Public-law nature of land urbanization cost contributionKI-generiert

{T 0/2}
5C.231/2002 /bom

Sentenza del 9 luglio 2003
II Corte civile

Composizione
Giudici federali Raselli, presidente,
Escher, Meyer, Hohl, Marazzi,
cancelliere Piatti.

Parti
A.________,
B.________,
attori e ricorrenti,
entrambi patrocinati dall'avv. Rocco Olgiati, via
Canonica 16, casella postale 3172, 6901 Lugano,

contro

C.________ SA,
convenuta e opponente, patrocinata dall'avv. Stefano Bolla, via G.B. Pioda 5, casella postale 2191,
6901 Lugano.

Oggetto
giurisdizione civile,

ricorso per riforma del 22 ottobre 2002 presentato contro la sentenza emanata il 20 settembre 2002 dalla I Camera civile del Tribunale d'appello del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Nel 1989 A.________ e B.________ hanno acquistato la particella n. XXX del registro fondiario del Comune di Silvaplana, che confina con la particella n. YYY comperata poco tempo dopo dalla C.________ S.A., società con sede a Montagnola. I fondi sono inclusi in un piano di quartiere, che impone ai proprietari di eseguire a loro spese opere di urbanizzazione. Con l'edificazione dei mappali, terminata nel 1992, A.________ e B.________ hanno realizzato, conformemente a quanto previsto dal predetto piano di quartiere, un accesso veicolare ed altre costruzioni comuni ad entrambi i fondi. Per tali opere la C.________ S.A. aveva versato nel 1990 un acconto di fr. 100'000.-- ai predetti comproprietari. Quest'ultimi hanno poi chiesto il 30 ottobre 1992 alla citata società, a saldo della quota a suo carico, il pagamento di fr. 280'239.30. Dopo aver ricevuto nel novembre 1993 un versamento di soli fr. 50'000.--, A.________ e B.________ hanno adito per un esperimento di conciliazione il municipio di Silvaplana, il quale, con risoluzione 21 agosto 1995, ha accertato il fallimento del tentativo di conciliazione e ha posto i costi della procedura di fr. 4'867.05 a carico degli istanti.
B.
Il 12 luglio 1996 A.________ e B.________ hanno convenuto in giudizio innanzi al Pretore del distretto di Lugano la C.________ S.A., con un'azione tendente ad ottenere il pagamento di fr. 281'309.50, ridotti nel corso della causa a fr. 148'824.85. Il Pretore, dopo aver rilevato che "è difficilmente ipotizzabile la competenza di un'autorità amministrativa" in una lite fra due privati, ha stabilito la partecipazione finanziaria della società anonima in base ai criteri di riparto indicati dal piano di quartiere fondandosi su un costo normale e usuale della costruzione. Il giudice di primo grado ha pertanto parzialmente accolto l'azione e ha condannato la convenuta a versare agli attori fr. 72'743.49, oltre interessi, importo pure comprensivo di ¼ dei costi dell'infruttuosa procedura di conciliazione.
C.
Con sentenza del 20 settembre 2002, in accoglimento di un'appellazione della convenuta, la I Camera civile del Tribunale d'appello del Cantone Ticino ha respinto, nella misura in cui è ricevibile, la petizione. Secondo i giudici cantonali, la vertenza non sottostà alla giurisdizione civile. Il rapporto giuridico fra le parti sarebbe infatti retto dall'Ordinanza sulla pianificazione territoriale per il Cantone dei Grigioni (in seguito OPTC grigionese), che prevede la possibilità d'inoltrare un reclamo all'esecutivo comunale e d'impugnare la decisione di quest'ultimo al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni. Poco importa che in concreto le opere di urbanizzazione siano state realizzate dai proprietari interessati, la delega di compiti pubblici a privati non ne muterebbe la natura. In conclusione, a mente della Corte cantonale, la richiesta di far partecipare la convenuta alle spese di urbanizzazione è pertanto irricevibile; il primo giudice sarebbe tutt'al più stato abilitato a statuire sull'addebito degli oneri della procedura di conciliazione, ma tale domanda sarebbe prematura, poiché dipenderebbe dall'esito della procedura amministrativa concernente la ripartizione dei costi di urbanizzazione.
D.
Il 22 ottobre 2002 A.________ e B.________ hanno inoltrato al Tribunale federale un ricorso per riforma, con cui postulano la riforma della sentenza cantonale nel senso che l'appello sia interamente respinto. Secondo gli attori, sia applicando la teoria della subordinazione che quella dell'interesse si giunge alla conclusione che il rapporto sorto con la convenuta è di natura civilistica. Diversa sarebbe stata la situazione se le opere di urbanizzazione fossero state realizzate dal Comune: in tal caso la procedura prevista dall'OPTC grigionese sarebbe stata applicabile. In realtà, la fattispecie concernerebbe un caso di gestione d'affari senza mandato.

Con risposta 7 marzo 2003 la C.________ S.A. propone, in via principale, la reiezione dell'impugnativa e in subordine, in caso di accoglimento del rimedio, il rinvio della causa all'autorità cantonale per decisione nel merito.
Diritto:

1.
1.1 Un ricorso per riforma è ammissibile in procedimenti rispettivamente cause civili (art. 44, 45 e 46 OG). La giurisprudenza definisce una causa civile come una procedura contraddittoria tra due o più persone fisiche o giuridiche nella loro qualità di detentrici di diritti sgorganti dal diritto privato o tra siffatte persone e un'autorità, che, giusta il diritto federale, riveste qualità di parte. Decisivo è che le parti si prevalgano di pretese del diritto civile federale e che queste siano oggettivamente litigiose (DTF 128 III 250 consid. 1a pag. 252). Nei casi in cui è litigiosa la competenza di un'autorità, il ricorso per riforma è ammissibile qualora si debba far capo al diritto federale per risolvere in via principale tale questione: non è sufficiente che esso venga applicato per chiarire quesiti pregiudiziali da cui dipende l'applicazione del diritto cantonale (DTF 125 III 461 consid. 2 pag. 463; sentenza 5C.113/1999 dell'8 luglio 1999, consid. 2a; DTF 115 II 237 consid. 1c pag. 241).

In concreto gli attori hanno inoltrato un'azione civile al foro della sede della convenuta. Se - come affermato nel gravame - il litigio dovesse essere retto dal diritto civile, la Corte cantonale, negando la competenza dei giudici civili ticinesi e invitando gli attori a rivolgersi alle autorità amministrative grigionesi, avrebbe violato l'art. 3 cpv. 1 lett. b LForo. La circostanza che questa legge è unicamente entrata in vigore nel 2001, e cioè dopo l'avvio della procedura cantonale, non esclude l'applicabilità della predetta norma sulla competenza territoriale alla fattispecie in esame. Il Tribunale federale ha infatti già avuto modo di precisare che l'art. 38 LForo - che disciplina i procedimenti pendenti al momento dell'entrata in vigore di questa legge - si basa cumulativamente sia sul principio della "perpetuatio fori" che su quello, sottinteso, secondo cui il nuovo diritto di procedura è immediatamente applicabile: per tale motivo un'azione pendente al momento dell'entrata in vigore della LForo può essere respinta per incompetenza territoriale solamente se il foro non è previsto né dal vecchio né dal nuovo diritto (DTF 129 III 80 consid. 1 pag. 82). La sentenza impugnata, che ha respinto in quanto ricevibile la petizione, costituisce altresì una decisione finale ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 OG, indipendentemente dal fatto che la pretesa non sia ancora stata esaminata dal profilo del diritto amministrativo (DTF 128 III 250 consid. 1b pag. 252 con riferimenti). Atteso che anche il valore di lite di fr. 8'000.-- previsto dall'art. 46 OG è manifestamente superato, il ricorso, tempestivo (art. 54 cpv. 1 OG), si rivela in linea di principio ammissibile.
1.2 Il Tribunale federale pone a fondamento della sua sentenza i fatti così come sono stati accertati dall'ultima autorità cantonale, salvo che siano state violate disposizioni federali in materia di prove e riservate la rettificazione d'ufficio degli accertamenti dovuti manifestamente a una svista (art. 63 cpv. 2 OG) o la necessità di un loro completamento in seguito alla mancata considerazione, da parte della Corte cantonale, di fatti pertinenti, regolarmente allegati (art. 64 OG; DTF 127 III 248 consid. 2c pag. 252 con rinvii).

Nella misura in cui gli attori adducono una fattispecie diversa da quella riportata nella decisione impugnata, senza prevalersi con precisione di una delle predette eccezioni, il ricorso si rivela inammissibile e il Tribunale federale non può tenere conto, nella propria sentenza, di tali fatti.
2.
2.1 La Corte cantonale ha negato la competenza del giudice civile, indicando che al rapporto giuridico fra le parti è applicabile l'art. 27 OPTC grigionese, secondo cui il conteggio emanato al termine della realizzazione delle opere di urbanizzazione può essere impugnato con reclamo entro 20 giorni all'esecutivo comunale (cpv. 2), la cui decisione può essere deferita, entro il medesimo termine, al Tribunale amministrativo (cpv. 3). Il diritto comunale conterrebbe un'unica deroga all'ordinanza cantonale, che consiste nell'introduzione di un tentativo di conciliazione per i litigi inerenti al piano di quartiere: il primo termine di 20 giorni inizierebbe pertanto a decorrere dal fallimento dell'esperimento di conciliazione. Sempre secondo i giudici cantonali, il fatto che le opere di urbanizzazione siano state realizzate da un privato non modificherebbe la natura amministrativa del rapporto giuridico, atteso che le norme di pianificazione del territorio, incluse quelle attinenti alle opere di urbanizzazione, sono di diritto pubblico. Non si sarebbe nemmeno in presenza di un cosiddetto piano di quartiere "facoltativo", e cioè di un contratto fra tutti i proprietari interessati, che soggiacerebbe al diritto privato.
2.2 Al fine di determinare la natura delle pretese litigiose gli attori richiamano dapprima la teoria dei soggetti, asserendo che nessuna parte è detentrice del pubblico potere. Essi negano pure che vi siano in gioco interessi pubblici, trattandosi di una vertenza fra proprietari fondiari, che concerne la ripartizione delle spese da questi sostenute per l'edificazione dei rispettivi fondi. A torto la Corte cantonale si sarebbe riferita all'OPTC grigionese, poiché quest'ultima sarebbe unicamente stata applicabile se il Comune avesse effettuato una serie di operazioni menzionate nel testo legale, fra cui la costruzione stessa delle opere di urbanizzazione. In concreto, invece, il Comune si è limitato ad emanare il piano di quartiere - il quale stabilisce le opere che devono essere allestite dai proprietari e le rispettive quote di partecipazione finanziaria - senza occuparsi dell'effettiva ripartizione dei costi sostenuti dagli interessati.
3.
La distinzione fra le contestazioni civili e quelle fondate sul diritto pubblico viene effettuata sulla base dell'oggetto della lite (DTF 120 II 412 consid. 1b pag. 414, 101 II 366 consid. 2a). La giurisprudenza opera tale distinzione di caso in caso, con l'ausilio di diverse teorie, i cui criteri fondamentali non si escludono vicendevolmente e che vengono utilizzate a dipendenza della loro pertinenza per la singola fattispecie (DTF 128 III 250 consid. 2a pag. 253, che illustra le diverse teorie).
3.1 Per costante giurisprudenza, l'urbanizzazione delle zone edificabili compete all'ente pubblico (cfr. per il diritto in vigore dal 1° aprile 1996 DTF 127 I 49 consid. 3a e per quello previgente DTF 119 Ib 124 consid. 4a/cc pag. 135 in fine). Il fatto che i proprietari possano avere diritto ad urbanizzare essi stessi i propri fondi non modifica il principio secondo cui l'urbanizzazione è un compito pubblico (André Jomini, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurigo 1999, n. 63 ad art. 19 LPT). Per quanto riguarda poi specificatamente i contributi finanziari dei proprietari fondiari alle opere di urbanizzazione, l'art. 19 cpv. 2 secondo periodo LPT precisa che essi sono disciplinati dal diritto cantonale (cfr. sulla competenza del legislatore cantonale anche DTF 112 Ib 235 consid. 2e pag. 240).
3.2 Con riferimento al Cantone dei Grigioni giova osservare che i suoi Comuni fruiscono di un'ampia autonomia in materia edilizia e pianificatoria (DTF 128 I 3 consid. 2b pag. 8 con rinvii). L'art. 4 cpv. 1 della legge sulla pianificazione territoriale del Canton Grigione (LPT grigionese) prevede infatti che la pianificazione locale è compito dei Comuni, i quali devono almeno emanare, oltre al piano generale delle strutture, una legge edilizia e il piano delle zone (art. 18 LPT grigionese). Giusta l'art. 38 LPT grigionese, i Comuni possono pure procedere a una pianificazione di quartiere, che serve, secondo le necessità, ad urbanizzare una parte del territorio comunale e a strutturare la sua edificazione (cpv. 1); essi stabiliscono a norma di legge come ordinare, eseguire e finanziare la pianificazione di quartiere nonché l'urbanizzazione e stabiliscono i relativi diritti e doveri (cpv. 2). La legge edilizia del Comune di Silvaplana indica che nelle zone edificabili, non ancora o solo parzialmente edificate, vengono di regola unicamente autorizzate nuove costruzioni se sussiste un piano di quartiere approvato (art. 49 n. 1). Il Comune di Silvaplana si è pure dotato di una specifica legge sul piano di quartiere (Quartierplangesetz) del 30 marzo 1976, la quale prevede segnatamente che la costruzione e la ripartizione delle spese di opere e impianti comuni avvengono in virtù del piano di quartiere (art. 3 n. 3 e art. 39 n. 1).

In concreto, nel dicembre 1985, l'esecutivo comunale, fondandosi sulle predette due leggi comunali, ha emanato un piano di quartiere che ha imposto alle parti di provvedere all'urbanizzazione particolare dei loro fondi e di sopportarne i costi, in base alla chiave di ripartizione indicatavi. Pure le licenze edilizie erano subordinate al rispetto del piano di quartiere. Ora, la domanda di pagamento degli attori concerne, in base ai vincolanti accertamenti della Corte cantonale (art. 63 cpv. 2 OG), le opere realizzate in seguito a tale piano di quartiere, il quale manifestamente non attiene al diritto civile federale. La determinazione dell'importo che il singolo proprietario deve corrispondere per la realizzazione delle opere comuni previste dal piano di quartiere è infatti retta dal diritto pubblico comunale. Ciò è del resto del tutto conforme a quanto prescritto dalla legislazione federale (art. 19 cpv. 2 LPT), che, come sopra osservato, demanda ai Cantoni la disciplina dei contributi pecuniari dovuti dai proprietari fondiari per le opere di urbanizzazione. Non viola pertanto il diritto federale la conclusione della Corte di appello, secondo cui la domanda di condannare la convenuta al pagamento di una partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione non sottostà alla giurisdizione civile.
4.
Atteso che il mancato riconoscimento di una giurisdizione civile è conforme al diritto federale, non occorre esaminare le rimanenti argomentazioni ricorsuali, che concernono l'applicazione dei disposti inerenti alla gestione d'affari senza mandato.
5.
Da quanto precede discende che il ricorso, nella misura in cui si rivela ammissibile, è infondato. La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 e 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 5'000.-- è posta a carico degli attori, che rifonderanno alla convenuta fr. 3'000.-- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti e alla I Camera civile del Tribunale d'appello del Cantone Ticino.
Losanna, 9 luglio 2003
In nome della II Corte civile
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: