2P.34/2002

{T 1/2}
2P.34/2002

Urteil vom 25. Juli 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Betschart, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Hungerbühler, Ersatzrichterin Stamm Hurter,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Plakanda AWI AG, Beckenhofstrase 6, 8006 Zürich, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Robert Hadorn, Stockerstrasse 39, Postfach, 8027 Zürich,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch den Regierungspräsidenten, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Art. 49 BV (Kantonale Signalisationsverordnung vom 21. November 2001),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 21. November 2001.

Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess mit Beschluss vom 21. November 2001 eine neue kantonale Signalisationsverordnung, welche am 21. Dezember 2001 im kantonalen Amtsblatt publiziert wurde und am 1. Januar 2002 in Kraft trat. Auf den gleichen Zeitpunkt wurde die bisher geltende "Verordnung über den Vollzug des Strassensignalisationsrechts des Bundes" vom 12. November 1980 aufgehoben. Nach deren § 18 waren für den Vollzug der Bundesvorschriften über die Strassenreklamen zuständig die Direktion für Soziales und Sicherheit (im Bereich der Nationalstrassen sowie der kantonalen Autobahnen und Autostrassen [lit. a]) bzw. die Statthalterämter (im Bereich der übrigen Strassen [lit. b erster Halbsatz]); eine Delegation der Befugnis im Sinne von Art. 96 Abs. 8 der eidgenössischen Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) an die Gemeinden war unzulässig (lit. b zweiter Halbsatz).

§ 26 der Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 lautet nunmehr wie folgt:

Für den Vollzug des Bundesrechts über die Strassenreklamen sind zuständig

1. die Direktion für Soziales und Sicherheit im Bereich der Autobahnen und Autostrassen;
   
2. die Gemeindebehörden im Bereich der übrigen Strassen.
   

Rekurse gegen Entscheide betreffend Strassenreklamen der Direktion für Soziales und Sicherheit beurteilt der Regierungsrat, Rekurse gegen Entscheide der Gemeinden beurteilen die Statthalterämter, soweit das Planungs- und Baugesetz oder die Bauverfahrensordnung nicht anderes bestimmt (§ 31 Abs. 3 der Signalisationsverordnung).

B.

Die Plakanda AWI AG mit Sitz in Zürich führt mit Eingabe vom 31. Januar 2002 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie verlangt die Aufhebung von § 26 lit. b und § 31 Abs. 3 der kantonalen Signalisationsverordnung. Zudem beantragt sie, ihrer Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Der Regierungspräsident des Kantons Zürich beantragt namens des Regierungsrates die Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde. Das zur Vernehmlassung eingeladene Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), vertreten durch das Bundesamt für Strassen, enthält sich eines Antrages.

Mit Verfügung vom 26. Februar 2002 hat der Abteilungspräsident das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

C.

In dem vom Bundesgericht nach Art. 93 OG angeordneten zweiten Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 127 III 41 E. 2 S. 42, 126 I 81 E. 1 S. 83, mit Hinweisen).
1.1 Die angefochtene Verordnung ist, da der Kanton Zürich für kantonale Erlasse kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kennt (Alfred Kölz, Jürg Bosshart, Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, § 50 N. 115 f.), ein letztinstanzlicher kantonaler Hoheitsakt, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG).
1.2 Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 125 II 440 E. 1c S. 442; 125 I 173 E. 1b S. 174). Die Beschwerdeführerin ist eine auf dem Gebiete des Plakatwesens, insbesondere der Erstellung von Plakatwänden, tätige Gesellschaft mit Sitz in Zürich. Sie will im Kanton Zürich neue Standorte für Strassenreklamen erwerben und ist demnach von der angefochtenen Verordnung jedenfalls virtuell betroffen. Sie ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert.
1.3 Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsmethoden ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 122 I 18 E. 2a S. 20 mit Hinweisen). Ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist, prüft das Bundesgericht nach ständiger Praxis frei (BGE 126 I 76 E. 1 S. 78 mit Hinweisen).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Sie bringt zunächst vor, gemäss Art. 106 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) seien die Kantone gehalten, die zuständigen kantonalen Behörden zu bezeichnen. Wenn der Bundesgesetzgeber im Bereiche des Strassenverkehrsrechts von kantonalen Behörden spreche, dann seien damit keine kommunalen Behörden gemeint.
2.2 Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV bzw. Art. 2 ÜbBest. aBV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 127 I 60 E. 4a S. 68; 126 I 76 E. 1 S. 78, mit Hinweisen).
2.3 Gemäss Art. 82 Abs. 1 BV (vormals Art. 37bis Abs. 1 aBV) erlässt der Bund Vorschriften über den Strassenverkehr. Es steht ihm damit die umfassende Gesetzgebungskompetenz im Bereich der polizeilichen Verkehrsregelung zu (BGE 127 I 60 E. 4b S. 69). Der Vollzug der Strassenverkehrsgesetzgebung obliegt den Kantonen (Martin Lendi, in: Kommentar BV, Art. 37bis, Rz 5, insbesondere Fn. 2 sowie Rz 18), welche die dafür notwendigen Massnahmen treffen und die zuständigen kantonalen Behörden bezeichnen (Art. 106 Abs. 2 SVG).

Gemäss Art. 100 Abs. 1 SSV bedarf das Anbringen und Ändern von Strassenreklamen der Bewilligung der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde. Das Bewilligungsverfahren für Strassenreklamen wird somit durch die Kantone geregelt und auch von ihnen gehandhabt (René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I: Verkehrszulassung und Verkehrsregeln, Bern 1984, N. 105, S. 56). Von Bundesrechts wegen besteht lediglich die Verpflichtung zum Erlass der notwendigen Bestimmungen über die zuständigen Behörden und das Verfahren (Ulrich Häfelin, Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Die neue Bundesverfassung, 5. Auflage, Zürich 2001, N. 1162, S. 328). Die Kantone sind somit frei, die innerkantonal für Strassenreklamen zuständige Bewilligungsbehörde zu bezeichnen, wobei es ihnen überlassen ist, ob sie diese Aufgabe an eine kantonale oder kommunale Behörde delegieren wollen. Dies entspricht auch dem in Art. 46 Abs. 2 BV festgehaltenen Grundsatz, wonach der Bund bei der Umsetzung des Bundesrechts den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit belässt und den kantonalen Besonderheiten Rechnung trägt.

An diesem Ergebnis ändert auch der Umstand, dass das Strassenverkehrsgesetz in Art. 106 SVG die Gemeinden nicht erwähnt, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nichts, zumal diese Bestimmung unter der Marginalie "Ausführung des Gesetzes" lediglich die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen regelt (vgl. BBl II 1955, S. 67). So werden in Art. 106 Abs. 1 SVG unter anderem die zur Durchführung zuständigen eidgenössischen Behörden erwähnt, während in Abs. 2 auf die zuständigen kantonalen Behörden verwiesen wird. Zur Frage, wer innerkantonal für den Vollzug des Strassenverkehrsgesetzes zuständig ist, äussert sich diese Bestimmung nicht. Ein solcher Eingriff in die kantonale Organisationshoheit wäre auch nicht zulässig, zumal dies für die Erfüllung dieser Bundesaufgabe nicht zwingend erforderlich ist (vgl. Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation, Zürich 1980, S. 141).
2.4 Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Strassenverkehrsrecht des Bundes halte ausdrücklich fest, wann eine Delegation von Befugnissen an die Gemeinden zulässig sei. Art. 3 SVG, welcher unter dem Titel "Allgemeine Bestimmungen" die Kantone ermächtige, die Befugnis für den Erlass von Fahrverboten, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs für bestimmte Strassen den Gemeinden zu übertragen, beschlage die Strassenreklamen nicht.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lässt sich aus dem Umstand, dass in Art. 3 Abs. 2 SVG die Möglichkeit der Kompetenzdelegation bezüglich Verkehrsanordnungen explizit erwähnt wird, nicht generell schliessen, dass das Strassenverkehrsgesetz nicht auch in anderen Fällen durch kommunale Behörden vollzogen werden dürfe. Die ausdrückliche Erwähnung der Kompetenzabtretung an die Gemeinden im erwähnten Artikel lässt sich damit erklären, dass vor Erlass des SVG die Gemeinden keine den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr betreffende Massnahmen anordnen konnten, ohne im Einzelfall die kantonale Zustimmung einzuholen. Dies wurde vom historischen Gesetzgeber als unpraktisch betrachtet und in der Praxis auch nicht immer beachtet (vgl. BBl II 1955, S. 9). Wie der Regierungsrat zu Recht darauf hinweist, wollte der Gesetzgeber somit nicht die Ausnahme zu einem grundsätzlichen Delegationsverbot statuieren, sondern lediglich bei den Verkehrsanordnungen speziell auf die damals neue Delegationsmöglichkeit hinweisen.
2.5 Die Beschwerdeführerin lässt weiter vortragen, die vom Bundesrat in Art. 96 Abs. 8 SSV erlassene Kompetenzregelung setze in Anwendung von Art. 106 Abs. 2 SVG eine kantonale Behörde voraus; bloss in eng umschriebenem Rahmen sei eine Delegation an die Gemeinden möglich: Einerseits handle es sich dabei um genau umschriebene sachliche Ausnahmen (Ausnahmen von Art. 96 Abs. 1 lit. g SSV sowie - bei besonderen Anlässen - Ausnahmen von Art. 96 Abs. 3 und 4 SSV) und zusätzlich erfolge eine räumliche Einschränkung, indem diese Ausnahmen lediglich Geschäftszentren innerorts betreffen dürften (Art. 96 Abs. 8 SSV). Die nunmehrige Regelung in § 26 lit. b der kantonalen Signalisationsverordnung gehe über die den Kantonen in Art. 96 Abs. 8 SSV zugestandene Delegationsbefugnis, welche überaus klar formuliert und in keiner Weise auslegungsbedürftig sei, weit hinaus und verletze damit das vorgehende Bundesrecht.

Nach Art. 96 Abs. 8 SSV kann die für Strassenreklamen zuständige kantonale Behörde Ausnahmen von Art. 96 Abs. 1 lit. g SSV sowie bei besonderen Anlässen Ausnahmen von Art. 96 Abs. 3 und 4 SSV gestatten; sie kann diese Befugnis den Gemeinden übertragen, soweit die Ausnahmen Geschäftszentren innerorts betreffen. Mit anderen Worten steht den Kantonen bzw. bei entsprechender Kompetenzübertragung den Gemeinden in Geschäftszentren innerorts, gestützt auf Art. 96 Abs. 8 SSV, die Möglichkeit zu, Strassenreklamen zuzulassen, "die sich bewegen oder projiziert werden" (Art. 96 Abs. 1 lit. g SSV), bei besonderen Anlässen "über die Fahrbahn gespannt" (Art. 96 Abs. 3 SSV), "in dichter Folge aufgestellt" bzw. "wiederholt" werden oder "auf abseits gelegene Ziele hinweisen oder Ziele vorankündigen" (Art. 96 Abs. 4 SSV).

Es stellt sich die Frage, ob das Bundesrecht, wie die Beschwerdeführerin behauptet, die kommunale Befugnis zur Bewilligung von Strassenreklamen nur in den in Art. 96 Abs. 8 SSV vorgesehenen Fällen zulässt. Eine Norm ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihr zu Grunde liegenden Wertungen auszulegen (BGE 125 II 521 E. 3c/aa S. 525; 125 V 355 E. lb S. 356; je mit Hinweisen). Auszugehen ist vom Wortlaut, doch kann der Wortlaut einer Norm nicht allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung weiterer Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrem Kontext mit anderen Bestimmungen (BGE 124 II 193 E. 5a S. 199 mit Hinweisen).

Das Bundesamt für Strassen weist in seiner Stellungnahme darauf hin, beim Erlass von Art. 96 Abs. 8 SSV im Jahre 1979 sei zu wenig erkannt worden, dass diese Norm im Falle einer Delegation der Bewilligungskompetenz für Strassenreklamen an die Gemeinden zu Missverständnissen führen könne, da damals praktisch noch kein Kanton von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht habe. Wie ausgeführt (E. 2.3), kann gestützt auf Art. 100 Abs. 1 SSV das kantonale Recht festlegen, welche Behörden für die Bewilligung von Strassenreklamen zuständig sein sollen. Für die Bewilligung von Abweichungen von einzelnen Bestimmungen der eidgenössischen Signalisationsverordnung ist indessen grundsätzlich das Departement (UVEK) zuständig (Art. 115 Abs. 1 und 2 SSV). Art. 96 Abs. 8 SSV macht insofern eine Ausnahme von dieser Regelung, als der Verordnungsgeber den Kantonen die Kompetenz einräumt, die Bewilligung für an sich unzulässige Strassenreklamen im Sinne von Art. 96 Abs. 1 lit. g sowie Abs. 3 und 4 SSV zu erteilen. Zusätzlich werden die Kantone ermächtigt, diese Befugnis im Falle von Geschäftszentren innerorts den Gemeinden zu übertragen. Wie das Bundesamt für Strassen in seiner Vernehmlassung erwähnt, wurde diese Kompetenzübertragung aus praktischen Überlegungen vorgenommen, was durchaus Sinn macht, zumal die kantonalen und kommunalen Behörden mit den zu beurteilenden örtlichen Verhältnissen besser vertraut sind. Insofern handelt es sich bei Art. 96 Abs. 8 SSV um eine lex specialis. Aus dieser Regelung kann jedenfalls nicht geschlossen werden, dass die Kompetenz zur Bewilligung von bundesrechtskonformen Strassenreklamen nicht generell an die Gemeinden delegiert werden dürfte. Wie der Regierungsrat in diesem Zusammenhang zu Recht geltend macht, wäre es nicht nachvollziehbar, wenn die Genehmigung heikler Projekte zum Teil den Gemeinden delegiert werden dürfte, die alltäglichen dagegen nicht. Vielmehr ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 SVG resp. 100 Abs. 1 SSV, dass den Kantonen bei der Wahl der Bewilligungsbehörde Organisationsfreiheit zusteht.
2.6 Auch die systematische Auslegung der eidgenössischen Signalisationsverordnung führt zu keinem anderen Ergebnis. Das Bewilligungsverfahren für Strassenreklamen ist grundsätzlich in Art. 100 Abs. 1 SSV geregelt. Hätte der Verordnungsgeber eine Einschränkung der für das Bewilligungsverfahren zuständigen Behörden gewollt, so hätte er dies in dieser Bestimmung angeführt. Dies ist indessen nicht geschehen, die Rede ist vielmehr von der "nach kantonalem Recht zuständigen Behörde". Hinzu kommt, dass in Art. 96 SSV die materiellen Voraussetzungen für Strassenreklamen geregelt werden. Wie der Regierungsrat zu Recht ausführt, ist nicht einzusehen, weshalb ein generelles Verbot, das Strassenreklamewesen an die Gemeinden zu delegieren, als verfahrensrechtliche Grundsatzvorschrift im letzten Satz des 8. Absatzes einer materiellen Bestimmung angesiedelt worden wäre.
2.7 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es dürfe nicht sein, dass jede der 171 Zürcher Gemeinden eine eigene Praxis zur Umsetzung des eidgenössischen Strassenverkehrsgesetzes im Bereich der Reklamen entwickle. Die hier umstrittene Neuregelung der Zuständigkeit zum Erlass der strassenverkehrsrechtlichen Bewilligungen für Strassenreklamen sei deshalb nicht nur formal bundesrechtswidrig, sondern führe auch in materieller Hinsicht zu einem vom Sinn und Zweck des SVG unerwünschten Resultat.

Den Materialien lässt sich entnehmen, dass der kantonale Verordnungsgeber mit der in § 26 lit. b der kantonalen Signalisationsverordnung getroffenen Neuregelung der Bewilligungszuständigkeiten insbesondere den Gemeinden erlauben wollte, künftig eine koordinierte, aber eigene Praxis zu verfolgen (Beschluss des Kantonsrates über die Abschreibung des Postulates KR-Nr. 65/1998 betreffend gewerbliche Reklame- und Hinweistafeln, in: Amtsblatt des Kantons Zürich, Nr. 51 vom 21. Dezember 2001, S.1565). Die beanstandete kantonale Norm zielt somit auf eine Verbesserung des Verfahrens ab, indem sie eine bessere Übereinstimmung der strassenrechtlichen mit den ergänzenden kantonalen Vorschriften, namentlich zum Schutz des Landschafts- und Ortschaftsbildes, ermöglichen will. Dies verstösst nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts (vgl. Art. 100 Abs. 2 SSV). Der Einwand der Beschwerdeführerin, die bisherige Regelung (Zuständigkeit der Statthalterämter) habe Gewähr für eine sachliche und möglichst einheitliche Bewilligungspraxis geboten, zumal die Konferenz der Statthalterämter einheitliche Anwendungskriterien ausgearbeitet habe, wird in der Vernehmlassung des Regierungsrates mit dem überzeugenden Hinweis darauf entkräftet, dass bei der Prüfung von Sicherheitsaspekten die Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten gefragt sei, um eine allfällige Gefährdung durch die beantragten Reklamen beurteilen zu können. Die blosse Möglichkeit ungleicher Behandlung im Kanton lässt die angefochtene Kompetenzdelegation an die Gemeinden - die es auch in anderen Kantonen gibt (vgl. etwa §§ 3 und 4 des aargauischen Gesetzes vom 6. März 1984 über den Vollzug des Strassenverkehrsrechtes [in Verbindung mit §§ 7 und 14 der zugehörigen Verordnung vom 12. November 1984]) - nicht als bundesrechtswidrig erscheinen. Im Übrigen entbindet die Delegation der Bewilligungskompetenz den Kanton nicht von der Pflicht, die Gemeinden bei der Ausübung ihrer Befugnisse zu beaufsichtigen, wie dies § 32 Abs. 1 und 2 der angefochtenen Verordnung denn auch ausdrücklich vorsieht. Die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung bleibt sodann insoweit gewährleistet, als die sich auf Bundesrecht stützenden kommunalen Bewilligungsentscheide an die zuständigen kantonalen und eidgenössischen Rechtsmittelinstanzen weitergezogen werden können.

Die Rüge, § 26 Abs. 2 lit. b der kantonalen Signalisationsverordnung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechtes (Art. 49 Abs. 1 BV), ist nach dem Gesagten unbegründet.
2.8 Ist aber die erwähnte Norm unter dem Gesichtspunkt der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes nicht zu beanstanden, entfällt auch der von der Beschwerdeführerin angeführte Grund, § 31 Abs. 3 der kantonalen Signalisationsverodnung hinfällig zu erklären. Dass diese Vorschrift selbständig Vorschriften des eidgenössischen Strassenverkehrsrechtes verletze, wird nicht behauptet.
3.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdeführerin die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungspräsidenten des Kantons Zürich (für den Regierungsrat) sowie dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Bundesamt für Strassen) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Juli 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Präsidierendes Mitglied: Der Gerichtsschreiber: