5P.518/2006

{T 0/2}
5P.518/2006 /bnm

Urteil vom 8. Februar 2007
II. zivilrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Raselli, Präsident,
Bundesrichter Meyer, Bundesrichterin Hohl,
Gerichtsschreiber Zbinden.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Patrik Gruber,

gegen

Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, 1762 Givisiez.

Gegenstand
Art. 9 und 29 Abs. 2 BV (Alimentenbevorschussung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, vom 2. November 2006.

Sachverhalt:
A.
A.a
Mit Urteil vom 28. Juni 1998 schied das Gericht des Seebezirks die Ehe von X.________ (Ehefrau) und Y.________ (Ehemann); es stellte die drei gemeinsamen, 1990, 1994 und 1996 geborenen Kinder der Parteien unter die elterliche Gewalt der Mutter und verpflichtete den Vater zu Unterhaltsbeiträgen von Fr. 350.-- pro Kind und Monat, bzw. Fr. 480.-- pro Kind und Monat, sobald der Unterhaltsbeitrag für ein Kind entfällt. Die festgesetzten Unterhaltsbeiträge waren ab dem 27. Februar 1997 geschuldet (ab dem Gesuch um Vornahme des gesetzlichen Versöhnungsversuchs; kantonale Akten, act. 1).
A.b Nachdem X.________ beim Büro für Unterhaltsbeiträge des Kantons Freiburg vorstellig geworden war und sich nach dem Vorgehen für den Fall erkundigt hatte, dass der frühere Ehemann seiner Unterhaltspflicht nicht nachkommt, stellte sie am 21. Mai 1997 ein schriftliches Gesuch um Bevorschussung und Inkasso von Unterhaltsbeiträgen. Mit Verfügung vom 8. August 1997 hiess das Büro das Begehren um Bevorschussung gut und gewährte ihr für die drei Kinder eine monatliche Bevorschussung in der Höhe von Fr. 1'200.--. Die besagte Verfügung, die sich zur Frage des Inkassos von Unterhaltsbeiträgen nicht äusserte, erwuchs in Rechtskraft.
B.
B.a Am 24. März 2005 widerrief X.________ "das dem Kantonalen Sozialamt erteilte Inkassomandat" mit sofortiger Wirkung, worauf das Amt mit Verfügung vom 15. April 2005 die monatliche Bevorschussung und die Hilfe bei der Eintreibung der Unterhaltsbeiträge rückwirkend ab dem 30. März 2005 aufhob. Dagegen beschwerte sich X.________ am 16. Juni 2005 bei der Direktion für Gesundheit und Soziales des Kantons Freiburg mit den Begehren, in Gutheissung der Beschwerde die angefochtene Verfügung aufzuheben und das kantonale Sozialamt (KSA) anzuweisen, eine neue Abrechnung der Unterhaltsschuld von Y.________ für den Zeitraum vom 28. Februar 1997 bis 31. März 2005 zu erstellen; sodann ersuchte sie um Nachzahlung eines Betrages von Fr. 2'412.-- und um unentgeltliche Rechtspflege. Die GSD wies die Beschwerde am 17. Mai 2006 ab. Den Antrag um unentgeltliche Rechtspflege behandelte sie in ihren Erwägungen, ohne aber den entsprechenden Entscheid in das Dispositiv aufzunehmen.
B.b Am 23. Mai 2006 ersuchte X.________ das GSD, den Entscheid vom 17. Mai 2006 in Wiedererwägung zu ziehen. Bevor über dieses Gesuch entschieden worden war, erhob sie am 19. Juni 2006 gegen den Entscheid der GSD vom 17. Mai 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg.
B.c Am 14. Juli 2006 erliess das GSD gestützt auf das Begehren um Wiedererwägung vom 23. Mai 2006 zwei Verfügungen. Mit der einen stellte sie fest, dass sie beim Entscheid vom 17. Mai 2006 als besondere Verwaltungsjustizbehörde gehandelt habe, weshalb eine Wiedererwägung nicht in Frage komme; sie nahm das Gesuch vom 23. Mai 2006 indes als Revisionsbegehren entgegen, wies dieses ab und bestätigte ihren Entscheid vom 17. Mai 2006.

Mit der anderen Verfügung beschloss die GSD, die Eingabe vom 23. Mai 2006 als Erläuterungsantrag zu behandeln und anzunehmen. Gleichzeitig bestätigte sie die Abweisung der Beschwerde vom 16. Juni 2005 und hielt die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege nunmehr im Dispositiv fest.
Am 28. August 2006 erhob X.________ gegen den Entscheid der GSD vom "14. Juli 2006 betreffend Erläuterung des Entscheides vom 17. Mai 2006" Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg und beantragte, diesen Entscheid aufzuheben und ihr "rückwirkend auf das Verfahren der Vorinstanz die vollständige unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren...."
B.d Mit Entscheid vom 2. November 2006 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg die Beschwerden vom 19. Juni 2006 und 28. August 2006 (Ziff.1) sowie das Gesuch um vollständige unentgeltliche Rechtspflege ab (Ziff. 2) ab.
C.
X.________ führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg vom 2. November 2006 aufzuheben. Es ist keine Vernehmlassung eingeholt worden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz über das Bundesgericht in Kraft getreten (BGG; SR 173.110; AS 2006 1205, 1243). Der angefochtene Entscheid ist vorher ergangen, so dass noch die Bestimmungen des Bundesrechtspflegegesetzes anzuwenden sind (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
2.
Strittig ist im vorliegenden Fall, ob das von der Beschwerdeführerin am 21. Mai 1997 gestellte Gesuch um Inkasso und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen sowohl die Bevorschussung der Beiträge als auch das Inkasso abschliessend mit Wirkung ab dem 1. Mai 1997 regelt oder ob das Mandat auch das Inkasso der Unterhaltsbeiträge für die Zeit vom 27. Februar 1997 bis zum 30. April 1997 umfasst. Der in der Sache anwendbare Beschluss vom 14. Dezember 1993 über die Eintreibung von Unterhaltsforderungen und die Ausrichtung von Vorschüssen für den Unterhalt der Kinder, Ehegatten oder Ex-Ehegatten (SGF 212.0.22) regelt in Art. 2 Abs. 1 den Personenkreis, welcher um Eintreibung von Unterhaltsforderungen und Ausrichtung von Vorschüssen ersuchen kann. Artikel 2 Abs. 2 sieht vor, dass die Eintreibung von Unterhaltsforderungen und die Ausrichtung von Vorschüssen erst ab dem Monat gewährt werden können, in dem das Gesuch gestellt wird. Ausstehende Forderungen werden nicht eingetrieben. Die Beschwerdeführerin vertrat im kantonalen Verfahren die Ansicht, der in Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses geregelte Beginn umfasse nur die Bevorschussung, nicht jedoch das Inkasso. Laut dem Urteil des Gerichtspräsidenten des Seebezirks vom 23. April 1997 seien die Unterhaltsbeiträge ab dem 27. Februar 1997 geschuldet, womit das Inkassomandat auch die Beträge ab diesem Datum umfasse.
3.
Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Eingabe die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sein sollen. Es genügt nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen Entscheid rügt, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun könnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen kann (BGE 107 Ia 186; 109 Ia 217 E. 2b, S. 225 f.; 110 Ia 1 E. 2a S. 3; 117 Ia 10 E. 4b; 117 Ia 393 E. 1c mit Hinweisen; 117 Ia 412 E. 1c mit Hinweisen; 118 Ia 64 E. 1b; 119 Ia 197 E. d; 120 Ia 369 E. 3a). Unstatthaft ist ferner ein Verweis auf Akten des kantonalen Verfahrens, hat doch die Begründung der staatsrechtlichen Beschwerde in der Eingabe selbst enthalten zu sein (BGE 99 Ia 586 E. 3 S. 593; 115 Ia 27 E. 4a S. 30).
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der in Art. 29 Abs. 2 BV enthaltenden Begründungspflicht. Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass der Entscheid so begründet wird, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein ausreichendes Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dabei muss sich die Begründung nicht mit jeder tatsächlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausdrücklich auseinander setzen. Es genügt vielmehr, wenn die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte genannt werden (BGE 130 II 530 E. 4.3 S. 540; 126 I 97 E. 2b S. 102 f.; 124 II 146 E. 2a S. 149; 123 I 31 E. 2c S. 34; 122 IV 8 E. 2c S. 14 f., je mit Hinweisen).
4.1 Als Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV macht die Beschwerdeführerin zunächst geltend, sie habe bereits im Verfahren vor Verwaltungsgericht gerügt, weder das kantonale Sozialamt in seinem Einspracheentscheid vom 12. Mai 2005 noch die Direktion für Gesundheit und Soziales hätten sich mit der von ihr in der Einsprache und der Beschwerde vorgebrachten Argumentation auseinandergesetzt. Das Verwaltungsgericht halte im angefochtenen Entscheid (Ziff. 5, S. 7) lediglich fest, der Entscheid der Direktion genüge der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 2 BV, ohne sich indes mit den vor Verwaltungsgericht erneut vorgebrachten Argumenten der Beschwerdeführerin auseinanderzusetzen. Damit habe auch das Verwaltungsgericht Art. 29 Abs. 2 BV verletzt (Beschwerde S. 5 f., B Ziff. 1-6).

Die Ausführungen der Beschwerdeführerin enthalten keine klaren Angaben dazu, welche Argumente im Einzelnen von den kantonalen Instanzen nicht berücksichtigt worden sind, sodass nicht nachgeprüft werden kann, wie es sich mit dem Vorwurf verhält. Auf die in formeller Hinsicht nicht genügend begründete Rüge ist nicht einzutreten.
4.2 Die Beschwerdeführerin hält im Weiteren dafür, auch der "Revisionsentscheid" der Direktion vom 14. Juli 2006 enthalte keine Heilung des Mangels, zumal die Argumente nicht richtig gehört worden seien. Die Direktion habe darin zum Beispiel übersehen, dass es sich bei der Inkassohilfe gestützt auf Art. 290 ZGB um ein anderes Instrument handle als bei der Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen. Während auf das erstere ohne Zweifel auftragsrechtliche Normen direkt oder analog zur Anwendung gelangten, unterliege die Frage der Bevorschussung ausschliesslich dem kantonalen öffentlichen Recht. Die Beschwerdeführerin habe im Anschluss an die Zustellung des Entscheides vom 14. Juli 2006 dem Verwaltungsgericht am 28. August 2006 eine Stellungnahme zukommen lassen, in der sie sich erneut mit den Argumenten der Direktion auseinandergesetzt habe. Das Verwaltungsgericht sei im Entscheid vom 2. November 2006 weder auf die Argumente der Beschwerdeführerin in der Beschwerde noch auf die Ausführungen in der Stellungnahme eingegangen (Beschwerde S. 7, Ziff. 7).

Auch insoweit vermag die Begründung der Rüge den formellen Anforderungen grösstenteils nicht zu genügen. Einerseits verweist die Beschwerdeführerin in unzulässiger Weise auf andere Aktenstücke und führt nicht in der Beschwerde selbst aus, welche Argumente nicht beachtet worden sind. Was die Ausführungen zu den Art. 290 und 293 ZGB betrifft, so hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid darauf hingewiesen, dass für die Unterhaltsbeiträge vor dem 1. Mai 1997 kein Inkassomandat behauptet worden sei. Damit erübrigten sich weitere Ausführungen zum Verhältnis von Art. 290 ZGB zum kantonalen Recht. Art. 29 Abs. 2 BV verpflichtet den Richter nicht, sich mit in der Sache unwesentlichen Gesichtspunkten auseinanderzusetzen.
4.3 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, das Verwaltungsgericht halte in aktenwidriger Weise dafür, dass vor dem 1. Mai 1997 kein Inkassomandat bestanden habe (Beschwerde S. 7 f. Ziff. 8). Damit wirft sie dem Verwaltungsgericht keine Verletzung des rechtlichen Gehörs, sondern Aktenwidrigkeit vor, die an anderer Stelle zu behandeln sein wird.
4.4 Nicht begründet haben soll das Verwaltungsgericht nach Auffassung der Beschwerdeführerin schliesslich, warum das bestehende Inkassomandat erst ab dem 1. Mai 1997 gelte und nicht auf alle ausstehenden Schulden anwendbar sei. Ebenso fehle jegliche Begründung, weshalb das kantonale Verwaltungsrecht, welches die Bevorschussung regle, den Bestimmungen von Art. 86 und 87 OR vorgehe, selbst wenn nebst der Subrogation aus der Bevorschussung kein Inkassomandat bestanden hätte (Beschwerde S. 8 Ziff. 9).

Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin äussert sich das Verwaltungsgericht in E. 7b (S. 8 f.) zur Frage, ob für Unterhaltsforderungen vor dem 1. Mai 1997 ein Inkasso durch das Amt möglich gewesen sei. Es lässt diese Frage indes offen, da die Beschwerdeführerin einen entsprechenden Antrag nicht behauptet habe. Damit genügt die Begründung den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV. Insoweit erweist sich der Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs als unbegründet. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht dafürgehalten, zwar möge zutreffen, dass sich die Direktion mit der Frage der Anwendbarkeit von Art. 86 und 87 OR nicht auseinandergesetzt habe. Es schliesst aber umgehend, dazu habe keine Veranlassung bestanden, da für die Zeit vor dem 1. Mai 1997 keine Forderungen offen gestanden seien (Entscheid S. 9 E. 8). Insoweit liegt eine Art. 29 Abs. 2 BV genügende Begründung und damit keine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV vor. Ob die Begründung vor Art. 9 BV standhält, ist keine Frage der Begründung nach Art. 29 Abs. 2 BV.
5.
Die Beschwerdeführerin kritisiert den angefochtenen Entscheid sodann in verschiedener Hinsicht als willkürlich. Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung nicht schon vor, wenn eine andere Lösung vertretbar oder gar vorzuziehen wäre; das Bundesgericht hebt einen Entscheid vielmehr nur auf, wenn dieser mit der tatsächlichen Situation in offensichtlichem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Dabei rechtfertigt sich die Aufhebung des angefochtenen Entscheides nur, wenn er sich auch im Ergebnis als verfassungswidrig herausstellt (BGE 132 III 209 E. 2.1 S. 211; 129 I 49 E. 4 S. 58, je mit Verweisen).
5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe am 21. Mai 1997 das Formular des Büros für Unterhaltsbeiträge ausgefüllt und damit sowohl ein Gesuch um Bevorschussung als auch ein solches um Inkassohilfe gestellt. Das ergebe sich bereits aus dem Titel des Formulars "Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge oder Inkassohilfe". Der Vertrag umfasse beide im Zivilrecht vorgesehenen Institute. Überdies habe sich die Beschwerdeführerin verpflichtet, selbst keine Schritte zu unternehmen, solange die Vollmachts- und Abtretungserklärung zu Gunsten des Staates Freiburg "nicht gekündigt" worden sei. Im Einzelnen ermächtige die erteilte Vollmacht den Staat nicht nur "jedes Urteil zu vollstrecken", sondern auch "alle Zahlungen zu erhalten und rechtsgültig zu quittieren.". Die Behauptung, es habe kein Inkassomandat im Sinne von Art. 290 ZGB bestanden, oder dass das kantonale Sozialamt nicht befugt gewesen sei, die vor dem 1. Mai 1997 bestehenden Unterhaltsschulden einzutreiben, sei aktenwidrig und damit willkürlich. Ebenso willkürlich sei die Behauptung, die Beschwerdeführerin habe nicht vorgebracht, jemals einen Inkassoauftrag erteilt zu haben, heisse es doch in der Beschwerde vom 19. Juni 2006 unter Ziff. 2.1 auf Seite 10: "die Inkassohilfe wurde am 21. Mai 1997 ja auch gestützt auf das Urteil und nicht auf eine bestimmte Zeitperiode beantragt." (Beschwerde S. 9 f., Ziff. 3).

Das Verwaltungsgericht hat offen gelassen, ob allenfalls das Inkasso für die vor dem 1. Mai 1997 geschuldeten Unterhaltsbeiträge hätte durchgeführt werden können; die entsprechende Frage brauche nicht geprüft zu werden, weil die Beschwerdeführerin nicht behaupte, jemals einen entsprechenden Auftrag erteilt zu haben (Entscheid E. 7b S. 9). Insoweit erweist sich der Willkürvorwurf als unbegründet. Nicht willkürlich ist aber auch die Feststellung, die Erteilung eines Inkassoauftrages für die Beiträge vor dem 1. Mai 1997 sei nicht behauptet worden; insbesondere ist die angegebene Aktenstelle (Beschwerde vom 19. Juni 1006 S. 10 2.1 in fine, kantonale Akten, act. 27) nicht schlüssig, zumal im zitierten Passus vom strittigen Datum nicht die Rede ist. Vor dem Hintergrund von Art. 2 Abs. 2 des vorgenannten Beschlusses (E. 1), hätte die Beschwerdeführerin klar ausführen müssen, ab wann genau das Inkasso verlangt worden ist. Dies umso mehr, als auch aus dem Vertrag vom 21. Mai 1997 nicht ausdrücklich hervorgeht, dass Unterhaltsbeiträge ab dem 27. Februar 1997 einzutreiben sind.
5.2 Selbst wenn die vorgenannte Feststellung nicht willkürlich sei, meint die Beschwerdeführerin weiter, wiederspreche es dem Gerechtigkeitsgedanken, wenn von ihr als juristischem Laien für die Bevorschussung die Unterzeichnung einer Erklärung verlangt werde, wonach sie auf jegliche Inkassomassnahmen verzichte, um ihr zehn Jahre später vorzuwerfen, diese unlimitierte Erklärung gelte nur für die bevorschussten Unterhaltsbeiträge ab dem 1. Mai 1997. Was die Verfügung vom 8. August 1997 anbelange, so habe die Beschwerdeführerin keinen Grund gehabt, diese anzufechten, zumal darin das Inkassomandat nicht erwähnt werde und sie daher in guten Treuen habe davon ausgehen dürfen, dass sich der Staat um das Inkasso sämtlicher Unterhaltsbeiträge kümmert (Beschwerde S. 10 Ziff. 4).
Dazu gilt es einmal zu bemerken, dass der Vertrag vom 21. Mai 1997 das Datum vom 27. Februar 1997 nicht erwähnt. Da das Inkasso von Unterhaltsbeiträgen nicht von Amtes wegen, sondern auf Gesuch hin gewährt wird (Hegnauer, Berner Kommentar, N. 14 zu Art. 290 ZGB), hätte sich die Beschwerdeführerin um ein entsprechend klares Gesuch bemühen und, falls sie dazu nicht in der Lage war, eine rechtskundige Person damit betrauen müssen. Im Übrigen spricht auch die Tatsache, dass das Inkasso in der Verfügung vom 8. August 1997 nicht erwähnt wird, nicht zu Gunsten der Beschwerdeführerin. Aufgrund dieses Sachumstandes war sie vielmehr gehalten, die Verfügung anzufechten, um Klarheit darüber zu erhalten, dass für die Unterhaltsbeiträge ab dem 27. Februar 1997 ein Inkassomandat erteilt worden sei. Auch insoweit kann von Willkür keine Rede sein.
6.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, auch wenn die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen zu einer Subrogation in ihre Ansprüche führe, so lasse sich daraus nicht ableiten, dass die Bevorschussung, welche laut kantonalem Recht nicht rückwirkend gewährt wird, ein parallel dazu gestützt auf Art. 290 ZGB erteiltes Inkassomandat in irgend einer Form limitiere. Vielmehr sei anzuerkennen, dass das kantonale öffentliche Recht den Anspruch aus dem Bundeszivilrecht nicht schmälern dürfe (Art. 49 Abs. 1 BV). Eine verfassungsmässige Auslegung des Beschlusses könne somit nur dazu führen, dass die Limitierung in dessen Art. 2 Abs. 2 zwar für die Bevorschussung und die damit verbundene Subrogation, nicht jedoch für die Hilfe bei der Eintreibung von Unterhaltsforderungen gelte (Beschwerde S. 11 Ziff. 6).

Im vorliegenden Fall wurde ohne Willkür festgestellt, dass die Beschwerdeführerin ein Inkassomandat für die Unterhaltsbeiträge vom 27. Februar 1997 bis 30. April 1997 im kantonalen Verfahren nicht behauptet hat (E. 4.1 hiervor). Damit erübrigt sich die Prüfung der gestellten Frage und es kann offen bleiben, ob Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses, soweit er sich auf das Inkasso bezieht, vorrangiges Bundesrecht verletzt (Art. 290 ZGB; Art. 49 Abs. 1 OG).
7.
Mit Bezug auf die unentgeltliche Rechtspflege bezeichnet die Beschwerdeführerin im Wesentlichen den Schluss des Verwaltungsgerichts, die Beschwerden müssten sowohl vor den vorinstanzlichen Behörden als auch vor dem Verwaltungsgericht als von vornherein aussichtslos bezeichnet werden. Mangelnde Komplexität des Verfahrens, die das Verwaltungsgericht bejahe, lasse nicht auf Aussichtslosigkeit des Verfahrens schliessen, sondern bedeute höchstens, dass allenfalls kein Rechtsbeistand bestellt werde. Wie sich aus der Begründung der verschiedenen Beschwerden und der Einsprache ergebe, seien diese keineswegs aussichtslos gewesen. Die entsprechende Feststellung des Verwaltungsgerichts verletze Art. 29 Abs. 3 BV (Beschwerde S. 12 Ziff. 4).

Im vorliegenden Fall wurde ohne Willkür festgestellt, die Beschwerdeführerin habe nicht geltend gemacht, ein Gesuch um Inkasso der Beiträge ab dem 27. Februar 1997 gestellt zu haben. Im Übrigen ist erstellt, dass die Beschwerdeführerin nach Erhalt der Verfügung vom 8. August 1997, in welcher das Inkasso nicht erwähnt war, keine Nachforschungen angestellt und insbesondere die Verfügung auch nicht angefochten hat. Unter diesen Umständen durfte ohne Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV geschlossen werden, die Gewinnaussichten seien erheblich geringer als die Verlustgefahren (zum Begriff der Aussichtslosigkeit: BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 136 mit Hinweisen). Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV liegt nicht vor, womit offen bleiben kann, ob das Verwaltungsgericht zu Unrecht von einem nicht komplexen Fall ausgegangen ist (Beschwerde S. 11 f. D Ziffern 1-3).
8.
Folglich ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 OG).
9.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren ist infolge Aussichtslosigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde abzuweisen (Art. 152 Abs. 1 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 500.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin und dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. Februar 2007
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: