Public employees’ salary classification: no hearing right, appeal dismissedKI-generiert

{T 0/2}
8C_84/2011

Arrêt du 2 mai 2012
Ire Cour de droit social

Composition
MM. les Juges Ursprung, Président, Frésard et Ch. Geiser, Juge suppléant.
Greffière: Mme Fretz Perrin.

Participants à la procédure

1. A.________,
   
2. B.________,
   
3. C.________,
   toutes les trois représentées par Me Charles Guerry,
   recourantes,

contre

Conseil d'Etat du canton de Fribourg, Rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg,
intimé.

Objet
Droit de la fonction publique (procédure, droit d'être entendu),

recours contre le jugement du Tribunal cantonal
du canton de Fribourg, Ie Cour administrative, du 21 décembre 2010.

Faits:

A.
Le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté le 3 mai 2004 une ordonnance modifiant le tableau de l'arrêté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat (RS/FR 122.72.21) à l'effet de colloquer en classe 16 la fonction de technicien-ne en radiologie, sans formation HES, avec effet au 1er mars 2004. Par ordonnance du 17 août 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2008, il a modifié le même arrêté, colloquant la fonction de technicien-ne en radiologie, avec une formation HES, en classe 17 pour celle de technicien-ne en radiodiagnostic, et en classe 18 pour celle de technicien-ne en radio-oncologie.
Le 3 mars 2008, les techniciens en radiologie médicale des services de radiologie diagnostique et médecine nucléaire de l'Hôpital X.________ ont requis du Conseil d'Etat une décision formelle d'application prévue par la législation cantonale. Se fondant sur une étude complémentaire de la Commission d'évaluation et de classification des fonctions, le gouvernement cantonal a adopté, le 7 avril 2009, un arrêté entraînant notamment que la fonction de technicien-ne en radiologie, tous profils confondus, serait colloquée en classe 17 dès le 1er mai 2009. Selon l'art. 3 al. 2 de cet arrêté, le personnel occupant la fonction de technicien-ne en radio-oncologie, passant de la classe 18 à la classe 17, devait bénéficier de l'ordonnance du Conseil d'Etat du 17 avril 2007 relative au maintien de la situation acquise en cas d'abaissement de la classification d'une fonction (RS/FR 122.72.26; ci-après : l'ordonnance relative au maintien de la situation salariale). Le 7 avril 2009 également, le Conseil d'Etat a édicté une ordonnance modifiant l'arrêté du 19 novembre 1990 susmentionné pour la fonction de technicien-ne en radiologie. Par lettre du 20 mai 2009, l'Hôpital X.________ a informé les personnes occupant une telle fonction des conséquences qu'entraînerait pour eux cette modification.
Par lettre du 10 juin 2009, C.________, technicienne en radio-oncologie, a fait valoir auprès du Conseil d'Etat qu'elle n'avait pas reçu notification de la décision abaissant la classification de sa fonction et qu'aucune personne occupant la fonction qui était la sienne n'avait été consultée avant que celle-ci ne soit prise. Elle a soutenu qu'il fallait tenir cet acte pour nul dans la mesure où il concernait la classification de la fonction en question. Sa démarche, traitée par le service du personnel et d'organisation du canton de Fribourg, a été tenue pour une requête de décision formelle, telle que la prévoit la législation en cas de contestation par un collaborateur de la classification de sa fonction.
Le 28 septembre 2009, C.________, A.________ et B.________, toutes trois techniciennes en radio-oncologie au service de l'Hôpital X.________, agissant par un mandataire commun, ont saisi le Conseil d'Etat d'une requête en constatation de la nullité de l'arrêté du 7 avril 2009 en tant qu'il les concernait. Après avoir eu accès au dossier d'évaluation, les prénommées ont confirmé cette requête par missive du 25 janvier 2010 (en indiquant toutefois qu'elle visait l'ordonnance du Conseil d'Etat du 7 avril 2009) et demandé la suspension de la procédure tendant à une décision formelle ouverte par le service du personnel et d'organisation.
Le gouvernement cantonal est entré en matière sur la requête, estimant qu'elle tendait à la reconsidération, pour motif de nullité de la base légale sur laquelle reposaient les décisions (matérielles) d'application pour chacune des requérantes. Par décision du 30 mars 2010, il l'a rejetée, dans la mesure où elle était recevable, et dit que la procédure de requête de décision formelle pouvait se poursuivre.

B.
Par arrêt du 21 décembre 2010, la Ie Cour administrative du tribunal cantonal a rejeté, dans la mesure où ils étaient recevables, les recours interjetés par les susnommées contre ce prononcé.

C.
A.________, B.________ et C.________ forment un recours en matière de droit public contre cet arrêt dont elles demandent l'annulation. Elles concluent, sous suite de frais et dépens, à la constatation de la nullité de l'ordonnance et, dans la mesure où elle modifie la classification de la fonction de technicienne en radio-oncologie, de la décision (l'arrêté) du Conseil d'Etat du 7 avril 2009.
Le Conseil d'Etat se réfère au jugement attaqué et propose implicitement le rejet du recours.

Considérant en droit:

1.
1.1 Le jugement attaqué émane d'une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) et concerne une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Selon l'art. 83 let. g LTF, en matière de rapports de travail de droit public (lorsque, comme en l'espèce, la question de l'égalité des sexes n'est pas en cause), le recours en matière de droit public est irrecevable contre les décisions qui concernent une contestation non pécuniaire.

1.2 Les recourantes ne concluent pas au versement d'une somme d'argent, mais leurs conclusions équivalent à demander que leur activité de techniciennes en radio-oncologie continue d'être colloquée dans la classe de traitement 18. Dès lors que cette conclusion a un but économique qui peut être apprécié en argent, il y a lieu de considérer qu'il s'agit d'une contestation de nature pécuniaire. Il s'ensuit que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération (arrêt 8C_991/2010 du 28 juin 2011 consid. 2.1).

1.3 Pour que le recours soit recevable, il faut encore, en principe, que la valeur litigieuse minimale de 15'000 fr. soit atteinte (art. 85 al. 1 let. b LTF). En cas de recours contre une décision finale - c'est-à-dire une décision qui met fin à la procédure (art. 90 LTF) - la valeur litigieuse est déterminée par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité précédente (art. 51 al. 1 let. a LTF). Si les conclusions ne tendent pas au paiement d'une somme d'argent déterminée, le Tribunal fédéral fixe la valeur litigieuse selon son appréciation (art. 51 al. 2 LTF).

1.4 Le jugement cantonal ne mentionne pas la valeur litigieuse (art. 112 al. 1 let. d LTF). Selon les indications des recourantes, la différence de salaire entre le plafond de la classe de traitement actuelle de leur fonction (18) - que deux d'entre elles ont atteint et que la troisième atteindrait quatre ans après le dépôt de son recours - et celui de la classe de traitement 17 est de 3'985 fr. 80 par année. Elles demandent l'application de l'art. 51 al. 4 LTF, qui prévoit que les revenus périodiques ont la valeur du capital qu'ils représentent et que si leur durée est indéterminée ce capital est formé par le montant annuel du revenu multiplié par vingt. Le Conseil d'Etat observe que, en vertu de l'ordonnance relative au maintien de la situation salariale, les recourantes n'ont subi aucune diminution de traitement du fait de la modification de leur classification et que si leur demande de décision formelle d'application devait aboutir à remettre leur fonction en classe 18, cette reclassification prendrait effet à la date du dépôt de ladite demande, à savoir le 10 juin 2009.

1.5 L'ordonnance relative au maintien de la situation salariale prévoit le versement aux titulaires d'une fonction dont l'abaissement de la classification a entraîné une diminution du traitement annuel d'une indemnité de situation acquise qui compense la différence entre le nouveau et l'ancien traitement, mais n'est pas indexée au renchérissement (art. 1 et 2). L'indemnité de situation acquise est octroyée pour une durée de cinq ans, période au terme de laquelle, la part qui dépasse 5 % du traitement annuel de base majoré du treizième salaire est supprimée (art. 3 al. 2). Elle est cependant intégralement maintenue si la personne qui en bénéficie est âgée de cinquante-cinq ans au moins à l'échéance des cinq ans (art. 3 al. 3).
Le Tribunal fédéral ne dispose pas des indications nécessaires pour déterminer avec précision la valeur litigieuse en l'occurrence. Cependant, les causes des recourantes ayant été réunies devant l'autorité précédente et ayant fait l'objet d'un jugement unique, les divers chefs de conclusions peuvent être additionnés lors du calcul de la valeur litigieuse (arrêt 8C_200/2011 du 13 janvier 2012 consid. 1.3, avec la référence à l'ATF 116 II 587 consid. 1 p. 589). Compte tenu des indications données par les recourantes, qui ne sont pas contestées en tant que telles, et malgré les effets de l'ordonnance relative au maintien de la situation salariale, il y a lieu d'admettre que la valeur litigieuse atteint en l'occurrence le montant minimum prescrit par l'art. 85 al. 1 let. b LTF.

2.
2.1 Les recourantes mettent en cause le processus qui a conduit à la modification de la classification de la fonction de technicien-ne en radiologie. D'une part, elles font grief à la cour cantonale d'avoir arbitrairement retenu que l'ordonnance du 7 avril 2009 avait été adoptée au terme d'une procédure qui n'a pas été entachée de vices graves. Selon elles, le gouvernement cantonal aurait dû associer le personnel intéressé à cette procédure. D'autre part, les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues, ici aussi pour n'avoir pas été consultées durant la phase d'évaluation ayant précédé l'adoption de l'ordonnance du 7 avril 2009.

2.2 Selon la loi fribourgeoise sur le personnel de l'Etat du 17 octobre 2001 (LPers/FR ; RS/FR 122.70.1), chaque fonction exercée pour le compte de l'Etat ou de ses établissements fait l'objet d'une description, d'une évaluation et d'une classification salariale (art. 17 al.1). Le Conseil d'Etat procède à la classification salariale des fonctions et la publie par voie d'arrêté (art. 17 al. 3, seconde phrase). Il dispose d'une commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions - dont il nomme les membres et détermine le mode de fonctionnement - chargée de lui faire des propositions concernant la description, l'évaluation et la classification des fonctions; ces propositions ne sont pas accessibles au public (art. 18). La LPers/FR a abrogé, avec effet au 1er janvier 2004, la loi sur les traitements du personnel de l'Etat du 26 février 1987 (LTP; cf. art. 140 et note ad art. 143 al. 1 LPers/FR), sous l'empire de laquelle le gouvernement cantonal avait édicté, en date du 11 juin 1991, le Règlement relatif à la procédure d'évaluation et de classification des fonctions du personnel de l'Etat (RS/FR 122.72.22). Ce règlement est demeuré en vigueur après l'abrogation de la LTP. Il prévoit que la commission susmentionnée est mandatée par le Conseil d'Etat, éventuellement à la requête de collaborateurs ou d'associations, à l'effet de procéder à l'évaluation d'une ou de plusieurs fonctions (art. 4 et 5). Dans l'exercice de ce mandat, la commission définit, en étroite collaboration avec l'autorité d'engagement, l'échantillonnage et le choix des titulaires de la fonction qui participeront à l'évaluation. Les titulaires désignés sont tenus de collaborer à l'évaluation de leur fonction (art. 6 al. 3). Selon l'art. 7 al. 1 du règlement, sur la base du rapport de la commission et du préavis d'une délégation du Conseil d'Etat, ce dernier décide du maintien, de la modification ou de la création de la classification de la ou des fonctions concernées. Le cas échéant, il modifie l'arrêté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat. Une section du règlement est consacrée aux voies de droit. Sous la note marginale « requête de décision formelle », l'art. 8 prévoit que le collaborateur ou, le cas échéant, une association professionnelle (ci-après : le requérant) qui veut contester la classification de sa fonction ou de la fonction de ses membres doit requérir du Conseil d'Etat une décision formelle d'application, à son égard, de l'arrêté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat (al. 1). Avant de rendre sa décision, le Conseil d'Etat communique la requête de décision à la commission. Il lui enjoint d'organiser la consultation du dossier à son siège et, si nécessaire, de fournir au requérant des renseignements complémentaires (al. 2). A la suite de la consultation du dossier, le requérant peut faire valoir ses remarques par écrit, dans un délai de trente jours, auprès du Conseil d'Etat. Dans ce même délai, il peut renoncer à sa requête de décision (al. 3). En cas de maintien de la requête, le Conseil d'Etat rend une décision motivée (al. 4). La décision rendue en vertu de l'art. 8 est susceptible de recours au Tribunal cantonal, conformément à la législation sur le personnel (art. 9).

2.3 L'arrêté de classification salariale prévu par l'art. 17 al. 1 LPers/FR s'adresse à un nombre indéterminé (quand bien même il est déterminable pour une période donnée) de fonctionnaires et il s'appliquera à toute personne appelée dans le futur à exercer une fonction pour le compte de l'Etat ou de ses établissements. De toute évidence, cet acte ne constitue donc pas une décision administrative. Il doit être tenu ou bien pour un acte normatif, comme le soutient le gouvernement cantonal (cf. décision du 30 mars 2010), ou bien pour une décision générale, comme l'a retenu la jurisprudence de la cour cantonale (RFJ 2002 p. 127 consid. 9c). Il n'est toutefois pas nécessaire de déterminer plus précisément la nature de l'arrêté de classification en question, car le droit d'être entendu n'existe pas dans les procédures législatives (ATF 131 I 91 consid. 3.1 p. 95, 121 I 230 consid. 2c p. 232, 119 Ia 141 consid. 5c p. 149) et n'existe, en principe, pas non plus dans l'adoption des décisions générales (arrêt 2C_246/2009 du 22 mars 2010, consid. 6.2; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème édition 2011, p. 201-202). Par conséquent, les recourantes se plaignent en vain de la violation d'un tel droit en l'occurrence.
C'est en vain également qu'elles invoquent, pour en déduire la nullité de ces actes, l'absence de participation de représentants des technicien-nes en onco-radiologie dans le processus qui a conduit le Conseil d'Etat à prendre les arrêté et ordonnance du 7 avril 2009. En effet, si la procédure de classification salariale, telle qu'elle est organisée par les dispositions rappelées plus haut, prévoit bien la participation de titulaires de la fonction à évaluer (art. 6 al. 3 du Règlement relatif à la procédure d'évaluation et de classification des fonctions du personnel de l'Etat), tous les collaborateurs et associations concernés peuvent avoir recours à la procédure de décision formelle (art. 8 du même règlement) pour faire valoir leurs objections. Celle-ci permet aux intéressés d'avoir accès au dossier et de faire valoir leurs remarques par écrit (art. 8 al. 3 du règlement). Selon la pratique du gouvernement cantonal, même si cela n'est pas expressément prévu par les textes, cette procédure peut conduire à une modification de l'arrêté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat. L'arrêté du Conseil d'Etat du 7 avril 2009 en est l'illustration. C'est donc à juste titre et sans arbitraire que les premiers juges ont retenu que les recourantes pourront faire valoir tous leurs griefs, de forme ou de fond, dans le cadre de la procédure - d'ores et déjà ouverte - de décision formelle.

3.
Vu ce qui précède, le jugement attaqué n'est pas critiquable et le recours se révèle mal fondé.
Les recourantes, qui succombent, supporteront les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Bien qu'obtenant gain de cause, la partie intimée n'a pas droit à des dépens.

Le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourantes.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie Cour administrative.

Lucerne, le 2 mai 2012
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Ursprung

La Greffière: Fretz Perrin