8C_25/2018
Urteil vom 19. Juni 2018
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Wirthlin, Bundesrichterin Viscione,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Stadt Dübendorf, vertreten durch die Sozialbehörde, Stadtverwaltung, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Sozialhilfe (subsidiäre Kostengutsprache),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. November 2017 (VB.2017.00450).
Die Familie A.________ liess am 28. April 2014 durch den sie damals noch auf freiwilliger Basis betreuenden E.________ (Kinder- und Jugendhilfezentrum) die Sozialbehörde der Stadt Dübendorf (nachfolgend: Sozialbehörde) darum ersuchen, ihre beiden Kinder A.A.________ und B.A.________ bis auf Widerruf ausserfamiliär im Hort F.________ ganztägig und inklusive Ferienhort zu betreuen und dafür eine subsidiäre Kostengutsprache zu gewähren. Ab Juni 2014 besuchten die beiden Kinder den Hort F.________. Mit Beschluss vom 29. Juli 2014 ordnete die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (nachfolgend: KESB), bei der Ende März 2014 eine Gefährdungsmeldung seitens der Schule eingegangen war, eine vorsorgliche Beistandschaft über die beiden Kinder an; zudem beauftragte sie E.________, nunmehr als Beistand, die Hortbetreuung der Kinder zu organisieren, zu begleiten und für ihre Finanzierung zu sorgen. Gleichzeitig ersuchte die KESB ihrerseits die Sozialbehörde, eine entsprechende subsidiäre Kostengutsprache zu erteilen.
Nach zunächst formloser Ablehnung wies die Sozialbehörde den am 27. August 2014 erneuerten Antrag auf subsidiäre Kostengutsprache mit Beschluss vom 9. Dezember 2014 ab. Sie begründete dies damit, die Familie A.________ könne selber für die Hortkosten aufkommen, da ihr mit den Zusatzleistungen zur IV-Rente des Vaters bereits Fremdbetreuungskosten angerechnet würden. In der Folge kündigte Vater D.A.________ den Hortplatz der Kinder per Ende 2014, da er das Geld dafür nicht aufzubringen vermöge. Die KESB setzte Rechtsanwältin Noëlle Cerletti als Beiständin der Kinder ein und beauftragte sie, gegen die ablehnende Verfügung vom 9. Dezember 2014 zu rekurrieren. In diesem Sinne beantragte sie namens A.A.________ und B.A.________ unter anderem die Erteilung der subsidiären Kostengutsprache rückwirkend ab Beginn der Massnahme sowie die subsidiäre vollumfängliche Übernahme der diesbezüglich aufgelaufenen und zukünftigen Kosten. Darauf trat der Bezirksrat Uster mit Beschluss vom 9. September 2015 mangels Legitimation der Kinder nicht ein. Dagegen beschwerten sich A.A.________ und B.A.________, vertreten durch die Beiständin, zunächst erfolglos beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Entscheid vom 14. Januar 2016). Ihre dagegen erhobene Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 8C_147/2016 vom 13. Juli 2016 gut. Es bejahte die Legitimation der beiden Kinder und wies die Sache in Aufhebung des angefochtenen Gerichtsentscheides sowie des Beschlusses des Bezirksrates vom 9. September 2015 an letzteren zurück.
Mit Beschluss vom 29. Mai 2017 wies der Bezirksrat den Rekurs in der Sache ab.
Die dagegen erhobene Beschwerde, mit der im Wesentlichen die Begehren um rückwirkende subsidiäre Kostengutsprache und um vollumfängliche subsidiäre Übernahme der aufgelaufenen Kosten erneuert wurden, hiess das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 21. November 2017 teilweise gut. Es hob den Beschluss des Bezirksrates vom 29. Mai 2017 und denjenigen der Sozialbehörde vom 9. Dezember 2014 insoweit auf, als es diese verpflichtete, die subsidiäre Kostengutsprache für die Betreuung von A.A.________ und B.A.________ im Hort ab August 2014 zu erteilen. Im Übrigen wies es deren Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab.
Dagegen lassen A.A.________ und B.A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht führen und beantragen, es sei die Stadt Dübenorf zu verpflichten, die aufgelaufenen Kosten für die Hortbetreuung in vollem Umfang subsidiär zu übernehmen und demnach vorschüssig zu bezahlen. Neben weiteren Anträgen im Kostenpunkt lassen sie zudem um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchen.
Die Sozialbehörde und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde bzw. auf Beschwerdeabweisung, soweit darauf einzutreten sei, je unter Verzicht auf eine (weitere) Vernehmlassung.
1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 142 II 363 E. 1 Ingress S. 365 mit Hinweis).
1.2. Ausser Frage steht im vorliegenden Verfahren die subsidiäre Kostengutsprache bezüglich der Unterbringung im Hort F.________ bezogen auf die Zeit ab August 2014, worin die Vorinstanz den Beschwerdeführern Recht gegeben hat. Umstritten ist hingegen die im angefochtenen Gerichtsentscheid verweigerte Übernahme der aufgelaufenen Kosten.
1.3. In dieser Hinsicht fällt auf, dass die Beschwerdeführer ihr Begehren im bundesgerichtlichen Verfahren gegenüber demjenigen vor Vorinstanz geändert haben, indem sie nebst der vollumfänglichen subsidiären Übernahme ausdrücklich die vorschüssige Bezahlung verlangen. Genau besehen handelt es sich dabei mit Blick auf ihre Vorbringen im vorinstanzlichen Verfahren (vgl. E. 1.4.2 hernach) jedoch nicht um einen neuen Antrag, der gemäss Art. 99 Abs. 2 BGG unzulässig wäre, sondern um eine Präzisierung innerhalb des gegebenen Streitgegenstandes (Übernahme der Kosten des Hortes; vgl. dazu auch das zweite Gesuch vom 27. August 2014, S. 2, wonach die Platzierung im Hort aus Kindesschutzgründen dringlich sei und die endgültige Klärung der finanziellen Zuständigkeit nicht abgewartet werden könne; vgl. zu den Begriffen Streit- und Anfechtungsgegenstand BGE 125 V 413 und Urteil 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 2.2.1 und 2.2.2). Das Rechtsbegehren ist demnach zulässig.
1.4.
1.4.1. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur legitimiert, wer ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung seiner Eingabe hat (lit. c). Dieses muss nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein. Fällt das schutzwürdige Interesse im Laufe des Verfahrens dahin, wird die Sache als erledigt erklärt; fehlte es schon bei der Beschwerdeeinreichung, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (BGE 137 I 23 E. 1.3 S. 24 mit Hinweisen). Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. zum Ganzen: BGE 141 II 14 E. 4.4 S. 30; 139 I 206 E. 1.1 S. 208 mit weiteren Hinweisen; Urteil 1C_570+574/2017 vom 30. Oktober 2017 E. 2).
1.4.2. Die Beschwerdeführer zielen nicht allein auf die (nachträgliche) Übernahme der Kosten ihrer Hortunterbringung ab, sondern in erster Linie auf die vorschüssige, mithin vorbehalt- und verzugslose Erbringung dieser Leistung. Im vorinstanzlichen Verfahren brachten sie dies mit ihrem Hinweis auf die situationsbedingten Leistungen wenigstens sinngemäss zum Ausdruck; ferner mit ihrem Vorbringen, dass sie im Zeitpunkt, als die Finanzierung der Unterbringung zu regeln war, die nötigen Mittel nicht verfügbar hatten. In dieser Hinsicht bestand bereits im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr, nachdem der Vater den Hortplatz auf Ende 2014 gekündigt hatte und die dortige Betreuung der Beschwerdeführer beendet war. Da sich die beschwerdeweise aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, ohne dass sie einer rechtzeitigen gerichtlichen Prüfung zuführbar wären, ist die Beurteilung mit Blick auf die grundsätzliche Bedeutung der Streitsache und das insofern gegebene öffentliche Interesse dennoch an die Hand zu nehmen.
2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 und 96 BGG erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann sie mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen. Immerhin prüft das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Pflicht zur Begründung der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 141 V 234 E. 1 S. 236 mit Hinweisen).
2.2. Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Hier muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
2.3. Das Bundesgericht kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Überdies muss die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein (Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Die beschwerdeführende Partei, welche die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz anfechten will, muss substanziiert darlegen, inwiefern die Voraussetzungen einer Ausnahme gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG gegeben sind und das Verfahren bei rechtskonformer Ermittlung des Sachverhalts anders ausgegangen wäre; andernfalls kann ein Sachverhalt, der vom im angefochtenen Entscheid festgestellten abweicht, nicht berücksichtigt werden (BGE 140 III 16 E. 1.3.1 S. 18 mit Hinweisen).
3.1. Das kantonale Gericht erwog, aus einer subsidiären Kostengutsprache folge nicht, dass die Sozialbehörde leistungspflichtig werde, bevor fest stehe, ob die Kosten anderweitig, sei es durch die betroffene Person oder durch Dritte, übernommen würden. Vielmehr könne sie darauf beharren, dass die Bedürftigkeit der betroffenen Person ausgewiesen sei oder die Uneinbringlichkeit der Forderung (etwa durch entsprechende Inkassobemühungen) nachgewiesen werde. Dabei reiche es bei subsidiärer Kostengutsprache für die Kostenübernahme zugunsten des Leistungserbringers in der Regel praxisgemäss aus, wenn dieser die Uneinbringlichkeit der Forderung nachweise, indem bspw. erfolglos gemahnt und betrieben worden sei, ein Verlustschein vorliege oder sich die betroffene Person nicht auffinden lasse. Denn in solchen Fällen könne davon ausgegangen werden, dass der Hilfesuchende nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig für den Lebensunterhalt aufzukommen vermöge.
Des Weiteren prüfte das Verwaltungsgericht den vom Bezirksrat bezogen auf den Zeitpunkt der Gesuchsabweisung (9. Dezember 2014) ermittelten sozialhilferechtlichen Bedarf. Nach Berücksichtigung einzelner Korrekturen hinsichtlich der anrechenbaren tatsächlichen Kosten für Krankenkasse und Hortbetreuung gelangte es zum Schluss, dass für die bereits angefallenen Kosten nicht von einer Bedürftigkeit der Familie der Beschwerdeführer auszugehen sei. Ebenso wenig lägen Anhaltspunkte vor, dass die Forderung aufgrund entsprechender Inkassobemühungen bisher uneinbringlich sei. Folglich bestehe derzeit keine Leistungspflicht der Sozialbehörde aus subsidiärer Kostengutsprache, was zur Beschwerdeabweisung in diesem Punkt führe.
3.2. Die Beschwerdeführer beanstanden eine Verletzung von Bundesrecht, und zwar wegen Vereitelung des Zwecks der darin geregelten Kindesschutzmassnahmen. Dazu komme es, wenn der in deren Rahmen tätig werdende Leistungserbringer erst dann auf die Sozialbehörde zurückgreifen könne, wenn er die Uneinbringlichkeit belege. Betroffen von einer solchen Massnahme sei ein Kind, das in aller Regel mangels eigener Mittel auf Finanzierung durch Dritte angewiesen sei. Dabei bestehe eine Leistungspflicht der Eltern im Rahmen ihrer gesetzlichen Unterstützungspflicht und ein entsprechender Anspruch des Kindes (vgl. Art. 276 Abs. 1 ZGB). Die Interessen des Kindes und diejenigen der Eltern stünden regelmässig in einem Spannungsverhältnis. Selbst wenn diese zur Kostentragung wirtschaftlich in der Lage wären, bedeute dies nicht, dass sie die Mittel dafür auch aufbringen würden. Dies gelte im vorliegenden Fall umso mehr, weil sich die Beschwerdegegnerin auf eine Verfügung über Zusatzleistungen stütze, die erst ergangen sei, nachdem die Kinder bereits wieder wegen fehlender Kostendeckung im Hort abgemeldet werden mussten und dem Vater ein hypothetisches Einkommen angerechnet worden sei, das er gar nie erzielt habe.
Die Kosten für die Hortbetreuung der Beschwerdeführer seien bis heute ungedeckt. Das wirke sich nachhaltig aus, werde ihnen doch auch der Zugang zum Schulzahnarzt verweigert. Der den Leistungserbringern auferlegte Weg der Zwangsvollstreckung verursache personellen und finanziellen Aufwand, der von niemandem ersetzt werde. Das Problem zeige sich akzentuiert, wenn es sich beim Leistungserbringer um einen privaten Anbieter handle. Denn dieser entscheide frei über seine Bereitschaft zur Durchführung der Kindesschutzmassnahme. Wenn ihm zunächst ein aufwändiges Mahnungs- und Betreibungsverfahren auferlegt werde, werde er bei Vorliegen einer bloss subsidiären Kostengutsprache die Durchführung der Massnahme von Beginn weg ablehnen. Dadurch werde der Zweck des Kindesschutzes vereitelt. Zum andern führe dies zu einer Ungleichbehandlung und einer Diskriminierung aufgrund der sozialen Stellung, da bei offensichtlicher Bedürftigkeit die Kostengutsprache nicht nur subsidiär, sondern vorbehaltlos oder vorschüssig gewährt werde. In der Praxis zeige sich, dass es in Gemeinden, deren Sozialbehörden im Sinne der Vorinstanz agierten, immer schwerer werde, überhaupt noch einen Leistungsanbieter zu finden. Das vorinstanzliche Vorgehen widerspreche dem Gesetzeszweck, der das Wohl des Kindes als oberstes Ziel und Richtschnur staatlichen Handelns im Bereich des Kindesschutzes (Art. 11 BV; Art. 307 ff. ZGB) anstrebe.
4.1. Nach Art. 11 Abs. 1 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Mit Art. 11 BV geniesst das Kindeswohl Verfassungsrang und gilt in der Schweiz als oberste Maxime des Kindesrechts in einem umfassenden Sinn (Ruth Reusser/Kurt Lüscher, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, N. 8 zu Art. 11 BV mit Verweis auf BGE 132 III 359 E. 4.4.2 S. 373; vgl. auch Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N. 3 zu Art. 11 BV; BGE 142 III 481 E. 2.6 S. 491). Das Kindeswohl ist ein offener Begriff, der im Einzelfall konkretisiert werden muss (Reusser/Lüscher, a.a.O., N. 8 zu Art. 11 BV). Zwar wird mit Art. 11 Abs. 1 BV kein klagbares subjektives Recht geschaffen, jedoch wird der Kindesschutz mit der Verankerung als Grundrecht verfassungsrechtlich zu einem umfassenden und vordringlichen Anliegen erklärt und der Gesetzgeber ist gehalten, beim Erlass von privat- oder öffentlichrechtlichen Rechtssätzen auf die Interessen der Kinder und Jugendlichen besondere Rücksicht zu nehmen (Reusser/Lüscher, a.a.O., N. 10 zu Art. 11 BV; vgl. auch Biaggini, a.a.O., N. 4 f. zu Art. 11 BV). Anders als die Sozialziele in Art. 41 BV richtet sich Art. 11 Abs. 1 BV aber auch an die rechtsanwendenden Behörden und verpflichtet sie, bei der Interpretation und Anwendung von Rechtssätzen den besonderen Bedürfnissen von Kindern und Jugendlichen Rechnung zu tragen (Reusser/Lüscher, a.a.O., N. 10 zu Art. 11 BV; vgl. auch Biaggini, a.a.O., N. 4 zu Art. 11 BV und Axel Tschentscher, Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesverfassung, 2015, N. 16 und 21 zu Art. 11 BV). Dieser Schutzauftrag wird etwa im Rahmen des zivilrechtlichen Kindesschutzes konkretisiert (Art. 307 ff. ZGB; Reusser/Lüscher, a.a.O., N. 16 zu Art. 11 BV).
Ist das Kindeswohl gefährdet, weil die Eltern nicht willens oder in der Lage sind, die Verantwortung für ihr Kind zu übernehmen, werden von der KESB geeignete Massnahmen getroffen (Peter Breitschmid, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl. 2014, N. 1 zu Art. 307 ZGB). Kindesschutz soll rasch, nachhaltig und fachlich korrekt, mit minimalem Eingriff in Elternrechte und Familienstruktur erfolgen; die Anordnung einer Massnahme setzt kein Verschulden voraus und ist auch keine Sanktion, sondern hat zum Ziel, trotz Gefährdungslage das Kindeswohl zu bewahren oder wiederherzustellen (Breitschmid, a.a.O., N. 4 zu Art. 307 ZGB; vgl. zum Verhältnis Kindeswohl und Eingriff der KESB zur Abwendung einer Gefährdung auch Christoph Häfeli, Grundriss zum Kindes- und Erwachsenenschutz, 2. Aufl. 2016, Rz. 40.03 ff.). Wo Beratung, Mahnung und Weisung nach Art. 307 ZGB als mildeste Massnahme nicht ausreichen, sind stärker eingreifendere Massnahmen (hier: Bestellung eines Beistandes nach Art. 308 Abs. 2 ZGB mit der Aufgabe, die Hortplatzierung zu organisieren und deren Finanzierung zu sichern) nach Art. 308 ff. ZGB anzuordnen (Breitschmid, a.a.O., N. 2 zu Art. 307 ZGB).
4.2. Nach BGE 135 V 134 ist die Sozialhilfebehörde an einen (bundesrechtskonform gefällten) Entscheid der zuständigen Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde gebunden; sie kann gestützt auf kantonale Sozialhilfebestimmungen die Übernahme der Kosten der angeordneten Massnahme nicht verweigern. In diesem Fall hatte die zuständige Sozialhilfebehörde die Übernahme der Heimkosten abgelehnt, weil das Gesuch um Kostengutsprache im Sinne von § 19 Abs. 3 und § 20 Abs. 1 der Verordnung des Kantons Zürich zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV; LS 851.11) verspätet eingereicht worden sei. Dazu hielt das Bundesgericht fest, dass es unter den gegebenen Umständen keiner vorgängigen Kostengutsprache seitens der Sozialhilfebehörde bedurfte, da kantonale Verfahrensbestimmungen infolge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) nicht dazu führen dürfen, dass die Umsetzung oder Durchführung von Bundesrecht verhindert oder übermässig erschwert wird (BGE 135 V 134 E. 4.5 S. 140).
4.3. Gemäss Ziff. 2.1 des Kapitels 8.1.10 Kosten für ambulante Kindesschutzmassnahmen des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs des Kantons Zürich (Neuauflage 2012; nachfolgend: Behördenhandbuch) prüft die KESB bei Anordnung einer Kindesschutzmassnahme neben deren Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit auch die Angemessenheit der Kostenfolgen. Soweit im konkreten Fall keine anderweitige Anordnung bestehe, gingen die Kosten der angeordneten Massnahme zu Lasten der Eltern (Art. 276 Abs. 1 ZGB). Seien diese nicht in der Lage, für die betreffenden Kosten aufzukommen, müsse die Sozialbehörde am Unterstützungswohnsitz der Eltern Kostengutsprache leisten und die Kosten der Massnahme als situationsbedingte Leistung übernehmen. Sei die Bedürftigkeit der Eltern nicht ausgewiesen, erteile die Sozialbehörde subsidiäre Kostengutsprache. Voraussetzung für die tatsächliche Kostenübernahme sei in diesem Fall der Nachweis, dass die Kosten nicht anderweitig gedeckt werden könnten, d.h. die Sozialbehörden begleiche die Kosten erst, wenn der Nachweis der Uneinbringlichkeit der Forderung erbracht sei.
4.4. Über das vom (späteren) Beistand gestellte Gesuch vom 28. April 2014 um Übernahme dieser Hortkosten (erneuert mit Gesuch vom 27. August 2014) entschied die Sozialbehörde mit Verfügung vom 9. Dezember 2014. Dabei lehnte sie eine subsidiäre Kostengutsprache für die Kosten der von der zuständigen KESB nach Art. 308 Abs. 2 ZGB angeordneten ausserschulischen Betreuung im Hort F.________ ab, da diese von den Eltern mangels ausgewiesener Bedürftigkeit zu übernehmen seien. In der Folge kündigte der Vater der beiden Beschwerdeführer die Hortbetreuung mangels finanzieller Ressourcen.
4.5. Das Vorgehen der Sozialbehörde entsprach den Vorgaben im Behördenhandbuch gemäss E. 4.3. Die im konkreten Fall von der Sozialbehörde verursachte Verzögerung von mehreren Monaten führte letztlich dazu, dass den Beschwerdeführern die notwendige Betreuung im Hort nicht zukam. Somit steht diese kantonale Praxis, welche die Durchführung eines zeitraubenden Mahnungs- und Betreibungsverfahrens voraussetzt, in Widerspruch zur in der Regel notwendigen sofortigen Durchführung der Kindesschutzmassnahme (vgl. dazu auch die vom Beistand aufgezeigte Dringlichkeit im [zweiten] Gesuch vom 27. August 2014) und verunmöglicht so die angemessene, dem bundesrechtlich geschützten Kindeswohl (vgl. E. 4.1) entsprechende Umsetzung der angeordneten KESB-Massnahme. Das Behördenhandbuch hält denn auch in Ziff. 2.2 zum Kapitel 8.1.10 einleitend fest, Massnahmen zum Schutz von Kindern seien möglichst rasch umzusetzen und dürften insbesondere nicht durch allfällige Konflikte über die Zuständigkeit der Kostenübernahme verzögert werden. Vorliegend ist ein mit jenem in BGE 135 V 134 vergleichbarer Sachverhalt insofern gegeben, als hier ebenfalls die Einhaltung einer Verfahrensvorschrift (Durchführung eines Mahnungs- und Betreibungsverfahrens) eine rasche Umsetzung der bundesrechtlich angeordneten KESB-Massnahme verhindert oder zumindest über Gebühr verzögert. Unter Beachtung der im Kern bereits in BGE 135 V 134 angelegten Vorgaben wäre die Sozialbehörde demnach gehalten gewesen, die Umsetzung der KESB-Massnahme durch vorläufige Übernahme der anfallenden Kosten sicherzustellen. In einem zweiten Schritt hätte sie dann überprüfen können, ob die entsprechenden Kosten nicht durch Dritte oder die Eltern zurückzuerstatten wären. Insofern verletzt der vorinstanzliche Entscheid Bundesrecht. Die Sache ist unter den gegebenen Umständen unter Aufhebung des vorinstanzlichen und des bezirksrätlichen Entscheids sowie der Verfügung vom 9. Dezember 2014 an die Sozialbehörde zurückzuweisen, damit sie nach Begleichung der Hortkosten über eine allfällige Rückerstattung der Kosten durch die Eltern unter rechtskonformer Ermittlung der sozialhilferechtlichen Bedürftigkeit (vgl. nachfolgend E. 5) entscheide.
Hinsichtlich der Ermittlung der Bedürftigkeit machen die Beschwerdeführer geltend, diese sei zu Unrecht unter Berücksichtigung eines hypothetischen Einkommens ermittelt worden. Diesbezüglich sind Vorinstanz und Verwaltung darauf hinzuweisen, dass sowohl nach der Rechtsprechung und Verwaltungspraxis als auch nach einhelliger Auffassung im Schrifttum bei der Ermittlung der Bedürftigkeit im Rahmen der Sozialhilfe nur tatsächlich verfügbare Einkommens- und Vermögensbestandteile berücksichtigt werden dürfen (BGE 137 V 143 E. 3.7.1 S. 149 sowie Ziff. 1 des Kapitels 9.1.01 Anrechnung von Einkommen des Behördenhandbuchs; vgl. zudem Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl. 1999, S. 153; Claudia Hänzi, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in: Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, S. 140; Peter Mösch Payot, Sozialhilfe, in: Steiger-Sackmann/Mosimann [Hrsg.], Recht der Sozialen Sicherheit, 2014, Rz. 39.92; Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, S. 211 ff.; Cadiccia Waldburger, Bundesrahmengesetz über die Sozialhilfe, 2017, Rz. 108 ff.). Aus diesem Grund kann nicht einfach auf die Ermittlung der Bedürftigkeit nach den bundes- und allenfalls kantonalrechtlichen Bestimmungen zu den Ergänzungsleistungen abgestellt werden, selbst wenn sie durch dieselbe (Sozial-) Behörde erstellt wird; denn obwohl in beiden Bereichen das Subsidiaritätsprinzip gilt, unterscheiden sie sich dennoch beträchtlich voneinander (Urteil 9C_190/2009 vom 11. Mai 2009 E. 4.4). Die Sozialbehörde wird bei ihrer Überprüfung, ob die Kosten des Hortes allenfalls von den Eltern zurückzuerstatten sind, diese Grundsätze zu berücksichtigen haben.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Die unterliegende Sozialbehörde hat die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG). Das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Rechtspflege ist somit gegenstandslos.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. November 2017 und des Bezirksrats Uster vom 29. Mai 2017 sowie die Verfügung der Stadt Dübendorf vom 9. Dezember 2014 werden aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Verfügung an die Stadt Dübendorf zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin hat die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und dem Bezirksrat Uster schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 19. Juni 2018
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Maillard
Die Gerichtsschreiberin: Riedi Hunold