichtigung der weiteren Aspekte der Verhältnismässigkeit (E. 3.3.2) erneut über den umstrittenen, im Juli 2015 geltend gemachten Anspruch zu entscheiden haben. Dabei spielt keine Rolle, dass der Versicherte bereits früher von vorzeitiger Hörgeräteversorgung profitierte.
Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung der Beschwerde gegenstandslos.
Die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zu erneuter Abklärung gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten als vollständiges Obsiegen (BGE 137 V 210 E. 7.1 S. 271). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der Beschwerdegegner grundsätzlich die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Seinem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege kann jedoch entsprochen werden (Art. 64 Abs. 1 BGG; BGE 125 V 201 E. 4a S. 202). Es wird indessen ausdrücklich auf Art. 64 Abs. 4 BGG hingewiesen, wonach die begünstigte Partei der Bundesgerichtskasse Ersatz zu leisten hat, wenn sie dazu später in der Lage ist.
Aufgrund der Rückweisung sind die Kosten des vorangegangenen Verfahrens nicht anders zu verteilen (Art. 67 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. Februar 2016 und die Verfügung der IV-Stelle des Kantons Zürich vom 4. November 2015 werden aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Verfügung an die IV-Stelle zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Dem Beschwerdegegner wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt.
Die Gerichtskosten für das bundesgerichtliche Verfahren von Fr. 500.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt, indes vorläufig auf die Bundesgerichtskasse genommen.
Die Gerichtskosten für das vorangegangene Verfahren von Fr. 500.- werden der IV-Stelle des Kantons Zürich auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, der IV-Stelle des Kantons Zürich und dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 14. Juli 2016
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Glanzmann
Die Gerichtsschreiberin: Dormann