8C_78/2019
Urteil vom 10. April 2019
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiber Wüest.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch
Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht UFS,
Rechtsanwalt Tobias Hobi,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat Fislisbach,
Badenerstrasse 30, 5442 Fislisbach,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Sozialhilfe (Verwaltungsverfahren;
unentgeltlicher Rechtsbeistand),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau
vom 5. Dezember 2018 (WBE.2018.286).
Am 13. November 2017 beschloss der Gemeinderat Fislisbach, dass die 1957 geborene A.________ ab 23. Oktober 2017 mit monatlich Fr. 941.- unterstützt und ihr ab 9. Oktober 2017 ein Mietzins in Höhe von Fr. 550.- (entsprechend der hälftigen Miete der ganzen Wohnung) bezahlt werde. Die von A.________, vertreten durch MLaw B.________, Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht (UFS), dagegen geführte Verwaltungsbeschwerde hiess das Departement Gesundheit und Soziales, Kantonaler Sozialdienst, Beschwerdestelle SPG (nachfolgend Beschwerdestelle SPG), insoweit teilweise gut, als es A.________ die Unterstützungsleistungen resp. die Bezahlung des Mietzinses bereits ab 12. Juni 2017 zusprach. Auf das Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung in der Person von MLaw B.________ trat die Beschwerdestelle SPG hingegen nicht ein, da die Rechtsvertreterin nicht im Anwaltsregister eingetragen sei. Aus demselben Grund verneinte sie einen Anspruch auf Parteientschädigung.
Dagegen liessen A.________ und die UFS, beide vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Hobi, Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben mit den Begehren, es sei A.________ im Vorverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu bewilligen, MLaw B.________ als unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen und diese für ihren Aufwand im Vorverfahren angemessen zu entschädigen. Mit Entscheid vom 5. Dezember 2018 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau die Beschwerde der A.________ insoweit teilweise gut, als es den angefochtenen Entscheid dahingehend abänderte, dass das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung abgewiesen werde (Dispositiv Ziff. 1.1). Im Übrigen wies es die Beschwerde ab (Dispositiv Ziff. 1.2). Auf die Beschwerde der UFS trat es hingegen nicht ein (Dispositiv Ziff. 2).
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A.________ beantragen, Ziffer 1.2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und MLaw B.________ sei im Verfahren vor der Beschwerdestelle SPG als ihre unentgeltliche Rechtsvertreterin zu bestellen und für ihren Aufwand im dortigen Verfahren mit Fr. 1'630.- zu entschädigen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ferner sei ihr die unentgeltliche Rechtspflege für das letztinstanzliche Verfahren zu bewilligen und Rechtsanwalt Tobias Hobi als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.
Das Bundesgericht hat die vorinstanzlichen Akten eingeholt. Es wird kein Schriftenwechsel durchgeführt.
Im angefochtenen vorinstanzlichen Entscheid war allein der Anspruch der Beschwerdeführerin auf unentgeltliche Verbeiständung resp. auf eine Parteientschädigung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren streitig. Es handelt sich dabei um einen Endentscheid, da die im Rahmen des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens noch umstrittenen materiellen Fragen (Anspruchsbeginn) bereits im Entscheid der Beschwerdestelle SPG vom 20. Juni 2018 definitiv beurteilt worden sind und im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren nicht mehr Verfahrensgegenstand bildeten (vgl. dazu BGE 139 V 600 E. 2.2 S. 602 f.). Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht mit Einschluss der Bundesverfassung gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) grundsätzlich nur die geltend gemachten Rechtswidrigkeiten (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Soweit die Vorinstanz kantonales Recht anzuwenden hatte, kann, abgesehen von den hier nicht massgebenden Art. 95 lit. c-e BGG, nur geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Normen des Bundesrechts oder des Völkerrechts (Art. 95 lit. a und b BGG). Im Übrigen kann die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts lediglich im Lichte der verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze, namentlich des Willkürverbots (Art. 9 BV), untersucht werden (BGE 137 V 143 E. 1.2 S. 145; 134 I 153 E. 4.2.2 S. 158; 134 II 349 E. 3 S. 351). Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten wie auch von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist; es gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 281; 137 II 305 E. 3.3 S. 310 f.; Urteil 8C_648/2018 vom 7. Januar 2019 E. 1.1).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, wie die Vorinstanz ihn festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht; diese Rüge setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig festgestellt ist ein Sachverhalt, wenn er willkürliche Feststellungen beinhaltet (BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Eine entsprechende Rüge ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.). Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 140 III 264 E. 2.3 S. 266; 139 II 404 E. 10.1 S. 445; je mit Hinweisen).
Streitig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzt hat, indem es einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Verfahren vor der Beschwerdestelle SPG verneinte, da die Rechtsvertreterin im damaligen Verfahren, MLaw B.________, nicht zur unentgeltlichen Rechtsvertretung zugelassen sei.
4.1. Das kantonale Gericht erkannte, gestützt auf § 29 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG/AG; SAR 271.200) habe nur diejenige Partei bei Obsiegen im Verwaltungsverfahren Anspruch auf Ersatz der Parteikosten, die sich durch einen Anwalt vertreten lasse. Mit anderen Worten sei der von Nichtanwälten geleistete Aufwand im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren nicht ersatzfähig, obwohl sie gemäss § 14 Abs. 1 VRPG/AG als Vertreter in diesen Verfahren auftreten könnten. Diese Regelung sei gemäss Urteil des Bundesgerichts 1C_592/2012 vom 7. März 2013 E. 3.5 weder willkürlich noch verstosse sie gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Damit bestehe trotz des Obsiegens von 4/5 im vorinstanzlichen Verfahren kein Anspruch auf eine Entschädigung für den Aufwand der nichtanwaltlichen Vertreterin.
4.2. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin letztinstanzlich zu Recht nichts mehr ein. Weiterungen erübrigen sich.
Das kantonale Gericht erwog weiter, die Beschwerdestelle SPG sei zu Unrecht nicht auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung eingetreten. Aus prozessökonomischen Gründen könne ausnahmsweise von einer Rückweisung abgesehen werden. In der Folge prüfte es selber, ob MLaw B.________ im Verfahren vor der Beschwerdestelle SPG als unentgeltliche Rechtsvertreterin einzusetzen und zu entschädigen gewesen wäre. Es gelangte dabei zum Schluss, dass als unentgeltliche Rechtsvertretung ausschliesslich patentierte Anwältinnen und Anwälte bestellt werden könnten, die im Anwaltsregister eingetragen seien und somit die Voraussetzungen von Art. 8 BGFA erfüllen würden. Da MLaw B.________ nicht Anwältin und nicht im Anwaltsregister verzeichnet sei, habe sie im vorinstanzlichen Verfahren nicht als unentgeltliche Rechtsvertreterin eingesetzt werden können. Zur Begründung führte das kantonale Gericht aus, § 34 Abs. 3 VRPG/AG verweise auf die Bestimmungen des Zivilprozessrechts. Die unentgeltliche Rechtsverbeiständung nach Art. 118 Abs. 1 lit. c ZPO sei sowohl in den Monopolbereichen als auch in Verfahren mit grundsätzlich freier Vertretungswahl nur Anwältinnen und Anwälten im Sinne des BGFA vorbehalten. Dies entspreche der kantonalen Praxis in der Verwaltungsrechtspflege. Das kantonale Gericht wies weiter darauf hin, dass nur die registrierten Anwälte an die durch das BGFA vorgegebenen Berufsregeln gebunden seien, diesbezüglich einer staatlichen Aufsicht unterstünden und daher erhöhte Gewähr für unabhängiges und korrektes Verhalten gegenüber Mandanten und Behörden böten. Durch diese Beschränkung solle zusätzlich gewährleistet werden, dass die eingesetzten Personen über die nötigen Rechtskenntnisse und eine Haftpflichtversicherung für allfällige Schadenfälle verfügten. Die genannte Praxis sei gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts auch mit der verfassungsmässigen Minimalgarantie nach Art. 29 Abs. 3 BV vereinbar (BGE 125 I 161 E. 3b S. 164 mit Hinweis).
6.1. § 34 VRPG/AG sieht vor, dass die zuständige Behörde natürliche Personen von der Kosten- und Vorschusspflicht auf Gesuch hin befreit, wenn die Partei ihre Bedürftigkeit nachweist und das Begehren nicht aussichtslos erscheint (Abs. 1). Unter den gleichen Voraussetzungen kann einer Partei eine unentgeltliche Rechtsvertretung bestellt werden, wenn es die Schwere einer Massnahme oder die Rechtslage rechtfertigt und die Vertretung zur gehörigen Wahrung der Interessen der Partei notwendig ist (Abs. 2). Im Übrigen gelten die Bestimmungen der Zivilprozessordnung (Abs. 3).
6.2. Es stellt sich die Frage, ob diese Bestimmung oder die kantonale Praxis hierzu, wonach ausschliesslich im Anwaltsregister eingetragene Anwältinnen und Anwälte als unentgeltliche Rechtsvertreter bestellt werden, bundesrechtswidrig ist. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV), des Willkürverbots (Art. 9 BV) sowie des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Sinne von Art. 29 Abs. 3 BV.
7.1. Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege; soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Die unentgeltliche Rechtspflege bezweckt, auch der bedürftigen Partei den Zugang zum Gericht und die Wahrung ihrer Parteirechte zu ermöglichen. Aus Art. 29 Abs. 3 BV resultiert indessen kein Anspruch auf gerichtliche Entschädigung der unentgeltlichen Vertretung durch Personen, die über kein Anwaltspatent verfügen (vgl. BGE 125 I 161 E. 3b S. 163 f.; Urteil 8C_246/2012 vom 17. August 2012 E. 2.2.5). Nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz hat die Rechtsprechung anerkannt, dass es der bundesrechtlichen Minimalgarantie des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtspflege nicht widerspricht, wenn grundsätzlich nur die in einem kantonalen Verzeichnis eingetragenen Rechtsanwälte zu unentgeltlichen Rechtsbeiständen ernannt werden (BGE 132 V 200 E. 5.1.3 S. 204 f. mit Hinweis; 125 I 161 E. 3b S. 163 f. mit Hinweis).
7.2. Art. 29 Abs. 3 BV gewährt der (unentgeltlich) verbeiständeten Person kein Recht auf freie Wahl des Rechtsvertreters oder der Rechtsvertreterin (BGE 139 IV 113 E. 1.1 S. 115 f.; 135 I 261 E. 1.2 S. 263; 126 I 207 E. 2b S. 211). Die Rechtsprechung anerkennt indessen in besonderen Fällen ein Wahlrecht des Verbeiständeten auf seinen Rechtsvertreter. Dies ist namentlich der Fall, wenn ein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen Mandant und Anwalt besteht oder der Anwalt sich bereits in einem vorangegangenen Verfahren mit der Sache befasst hat, und ferner, wenn der Mandant die Sprache des Gerichts und des ihm bestellten Anwalts nicht versteht, sodass er sich in der Wahrung seiner Rechte beeinträchtigt vorkommen müsste (BGE 113 Ia 69 E. 5c S. 71; 95 I 409 E. 5 S. 412; Urteil 2C_79/2013 vom 26. August 2013 E. 2.2.1 mit weiteren Hinweisen).
Ob diese Rechtsprechung auch bei einer nicht-anwaltlichen Rechtsvertretung zur Anwendung gelangen kann, erscheint fraglich, kann hier aber offen gelassen werden. Denn die Beschwerdeführerin macht ohnehin einzig ein Vertrauensverhältnis zur UFS, nicht aber zu ihrer Rechtsvertreterin im Verwaltungsverfahren geltend. Offenbar bestand auch zum Rechtsvertreter im vorinstanzlichen und im bundesgerichtlichen Verfahren, der ebenfalls für die UFS tätig ist und im Anwaltsregister des Kantons Zürich verzeichnet ist, ein Vertrauensverhältnis. Insoweit vermag die Beschwerdeführerin auch aus der dargelegten Rechtsprechung zum Wahlrecht in besonderen Fällen nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Im Übrigen erschöpfen sich ihre Ausführungen in appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid, worauf nicht weiter einzugehen ist (vgl. E. 2.1 hiervor).
7.3. Nach dem Gesagten verstösst der angefochtene Entscheid nicht gegen das verfassungsmässige Recht auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Sinne von Art. 29 Abs. 3 BV.
8.1. Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Legalitätsprinzips und damit von Art. 5 Abs. 1 BV. Zudem bestehe kein öffentliches Interesse (Art. 5 Abs. 2 BV) an der Praxis des kantonalen Gerichts. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass es sich hierbei nicht um verfassungsmässige Rechte, sondern lediglich um Verfassungsprinzipien handelt. Der Rüge, der angefochtene Entscheid verstosse gegen das Legalitätsprinzip und widerspreche dem öffentlichen Interesse, kommt daher neben dem hier ebenfalls angerufenen Willkürverbot (Art. 9 BV) keine selbstständige Bedeutung zu (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 46; Urteil 8C_21/2017 vom 19. Juni 2017 E. 3.2; RDAF 2015 I S. 329, 1C_592/2012 E. 3.3).
8.2. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht; zudem ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 142 V 513 E. 4.2 S. 516 mit Hinweisen).
8.3. Soweit die Beschwerde überhaupt der qualifizierten Rügepflicht genügt (vgl. E. 2.1), vermag sie jedenfalls nicht darzulegen, dass die Vorinstanz bei der Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht in Willkür verfallen wäre. Das kantonale Gericht hat nachvollziehbar begründet, weshalb die unentgeltliche Rechtsvertretung im Anwendungsbereich des VRPG/AG patentierten Anwälten, die im Anwaltsregister eingetragen sind und somit die Voraussetzungen von Art. 8 BGFA erfüllen, vorbehalten ist. Zwar verwehrt die kantonale Regelung Nichtanwältinnen und -anwälten die Übernahme eines Mandates als unentgeltlicher Rechtsvertreter nicht explizit, sie schreibt deren Bestellung aber auch nicht ausdrücklich vor. Die vom Verwaltungsgericht gewählte Lösung verstösst insoweit zumindest nicht gegen den Wortlaut der kantonalen Norm (vgl. Urteil 8C_246/2012 vom 17. August 2012 E. 2.2.2). Weiter hat die Vorinstanz die Lehrmeinung zu Art. 118 Abs. 1 lit. c ZPO berücksichtigt. Wenn sie gestützt darauf erkannte, die unentgeltliche Rechtsverbeiständung sei auch ausserhalb des Monopolbereichs patentierten Anwälten vorbehalten, so erscheint dies mit Blick auf den ausdrücklichen Verweis auf das Zivilprozessrecht in § 34 Abs. 3 VRPG/AG jedenfalls nicht unhaltbar. Sodann zog das kantonale Gericht bei seiner Auslegung der umstrittenen kantonalen Bestimmung auch die Materialien bei. Gemäss Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007 zur Totalrevision des VRPG/AG könne durch die Einschränkung der unentgeltlichen Rechtsvertretung auf registrierte Anwältinnen und Anwälte gewährleistet werden, dass die eingesetzten Personen über die nötigen Rechtskenntnisse und eine Haftpflichtversicherung für allfällige Schadensfälle verfügen. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang zu Recht nicht geltend, der angefochtene Entscheid widerspreche dem Willen des Gesetzgebers.
8.4. Im Übrigen hat das kantonale Gericht aufgezeigt, dass es überzeugende Gründe dafür gibt, die unentgeltliche Rechtsverbeiständung auch im Verwaltungsbeschwerdeverfahren auf patentierte Anwälte zu beschränken (vgl. E. 5 hiervor). Dies steht denn auch im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. zum Folgenden: BGE 132 V 200 E. 5.1.4 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 125 I 161 E. 3c S. 164 f.; Urteil 8C_246/2012 vom 17. August 2012 E. 2.2.4.2). So bedeutet die unentgeltliche Verbeiständung nicht etwa nur die staatliche Finanzierung eines privat gewählten Rechtsbeistandes. Vielmehr handelt es sich um ein öffentlich-rechtliches Verhältnis zwischen dem Staat und dem Anwalt. Ist nur der im Register eines Kantons eingetragene Anwalt verpflichtet, innerhalb des Registerkantons unentgeltliche Rechtsvertretungen zu übernehmen (Art. 12 lit. g BGFA), und gilt diese Pflicht als Korrelat zur Befugnis des eingetragenen Anwalts, in der ganzen Schweiz den Anwaltsberuf auszuüben, würde dies zwar nicht zwingend ausschliessen, ausserhalb des Monopolbereichs auch nicht eingetragene Anwälte zur unentgeltlichen Verbeiständung zuzulassen. Doch entstünde dadurch ein Unterschied zwischen unentgeltlichen Rechtsbeiständen, die zur Übernahme des Mandats verpflichtet sind, und solchen, die diese Aufgabe freiwillig übernehmen. Dies könnte insbesondere dann problematisch werden, wenn der Anwalt sein Mandat niederlegen möchte, was ein staatlich eingesetzter unentgeltlicher Beistand nicht einseitig tun kann. Schliesslich untersteht der eingetragene Anwalt der besonderen anwaltsrechtlichen Aufsicht (Art. 14 ff. BGFA), mit welcher unter anderem sichergestellt werden kann, dass die ihm obliegenden Berufs- und Standespflichten - auch und gerade bei Erfüllung eines Mandates in unentgeltlicher Verbeiständung - eingehalten werden. Auch vor diesem Hintergrund kann von einer willkürlichen Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht keine Rede sein.
8.5. Unbehelflich ist schliesslich der Hinweis der Beschwerdeführerin auf das Urteil 2C_189/2013 vom 28. Februar 2013, zumal sich die Erwägungen auf das Verfahrensrecht des Kantons Zürich bezogen und das Bundesgericht ohnehin auf die Beschwerde mangels hinreichender Begründung nicht eintrat.
Zusammenfassend verstösst der angefochtene Entscheid weder gegen den verfassungsmässigen Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand (Art. 29 Abs. 3 BV) noch gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Die Beschwerde ist demnach unbegründet und abzuweisen.
Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die unentgeltliche Rechtspflege kann ihr gewährt werden (Art. 64 BGG). Sie hat der Bundesgerichtskasse Ersatz zu leisten, wenn sie später dazu in der Lage ist (Art. 64 Abs. 4 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird gutgeheissen. Rechtsanwalt Tobias Hobi wird als unentgeltlicher Anwalt der Beschwerdeführerin bestellt.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt, indes vorläufig auf die Bundesgerichtskasse genommen.
Dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 2'800.- ausgerichtet.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau und dem Departement Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 10. April 2019
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Der Gerichtsschreiber: Wüest