{T 0/2}
8D_4/2014
Urteil vom 24. Juni 2014
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Maillard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiber Lanz.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Jürg Schlatter,
Beschwerdeführer,
gegen
Volksschulgemeinde B.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Munz,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (Besoldung),
Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau
vom 22. Januar 2014.
A.________ ist als Sekundarschullehrer bei der Volksschulgemeinde B.________ öffentlich-rechtlich angestellt. Diese genehmigte ihm am 24. Januar 2011 auf sein Gesuch hin vom 24. Oktober bis 19. November 2011 vier Wochen unbezahlten Urlaub. Gemäss Abrechnung der Volksschulgemeinde vom 20. Oktober 2011 wurde der Lohn von A.________ für das Jahr 2011 wegen des unbezahlten Urlaubs um Fr. 14'128.30 gekürzt. Daran hielt die Volksschulgemeinde mit Entscheid vom 22. November 2012 fest. A.________ rekurrierte hiegegen bei der Personalrekurskommission des Kantons Thurgau. Er beantragte, die Volksschulgemeinde sei zu verpflichten, die Lohnkürzung um Fr. 2'104.25 zu reduzieren und ihm diesen Betrag (nebst Zins) auszuzahlen. Die Personalrekurskommission wies den Rekurs mit Entscheid vom 6. August 2013 ab.
Die von A.________ hiegegen eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 22. Januar 2014 ab.
Mit Verfassungsbeschwerde lässt A.________ beantragen, in Aufhebung des kantonalen Entscheids sei die Volksschulgemeinde zu verpflichten, die Lohnkürzung um Fr. 2'104.25 zu reduzieren und ihm diesen Betrag (nebst Zins) zu bezahlen. Eventuell sei die Sache unter Aufhebung des kantonalen Entscheids zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Volksschulgemeinde lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen.
Hiezu lässt A.________ nochmals Stellung nehmen.
Da der Streitwert unter Fr. 15'000.- liegt und sich mit Bezug auf die in Frage stehende Lohnkürzung keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, ist gemäss Art. 85 BGG in Verbindung mit Art. 113 BGG einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zulässig. Das hat der Beschwerdeführer auch richtig erkannt.
2.1. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG). Die beschwerdeführende Person muss klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darlegen, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 117 BGG; BGE 134 I 83 E. 3.2 S. 88 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall wird hauptsächlich eine Verletzung des Willkürverbots nach Art. 9 BV geltend gemacht. Gemäss dieser Bestimmung hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Nach der Rechtsprechung ist eine Entscheidung willkürlich, wenn sie eine Norm oder einen klaren und unumstrittenen Rechtsgrundsatz offensichtlich schwer verletzt, sich mit sachlichen Gründen schlechthin nicht vertreten lässt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Willkürliche Rechtsanwendung liegt zudem nicht schon vor, wenn eine andere Lösung vertretbar oder sogar vorzuziehen wäre (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133). Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246 mit Hinweis).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Es kann diese Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Verletzung von verfassungsmässigen Rechten beruht (Art. 118 in Verbindung mit Art. 116 BGG).
Die Volksschulgemeinde hat pro Woche des unbezahlten Urlaubs nach Massgabe der Anzahl der jährlichen Schulwochen (ohne Schulferien) 1/40 vom Jahreslohn des Beschwerdeführers abgezogen und ist so zu einer Lohnkürzung von gesamthaft Fr. 14'128.30 gelangt. Der Beschwerdeführer hat eingewendet, pro Urlaubswoche dürfe der Jahreslohn lediglich um 1/47 gekürzt werden, mithin um gesamthaft Fr. 12'024.05. Im Mehrbetrag von Fr. 2'104.25 sei die erfolgte Kürzung unrechtmässig.
3.1. Die Personalrekurskommission ist der Auffassung der Volksschulgemeinde gefolgt. Das kantonale Gericht hat dies bestätigt. Es hat im Wesentlichen erwogen, zwar sei unbestritten, dass eine Lehrperson nicht nur für das Vorbereiten, Halten und Nachbereiten der Lektionen, sondern auch für damit zusammenhängende Aufgaben (Zeugnisse und Berichte schreiben, Material beschaffen, organisieren, planen, Elterngespräche führen, schulische Anlässe organisieren, etc.) besoldet werde. Diese Arbeiten seien im Lohn enthalten, welcher sich hier denn auch auf Fr. 141'282.70 belaufe. Es bestehe aber bezüglich der Regelung der Arbeitszeit ein wesentlicher Unterschied zwischen den Regelungen gemäss der Verordnung des Regierungsrates über die Rechtsstellung des Staatspersonals vom 9. Dezember 2003 (RB 177.112; nachfolgend: RSV SP) und der Verordnung des Regierungsrates über die Rechtsstellung der Lehrpersonen an den Volksschulen vom 25. Januar 2005 (RB 411.114; nachfolgend: RSV VS). Während beim - übrigen - Staatspersonal eine Jahresarbeitszeit (§ 65 f. RSV SP) und ein Ferienanspruch (§ 42 RSV SP) vorgesehen seien, lege die RSV VS für die Lehrpersonen weder das eine noch das andere fest. Ein Vollzeitpensum resp. die daraus resultierende Besoldung werde einzig nach der Anzahl der zu haltenden Lektionen definiert. Mangels einer geregelten Jahresarbeitszeit gebe es folgerichtig auch keine Überstunden/Überzeit im eigentlichen Sinne, die - wie der Beschwerdeführer fordere - während der Unterrichtszeit zu kompensieren wären. Mangels eines geregelten Ferienanspruchs bestehe auch keine Grundlage für die vom Beschwerdeführer behauptete Ermittlung der Lohnkürzung von 1/47 der Arbeitswoche auf der Grundlage von 47 Arbeits- und fünf Ferienwochen. Zu beachten sei in diesem Zusammenhang auch § 44 RSV VS (lautend: "Die Grundbesoldung deckt die Unterrichtstätigkeit im Rahmen des Pflichtpensums und die Aufgaben gemäss Berufsauftrag ab. Anspruch auf eine zusätzliche Entschädigung besteht nur, wo ein Auftrag erteilt wurde, welcher eine erhebliche Mehrbelastung mit sich bringt"). Das von der Grundbesoldung abgedeckte Stundenpensum werde somit ausserhalb der zu haltenden Lektionen weder definiert noch kontrolliert. Eine solche Regelung nehme in Kauf, dass einzelne Lehrkräfte tatsächlich mehr als andere arbeiteten - womit allerdings noch nichts zur Qualität der Arbeit gesagt sei - und dennoch die gleiche Besoldung erhielten. Sowohl der einzelnen Lehrperson als auch der Schulbehörde/-leitung werde dadurch viel Freiheit belassen, was auch im Interesse der Lehrkräfte sein dürfte. Eine Mehrentschädigung sei grundsätzlich nur möglich, wenn die Schule sich damit einverstanden erkläre. Aufgrund des bestehenden Systems liege es also letztlich in der Verantwortung der einzelnen Lehrperson, zum einen zu beurteilen, ob die in der RSV VS festgelegten Besoldungsansätze zu einer angemessenen Entschädigung für die von ihr geleistete Arbeit führten, und zum anderen, falls dies ihres Erachtens nicht zutreffe, die Schule zu informieren und entweder um eine Entlastung oder um eine zusätzliche Entschädigung zu ersuchen. Dieser Grundsatz müsse auch dann gelten, wenn die Besoldung wegen unbezahlten Urlaubs gemäss § 46 Abs. 3 RSV VS gekürzt werde.
3.2. Der Beschwerdeführer wendet als erstes ein, wenn die Vorinstanz festhalte, es bestehe ein Anspruch auf zusätzliche Vergütung, sofern die um 1/40 pro bezogene Woche unbezahlten Urlaubs gekürzte Jahresbesoldung die Erledigung des Berufsauftrages nicht angemessen vergüte, so bestehe Anspruch auf Prüfung eines solchen Antrages, wenn dieser gestellt werde. Im vorliegenden Fall habe er am 9. November 2012 die Volksschulgemeinde gebeten, die zusätzliche Vergütung mit der erwähnten Begründung auszuzahlen. Dies sei verweigert worden. Die Vorinstanz halte indessen fest, es könne eine zusätzliche Vergütung verlangt werden. Das sei getan worden. Trotzdem sei die Vergütung nicht gewährt worden und habe auch das kantonale Gericht die Forderung ohne Begründung abgewiesen. Das sei in sich widersprüchlich und offensichtlich unhaltbar. Verletzt werde damit in stossender Weise der Gerechtigkeitsgedanken im Sinne von Art. 9 BV. Verletzt sei indessen auch der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, da das Entschädigungsgesuch ohne materielle Prüfung und ohne Begründung abgewiesen worden sei. Die Abweisung des Antrags ohne entsprechende Begründung könne sodann auch unter dem aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleiteten Verbot der unzulässigen Einschränkung der Prüfung subsumiert werden.
Diese Rügen sind unbegründet. Die Eingabe vom 9. November 2011 enthält keinen solchen Vergütungsantrag. Der Beschwerdeführer beschränkte sich auf die Forderung, die Lohnkürzung sei nach dem Faktor 1/47 statt 1/40 pro bezogene Woche unbezahlten Urlaubs vorzunehmen. Der hierauf ergangene Entscheid der Volksschulgemeinde vom 22. November 2011 äussert sich ebenfalls nicht zu einer Entschädigung. Eine solche wird auch in den Rechtsschriften, welche der Beschwerdeführer im Rekursverfahren und im kantonalen Prozess eingereicht hat, nicht erwähnt. Unter diesen Umständen ist es jedenfalls nicht als willkürlich zu qualifizieren, dass sich die Vorinstanz nicht weitergehend zu einer Entschädigung geäussert hat. Es liegt auch keine Verletzung der Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 Abs. 1 und 2 BV vor. Damit kann offen bleiben, ob über den Weg einer solchen Vergütung eine Lohnkürzung hätte ausgeglichen werden können.
3.3. Vorgebracht wird weiter, gemäss den vorinstanzlichen Erwägungen gelte bei den Lehrkräften keine Sollarbeitszeit und stelle die Jahresbesoldung in der Regel eine angemessene Entschädigung für die gemäss Berufsauftrag zu erfüllenden Aufgaben (bestehend aus den Pflichtlektionen, den direkt mit dem Unterricht verbundenen Arbeiten und den nicht direkt unterrichtsbezogenen Arbeiten) dar. Zugleich solle aber gemäss § 44 RSV VS ein Anspruch auf zusätzliche Entschädigung gegeben sein, wenn der Zeitrahmen für die Aufgaben gemäss Berufsauftrag überschritten werde. Das sei in sich widersprüchlich und verletze somit Art. 9 BV. Entweder gelte eine, wenn auch nur ungefähre Sollarbeitszeit, wie im Übrigen in vielen Kantonen, oder es bestehe keine Sollarbeitszeit, wobei dann auch keine Aufgabenentlastung oder Mehrentschädigung gefordert werden könne. Bestehe faktisch eine Jahressollarbeitszeit, müsse nach Massgabe des Zeitlohnes gekürzt werden.
Das kantonale Gericht hat dargelegt, weshalb es trotz - resp. gerade auch wegen - der Entschädigung nach § 44 RSV VS keine mit dem übrigen Staatspersonal vergleichbare Jahressollarbeitszeit der Lehrkräfte annimmt. Es hat dazu im Wesentlichen erwogen, eine solche Entschädigung bedürfe des Einverständnisses der Schule und eines konkreten Auftrags. Sie werde mithin nicht für übliche Arbeiten gewährt. Ein derartiger Auftrag ist in der Tat, anders als die im Berufsauftrag über die Pflichtlektionen hinaus vorgesehenen Arbeiten im Voraus zeitlich bezifferbar und kann damit einer Kontrolle unterworfen werden. Es verhält sich insofern anders, als bei den Arbeiten, welche eine Lehrperson im Rahmen des Berufsauftrages über die Pflichtlektionen hinaus zu leisten hat und bei welchen ihr gemäss der entsprechenden Erkenntnis der Vorinstanz auch ein grosser zeitlicher Spielraum zusteht. Die Beurteilung, wonach sich die Verneinung einer mit dem übrigen Staatspersonalverband vergleichbaren Jahressollarbeitszeit mit der Entschädigungsregelung gemäss § 44 RVS VS vereinbaren lässt, ist daher widerspruchs- und willkürfrei. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe die Entschädigung als Korrektiv für die übliche Lohnkürzung von 1/40 pro Urlaubswoche betrachtet, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Eine solche Aussage lässt sich dem angefochtenen Entscheid nicht entnehmen.
3.4. Der Beschwerdeführer rügt weiter als willkürlich, dass bei einer Lohnkürzung um 1/40 des Jahreslohns pro unbezahlter Urlaubswoche die in den zwölf Wochen unterrichtsfreier Zeit zu erledigenden Arbeiten nicht vergütet würden. Es sei widersprüchlich und verstosse gegen Art. 9 BV, wenn einerseits im Berufsauftrag die Erfüllung von Aufgaben verlangt werde, welche nicht allein in den Unterrichtswochen stattfinden könne, und anderseits die unterrichtsfreie Zeit bei der Kürzungsquote unberücksichtigt und damit letztlich unbezahlt bleibe. In zahlreichen anderen Kantonen gelte denn auch für das Lehrpersonal eine Sollarbeitszeit. Der Kürzungssatz sei daher hier wie beim übrigen thurgauischen Staatspersonal auf 1/47 anzusetzen.
Das kantonale Gericht hat dargelegt, weshalb es die für das übrige Staatspersonal geltende Kürzungsquote beim Lehrpersonal für nicht anwendbar erachtet. Es hat dies hauptsächlich damit begründet, das von der Grundbesoldung abgedeckte Stundenpensum der Lehrkräfte werde ausserhalb der zu haltenden Lektionen weder definiert noch kontrolliert. Dabei stützt es sich auf die geltende Regelung der Arbeits-und Ferienzeit gemäss der RSV VS und mithin auf ein sachliches Differenzierungsmerkmal gegenüber dem übrigen Staatspersonal, für welches eine fest geregelte Jahressollarbeitszeit gilt. Diese Beurteilung ist im Rahmen der Willkürprüfung nicht zu beanstanden, ist doch die Arbeit der Lehrkräfte gemäss Verordnung und Berufsauftrag ausserhalb der Lektionen weitgehend frei einteilbar, von Lehrperson zu Lehrperson verschieden und auch nicht überprüfbar. Hinzu kommt, dass während einer Schulferienwoche jedenfalls weniger Arbeit anfallen wird als während einer Schulwoche, aber auch während einer Arbeitswoche des übrigen Staatspersonals. Zu keiner anderen Betrachtungsweise führt das weitere Vorbringen des Beschwerdeführers, in den vom thurgauischen Amt für Volksschule und Kindergarten, Schulentwicklung, publizierten "Fragen & Antworten" zum Berufsauftrag werde von 1950 zu leistenden Stunden gesprochen, wovon die unterrichtsbezogenen Arbeiten 84 % und die unterrichtsfernen Stunden 16 % ausmachten. Mit dieser, offenbar ohnehin nur auf einer Schätzung beruhenden, Angabe ist namentlich nicht widerlegt, dass während den Schulferienwochen deutlich weniger Aufwand anfällt als während den Schulwochen und den Arbeitswochen des übrigen Staatspersonals. Wenn die Vorinstanz nicht die für das übrige Staatspersonal geltende Kürzungsquote angewendet hat, ist dies daher willkürfrei. Daran vermag auch der Hinweis auf in anderen Kantonen geltende Regelungen nichts zu ändern. Die Beschwerde ist abzuweisen.
Der unterliegende Beschwerdeführer hat die Kosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat entgegen ihrem Antrag ungeachtet ihres Obsiegens keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117).
Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 24. Juni 2014
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Leuzinger
Der Gerichtsschreiber: Lanz