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Ordnance fine invalid where relocation duty was ambiguous

5A.38/2006Bundesgericht / II. zivilrechtliche Abteilung16.03.2007Granted

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Omnilex-Zusammenfassung

X. challenged an ordinance fine imposed by the Thurgau Department for Justice and Security for allegedly failing to relocate a 17-year-old placed in a social pedagogical foster family after the withdrawal of the home licence. The cantonal Administrative Court upheld the fine in principle but remanded for recalculation of the amount. The Federal Supreme Court held that the relocation order was conditional on a licensing requirement and, in light of the PAVO, X. could in good faith understand that no relocation was required for Y., who was over 15 and not school-age. Because no intentional or negligent breach could be established, the complaint was allowed and the fine annulled.

Omnilex-Regeste

Art. 26 Abs. 1 PAVO; Art. 4 Abs. 1 PAVO; Art. 13 PAVO; Art. 316 ZGB; interpretation of an ambiguous relocation order as basis for an ordinance fine. Where a conditional administrative order is unclear, liability for its breach cannot be founded on the authority’s undisclosed intent, but on how the addressee had to and could understand it in good faith. Under the PAVO, family care generally requires a licence only for children still of school age or under 15; for a 17-year-old no licence is required. If the addressee could reasonably assume that the condition for relocation was not met, neither intentional nor negligent non-compliance exists and a fine under Art. 26 Abs. 1 PAVO is excluded (consid. 2.3-2.4).

Gesamter Gesetzestext

{T 0/2}
5A.38/2006 /blb

Urteil vom 16. März 2007
II. zivilrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Raselli, Präsident,
Bundesrichter Meyer, Marazzi,
Gerichtsschreiber Schett.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570 Weinfelden.

Gegenstand
Ordnungsbusse auf Grund der PAVO,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 30. August 2006.

Sachverhalt:
A.
Y.________, geboren 1989, war durch das Jugendsekretariat J.________ (ZH) in der Sozialpädagogischen Pflegefamilie P.________ (SPF) im Haus H.________ in S.________ fremdplatziert worden. Die Leiterin dieses Heims, Z.________, war im Besitze einer Bewilligung zur Pflege von sechs Kindern im Sinne der Verordnung vom 19. Oktober 1977 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO; SR 211.222.338). Am 3. Mai 2005 kam es im Haus H.________ zu einem Tötungsdelikt, wobei ein Pflegekind ein anderes erstach. Im Zuge der Untersuchungen, die durch das Departement für Justiz und Sicherheit des Kantons Thurgau (DJS) durchgeführt wurden, ergaben sich erhebliche Mängel im betrieblichen Ablauf und in der Führung des Heims. Daher wurde Z.________ mit Entscheid vom 18. Januar 2006 die erteilte Heimbewilligung zur Betreuung von maximal sechs Unmündigen per Ende März 2006 widerrufen. Zudem erging in Ziffer 2 dieses Entscheids folgende Anordnung:

  • Soweit für die Betreuung der derzeit in der SPF platzierten Kinder und Jugendlichen eine Bewilligung erforderlich ist, werden die jeweiligen Versorger aufgefordert, diese bis Ende März 2006 an einen Ort umzuplatzieren, der über eine entsprechende Bewilligung verfügt..."
    Mit Schreiben vom 31. März 2006 wurde Z.________ aufgefordert, mitzuteilen, ob und an welche Orte die bei ihr untergebrachten Kinder umplatziert worden seien. Eine Kopie dieses Schreibens wurde auch X.________, Jugendsekretariat J.________, zugestellt mit der Aufforderung, die Umplatzierung zu bestätigen. Eine Antwort mit Bezug auf Y.________ erfolgte lediglich durch Z.________, die am 7. April 2006 sinngemäss antwortete, für die über 15-jährige Y.________ bestehe keine Bewilligungspflicht.
    Am 10. April 2006 wurden Z.________, X.________ sowie die Versorger von zwei weiteren platzierten Unmündigen durch das DJS mit einer Ordnungsbusse von Fr. 1'000.-- im Sinne von Art. 26 Abs. 1 PAVO belegt.
    B.
    Am 8. Mai 2006 erhob X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit dem Begehren, die Bussenverfügung sei aufzuheben. Am 30. August 2006 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache an die Vorinstanz zur Neufestsetzung der Ordnungsbusse zurück. In der Begründung führte das Gericht aus, die Busse sei dem Grundsatze nach zu bestätigen, bezüglich der Höhe der Busse fehle indessen jegliche Begründung, so dass diese begründet neu festzulegen sei.
    C.
    Gegen diesen Entscheid hat X.________ am 13. Dezember 2006 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sowie die Busse gegen sie seien aufzuheben und es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit Präsidialverfügung vom 22. Januar 2007 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Beschwerde beantragt, das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) in Kraft getreten (AS 2006 1205, 1243). Der angefochtene Entscheid ist vorher ergangen, so dass noch die Bestimmungen des Bundesrechtspflegegesetzes (OG) anzuwenden sind (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
1.2 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. August 2006 ist in Anwendung von Art. 26 Abs. 1 PAVO und somit gestützt auf öffentliches Recht des Bundes ergangen (Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG; BGE 116 II 238 E. 1; 107 Ib 283). Es handelt sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, gegen den die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zulässig ist (Art. 98 lit. g OG).
1.3 Das Verwaltungsgericht hat die der Beschwerdeführerin auferlegte Ordnungsbusse dem Grundsatze nach bestätigt, aber die Sache zur begründeten Neufestlegung der Bussenhöhe an seine Vorinstanz zurückgewiesen. Das kantonale Verfahren ist demnach noch nicht abgeschlossen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich bei dieser Sachlage um einen Teilentscheid, mit welchem über einen Grundsatzaspekt des Streitgegenstandes abschliessend entschieden worden ist. Ein derartiger Teilentscheid ist im gleichen Verfahren wie eine Endverfügung anfechtbar (BGE 117 Ib 325 E. 1b S. 327). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig.
1.4 Gemäss Art. 104 lit. a OG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Hat - wie vorliegend - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und hat sie den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt, ist das Bundesgericht an die Feststellung des Sachverhalts gebunden (Art. 105 Abs. 1 OG).
2.
Wer die Pflichten, die sich aus der PAVO oder aus einer gestützt darauf erlassenen Verfügung ergeben, vorsätzlich oder fahrlässig verletzt, wird von der Behörde mit einer Ordnungsbusse bis zu 1000 Franken belegt (Art. 26 Abs. 1 PAVO). Die kantonalen Behörden machen der Beschwerdeführerin den Vorwurf, sie habe fahrlässig die Verpflichtung verletzt, welche ihr gestützt auf Ziffer 2 des Entscheids vom 18. Januar 2006 auferlegt worden sei. Sie sei als Versorgerin gestützt auf diese Verfügung verpflichtet gewesen, die in der SPF platzierte Y.________ bis Ende März 2006 umzuplatzieren.
2.1 Die Umplatzierungspflicht gemäss Ziffer 2 des genannten Entscheids ist an eine Bedingung geknüpft. Sie ist nur gegeben, soweit für die Betreuung der derzeit in der SPF platzierten Kinder und Jugendlichen eine Bewilligung erforderlich ist. Die Beschwerdeführerin macht geltend, für das Unterbringen der 17-jährigen Y.________ in einer Pflegefamilie sei gestützt auf Art. 4 Abs. 1 PAVO keine Bewilligung nötig. Sie sei daher davon ausgegangen, dass die in Ziffer 2 umschriebene Bedingung auf Y.________ nicht zutreffe, so dass sie nicht habe umplatziert werden müssen.
2.2 Gemäss Art. 316 Abs. 1 ZGB bedarf einer Bewilligung, wer Pflegekinder aufnimmt, und er untersteht der Aufsicht. Der Bundesrat erlässt Ausführungsvorschriften (Art. 316 Abs. 3 ZGB). Die PAVO bestimmt in Art. 1 Abs. 1, die Aufnahme von Unmündigen ausserhalb des Elternhauses bedürfe gemäss dieser Verordnung einer Bewilligung, und in Art. 1 Absatz 2 PAVO wird bestimmt, dass die Aufnahme unabhängig von der Bewilligungspflicht untersagt werden könne, wenn die beteiligten Personen erzieherisch, charakterlich oder gesundheitlich ihrer Aufgabe nicht gewachsen seien oder die Verhältnisse offensichtlich nicht genügten.
Die PAVO unterscheidet - soweit hier interessierend - zwischen Familienpflege und Heimpflege. Der Betrieb eines Heims (Heimpflege) bedarf in jedem Fall einer Bewilligung (Art. 13 PAVO). Wer dagegen ein Kind in seinen Haushalt aufnehmen will (Familienpflege), bedarf nach Art. 4 PAVO nicht in jedem Fall einer Bewilligung, sondern vorab nur dann, wenn das Kind noch schulpflichtig oder noch nicht 15 Jahre alt ist (Art. 4 Abs. 1 PAVO). Der Kanton Thurgau hat als Richtlinie bestimmt, dass bei einem bis vier Pflegekindern Familienpflege und bei mehr als vier Kindern Heimpflege anzunehmen sei (vgl. dazu im Einzelnen: Urteil 5A.3/2003 i.S. H. publ. in JdT 2003 I 749 und Fam.Pra.ch 2003 S. 958).
2.3 Z.________ verfügte bis am 18. Januar 2006 zur Betreuung von sechs Unmündigen in der unter ihrer Leitung stehenden Sozialpädagogischen Pflegefamilie P.________ (SPF) über eine Heimbewilligung. Diese wurde ihr entzogen und die Versorger aufgefordert, die in der SPF platzierten Kinder und Jugendlichen umzuplatzieren, soweit für die Betreuung eine Bewilligung erforderlich ist. Die verfügende Behörde ging dabei offenbar von einer umfassenden Bewilligungspflicht aus und sah die Bedingung nur dann als erfüllt an, wenn es sich um einen Mündigen handelt (vgl. Art. 1 Abs. 1 PAVO). Ist die Verfügung in diesem Punkt unklar formuliert, ist bei der Frage, ob die Beschwerdeführerin wegen deren Verletzung gebüsst werden darf, nicht auf den subjektiven Willen des Verfügenden abzustellen, sondern darauf, wie die Beschwerdeführerin die Verfügung verstehen musste und durfte. Gestützt auf die dargestellte Bewilligungsordnung in der PAVO durfte die Beschwerdeführerin in guten Treuen annehmen, Y.________ müsse nicht umplatziert werden, weil sie älter als 15 Jahre und auch nicht mehr schulpflichtig ist, so dass für deren Aufnahme in die Familienpflege keine Bewilligung erforderlich sei.
2.4 Durfte die Beschwerdeführerin die Verfügung vom 18. Januar 2006 so verstehen, dass für die Betreuung von Y.________ keine Bewilligung erforderlich sei, kann ihr weder eine vorsätzliche noch eine fahrlässige Missachtung dieser Verfügung vorgeworfen werden, so dass die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben ist.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem unterliegenden Kanton keine Kosten aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 OG). Die nicht durch einen Rechtsanwalt vertretene Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 30. August 2006 wird aufgehoben. Die Sache wird zur Neufestsetzung der Kosten- und Entschädigungsfolge an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. März 2007
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Schlagwörter

ordinance finefoster carelicensing requirementgood faith interpretationambiguityrelocation orderadministrative sanctioncostsparty compensation

Von Omnilex extrahiert

Von Omnilex extrahierte Kernrechtsfragen

Kernrechtsfrage

Whether the appellant breached the relocation order by not moving Y. to a licensed place and could therefore be fined under Art. 26 PAVO.

Extrahierter Entscheid

The appellant could in good faith understand the order as not covering Y., because no licence was required for the placement of a 17-year-old not subject to compulsory schooling in family care.

Extrahierte Begründung

The relocation duty was conditional on a licensing requirement. Under the PAVO, family care generally requires a licence only for children who are still of school age or under 15. Since the order was unclear, liability could not be based on the authority's internal intention but on how the appellant had to and could understand it.

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