{T 1/2}
5C_1/2009
Urteil vom 16. Juni 2009
II. zivilrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Escher, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter L. Meyer, Bundesrichter Marazzi,
Gerichtsschreiber von Roten.
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Amtsstellen des Kantons, Kasper Escher-Haus, 8090 Zürich,
Gegenstand
Festsetzung der Betreibungskreise,
Beschwerde gegen den Beschluss des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom
25. März 2009.
Sachverhalt:
A.
Das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) überlässt es grundsätzlich den Kantonen, die Zahl und die Grösse der Kreise für die Durchführung der Schuldbetreibungen und der Konkurse zu bestimmen (vgl. Art. 1 SchKG). Der Kanton Zürich regelt die Frage in § 1 des Einführungsgesetzes zum SchKG vom 26. November 2007 (EG SchKG; LS 281) wie folgt:
Ein Betreibungskreis umfasst das Gebiet einer oder mehrerer, in der Regel im gleichen Bezirk liegenden politischen Gemeinden. Für die Städte Zürich und Winterthur können mehrere Kreise gebildet werden.
Der Regierungsrat legt nach Anhörung der Gemeinden die Betreibungskreise fest. Er berücksichtigt dabei insbesondere, dass die Betreibungsämter ihre Aufgabe in fachlicher und betriebswirtschaftlicher Hinsicht optimal erfüllen können. Er holt einen Bericht des Obergerichtes ein.
Umfasst ein Betreibungskreis mehrere, in verschiedenen Bezirken liegende Gemeinden, bestimmt sich seine Bezirkszugehörigkeit nach dem Sitz des betreffenden Betreibungsamtes.
Das kantonale Einführungsgesetz zum SchKG wurde vom Bund am 18. Januar 2008 genehmigt. Die Bestimmung über die Einteilung in Betreibungskreise wird auf den 1. Juli 2010 in Kraft treten.
B.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich legte die "Grundsätze zur Bildung von Betreibungskreisen" im Beschluss vom 28. Mai 2008 fest. Danach sind die Betreibungskreise insbesondere so festzusetzen, dass jährlich mindestens 3000 Betreibungen anfallen; bei Vorliegen besonderer topographischer Verhältnisse, mangelnder verkehrsmässiger Erschliessung oder geringer Bevölkerungsdichte kann die Geschäftslast geringer als jährlich 3000 Betreibungen sein, darf aber jährlich 2000 Betreibungen nicht unterschreiten. Soweit die Vorschläge der Gemeinden zu keinen Bemerkungen Anlass geben, sind die Betreibungskreise den Vorschlägen der Gemeinden entsprechend festzusetzen. Der regierungsrätliche Beschluss wurde den Gemeinden am 10. Juli 2008 mitgeteilt. Die Gemeinden konnten dem Regierungsrat ihre Vorschläge zur Bildung von Betreibungskreisen einreichen. Die Gemeinden Gossau und Grüningen beantragten, einen Betreibungskreis "Gossau-Grüningen" zu bilden, während der Gemeindepräsidenten-Verband des Bezirks Hinwil einen Betreibungskreis "Gossau-Grüningen-Hinwil" vorschlug. Das Obergericht nahm mit Bericht vom 26. November 2008 zu den Vorschlägen der Gemeinden Stellung und befürwortete einen Betreibungskreis "Gossau-Grüningen-Hinwil". Der Regierungsrat setzte mit Beschluss vom 17. Dezember 2008 rund zwei Drittel der Betreibungskreise fest und lud die übrigen Gemeinden, darunter Gossau und Grüningen ein, erneut Stellung zu nehmen und allenfalls neue Vorschläge einzureichen. Die Gemeinden Gossau und Grüningen hielten an ihrem bisherigen Antrag fest. Am 25. März 2009 beschloss der Regierungsrat, dass die Gemeinden Gossau, Grüningen und Hinwil einen gemeinsamen Betreibungskreis bilden (E. 3c S. 5 f. und Dispositiv-Ziffer II/E.2 des Beschlusses vom 25. März 2009).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Mai 2009 beantragen die Gemeinden Gossau und Grüningen dem Bundesgericht, die Dispositiv-Ziffer II/E.2 des Beschlusses vom 25. März 2009 aufzuheben bzw. dahingehend abzuändern, dass die beiden Gemeinden Gossau und Grüningen einen gemeinsamen eigenen Betreibungskreis bilden. Es sind keine Vernehmlassungen eingeholt worden.
Erwägungen:
1.
Der Beschluss des Regierungsrats über die Festsetzung der Betreibungskreise ist ein Erlass (Art. 82 lit. b BGG) und unmittelbar mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar, weil kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG). Für die Beurteilung der - im Weiteren rechtzeitig erhobenen (Art. 101 BGG) - Beschwerde ist die II. zivilrechtliche Abteilung des Bundesgerichts zuständig (Art. 32 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 des Reglementes für das Bundesgericht, BgerR, SR 173.110.131).
2.
2.1 Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf die Gemeindeautonomie berufen (Ziff. 3.3 der Beschwerdeschrift), sind sie als Gemeinden gestützt auf die besondere Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, da sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die beschwerdeführenden Gemeinden durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen hoheitlicher Gewalt berührt sind und eine Verletzung der Autonomie geltend machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt worden ist (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Im vorliegenden Fall trifft der angefochtene Beschluss die beschwerdeführenden Gemeinden in ihren hoheitlichen Befugnissen und machen diese die Verletzung ihrer Autonomie geltend, womit sie ohne weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert sind.
2.2 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je mit Hinweisen).
2.3 Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs sind vorliegend offensichtlich nicht erfüllt: Die Festlegung der Betreibungskreise ist in § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH abschliessend geregelt. Es ist weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern die Beschwerdeführerinnen in Bezug auf die Festlegung der Betreibungskreise über ein Selbstbestimmungsrecht verfügen sollen. Sie haben lediglich Anspruch auf vorgängige Anhörung durch den Regierungsrat und können in diesem Rahmen Vorschläge unterbreiten. Dass ihr Vorschlag für den Regierungsrat verbindlich wäre, ergibt sich weder aus dem Wortlaut des Gesetzes, das allein den Regierungsrat mit der Festsetzung der Betreibungskreise betraut, noch aus der Weisung des Regierungsrats, in der es dazu heisst, der Regierungsrat solle einen Betreibungskreis - wenn möglich - nur dort gegen den Willen der betroffenen Gemeinden festlegen, wenn diese selber keine tragfähigen Lösungen finden (Amtsblatt des Kantons Zürich 2006 1201 S. 1223). Die Beschwerde erweist sich somit hinsichtlich der gerügten Verletzung der Gemeindeautonomie zwar als zulässig, wegen Fehlens eines geschützten Autonomiebereichs aber als unbegründet.
3.
3.1 Die beschwerdeführenden Gemeinden rügen die Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte, insbesondere Willkür (Ziff. 3 und 4 der Beschwerdeschrift). Sie sind gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerdeführung zuzulassen, wenn der angefochtene Beschluss schutzwürdige eigene hoheitliche Interessen der Gemeinden berührt (vgl. BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47; 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3.1 S. 158 f.). Wie es sich mit dieser Beschwerdeberechtigung im Einzelnen verhält, kann aus nachstehenden Gründen letztlich dahingestellt bleiben.
3.2 Art. 1 SchKG mit der Marginalie "Betreibungs- und Konkurskreise" sieht vor, dass das Gebiet jedes Kantons für die Durchführung der Schuldbetreibungen und der Konkurse einen oder mehrere Kreise bildet (Abs. 1), die Kantone die Zahl und die Grösse dieser Kreise bestimmen (Abs. 2) und ein Konkurskreis mehrere Betreibungskreise umfassen kann (Abs. 3). Weitere Vorgaben macht der Bundesgesetzgeber den Kantonen mit Bezug auf die Bildung von Betreibungskreisen nicht. Die Regelungszuständigkeit der Kantone steht freilich unter dem allgemeinen Vorbehalt, dass die Einteilung der Kreise die bundesrechtskonforme Durchführung der Schuldbetreibungen und Konkurse nicht beeinträchtigen darf (Art. 49 Abs. 1 BV; vgl. BGE 114 III 1 E. 2a S. 3 f.). Darauf berufen sich die Beschwerdeführerinnen indessen nicht. Sie rügen ausschliesslich eine unrichtige Umsetzung der in § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH enthaltenen Vorgaben durch den angefochtenen Beschluss des Regierungsrats. Die Absicht des kantonalen Gesetzgebers, mit dem neu geschaffenen Einführungsgesetz die Betreibungskreise insbesondere unter Berücksichtigung der fachlich und betriebswirtschaftlich optimalen Aufgabenerfüllung festzusetzen (vgl. § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH) und aus diesem Grund zu vergrössern (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats, Amtsblatt des Kantons Zürich 2006 1201 S. 1214 ff. Ziff. 1.2), entspricht einer seit langem gestellten Forderung von Lehre und Praxis (vgl. die Verhandlungen des Schweizerischen Juristenvereins von 1932 in ZSR NF 51/1932 mit den Referaten von HAAB, Vereinfachungen des Schuldbetreibungs- und Konkursrechtes, S. 245a ff., 277a f., und von CARRY, La révision de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite, S. 373a ff., 424a f., je mit Hinweisen, sowie z.B. der Diskussionsbeitrag von KELLERHALS, S. 594a).
3.3 Gemäss § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH legt der Regierungsrat die Betreibungskreise nach Anhörung der Gemeinden fest. Die Beschwerdeführerinnen rügen zwar eine Verletzung ihres Rechts auf vorgängige Anhörung, doch belegen der geschilderte Verfahrensablauf (Bst. B hiervor) und die eingereichten Akten, dass die Beschwerdeführerinnen Vorschläge zu den künftigen Betreibungskreisen machen konnten und gemacht haben und zur konkret beabsichtigten Bildung des Betreibungskreises "Gossau-Grüningen-Hinwil" nochmals Stellung nehmen konnten und auch Stellung genommen haben. Ihre Verfassungsrüge betrifft nicht das kantonale Verfahren, sondern den Umstand, dass der Regierungsrat ihrem Vorschlag nicht gefolgt ist, und damit den Inhalt des angefochtenen Beschlusses. Ob der vorgeschlagene, aus den beiden beschwerdeführenden Gemeinden bestehende Betreibungskreis als tragfähige Lösung im Gesetzessinne hätte anerkannt werden müssen und der Einbezug von Hinwil als willkürlich erscheint, ist nachstehend zu prüfen.
3.4 Bei der Festsetzung der Betreibungskreise berücksichtigt der Regierungsrat gemäss § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH insbesondere, dass die Betreibungsämter ihre Aufgabe in fachlicher und betriebswirtschaftlicher Hinsicht optimal erfüllen können.
3.4.1 Vom kantonalen Gesetzgeber ausdrücklich erwähntes Kriterium ist neben der fachlichen Kompetenz der Betreibungsbeamten eine aus betriebswirtschaftlicher Sicht sinnvolle Grösse der Betreibungskreise. Die vom Regierungsrat zur Klärung der Frage eingesetzte Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretern der beteiligten Behörden, hat Betriebe mit drei bis fünf Angestellten und rund 3000 Betreibungen im Jahr als optimale Grösse der Betreibungskreise bezeichnet (vgl. Amtsblatt des Kantons Zürich 2006 1201 S. 1209 und S. 1214 sowie 2001 1625 S. 1627 und S. 1629). Die Ermittlung der Richtgrösse fechten die Beschwerdeführerinnen nicht als fehlerhaft an. Unangefochten steht sodann fest, dass sie die erwähnten 3000 Betreibungen jährlich nicht annähernd erreichen (rund 1872 Betreibungen im Jahr), hingegen in einem gemeinsamen Betreibungskreis mit der Gemeinde Hinwil bei Weitem übertreffen (alle zusammen über 4000 Betreibungen im Jahr).
3.4.2 Der Regierungsrat lässt eine Unterschreitung der Richtgrösse von 3000 Betreibungen und damit Einbussen in betriebswirtschaftlicher Hinsicht zu, wenn besondere topographische Verhältnisse, mangelnde verkehrsmässige Erschliessung oder geringe Bevölkerungsdichte vorliegen. Unter dieser Voraussetzung genügt für die Bildung eines Betreibungskreises eine Geschäftslast von 2000 Betreibungen jährlich. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerinnen berücksichtigt der Regierungsrat somit nicht nur die betriebswirtschaftlichen Anforderungen, sondern beachtet die Formulierung des Gesetzes ("insbesondere") und trägt den besonderen Verhältnissen der Gemeinden bei der Bildung der Betreibungskreise Rechnung. Die Beschwerdeführerinnen erreichen die herabgesetzte Mindestzahl von 2000 Betreibungen jährlich auch auf Grund der vor Bundesgericht neu behaupteten Zahlen zur Geschäftslast (1943 Betreibungen im Jahr 2008) nicht. Unangefochten steht zudem fest, dass in ihrem Fall die erwähnten besonderen Verhältnisse gar nicht vorliegen, die es ausnahmsweise gestatteten, für einen eigenen gemeinsamen Betreibungskreis eine Mindestgeschäftslast von 2000 Betreibungen im Jahr genügen zu lassen. Hinwil ist von Grüningen und Gossau aus mit dem öffentlichen Verkehr bei einmaligem Umsteigen in Wetzikon in rund dreissig Minuten erreichbar.
3.4.3 Die Beschwerdeführerinnen rügen, der Regierungsrat habe ihre enge Zusammenarbeit auf einer grossen Zahl von Gebieten (Abwasser, Friedensrichteramt, Schule, Zivilschutz u.v.a.m.) wie auch die gute verkehrsmässige Verbindung untereinander nicht beachtet und auf rein betriebswirtschaftliche Kriterien abgestellt. Der Regierungsrat hat die lokalen Gegebenheiten, wie sie von den Beschwerdeführerinnen geschildert wurden, im angefochtenen Beschluss erwähnt, in der Festsetzung der Betreibungskreise dann aber nicht berücksichtigen wollen und unter Willkürgesichtspunkten auch nicht berücksichtigen müssen. Der kantonale Gesetzgeber hat nach dem klaren Wortlaut von § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH Betreibungskreise insbesondere auch in betriebswirtschaftlich optimaler Grösse schaffen wollen (E. 3.4.1 soeben). Vom betriebswirtschaftlich Optimalen können gewiss Abstriche zugelassen werden, wenn ein teilweises Abweichen davon mit Rücksicht auf besondere Verhältnisse und damit sachlich als gerechtfertigt erscheint (E. 3.4.2 soeben). Was hingegen die Beschwerdeführerinnen verlangen, läuft auf eine Festsetzung der Betreibungskreise praktisch ungeachtet der betriebswirtschaftlichen Anforderungen und insoweit auf eine Missachtung des gesetzgeberischen Willens hinaus. Dass der Regierungsrat auf die weiteren lokalen Gegebenheiten nicht abgestellt hat, bedeutet deshalb keine Willkür (Art. 9 BV; vgl. zum Begriff: BGE 134 I 140 E. 5.4 S. 148; 134 II 124 E. 4.1 S. 133).
3.5 Aus den dargelegten Gründen erweist sich der angefochtene Beschluss weder als verfassungswidrig mit Blick auf die bundesrechtlichen Vorgaben (E. 3.2) noch als willkürlich, was die Anwendung des kantonalen Rechts anbetrifft (E. 3.3 und 3.4 soeben).
4.
Insgesamt muss die Beschwerde abgewiesen werden, soweit darauf einzutreten ist. Den unterliegenden Gemeinden sind hier keine Gerichtskosten aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Juni 2009
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Escher von Roten