{T 0/2}
2P.3/2006 /vje
Urteil vom 27. April 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Küng.
Parteien
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn,
4500 Solothurn,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Gaston Barth,
Leiter Rechts- und Personaldienst der Stadt Solothurn,
gegen
Gegenstand
Gemeindeautonomie; Art. 8, 9 und 26 BV (Änderung des Reglementes über die Abgabe von Energie und Wasser),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 22. November 2005.
Sachverhalt:
A.
Die Einwohnergemeinde Solothurn lieferte seit altersher in einzelne Liegenschaften in der Stadt Solothurn von den im Gebiet der Stadt sowie ihrer Umgebung gefassten Quellen bestimmte Mengen Gratiswasser. Die entsprechenden Rechte, deren ursprüngliche Erwerbstitel nicht mehr vorhanden sind, wurden unterschiedlich begründet. Einige entstanden durch Bewilligungen, auf dem Grundstück einen eigenen Brunnen zu errichten und Wasser aus den öffentlichen "Dünkeln" hineinzuleiten; es konnte auch nur Überlaufwasser von öffentlichen oder anderen Brunnen sein; für die Bewilligung musste manchmal eine Gegenleistung erbracht werden, in anderen Fällen wurde sie für besondere Verdienste oder für die Ausübung eines Gewerbes erteilt. Von diesen aus Bewilligungen entstandenen Brunnenrechten gab es mit der Zeit über 200. Die Rechte gehen teilweise bis auf das Mittelalter zurück und waren stets an ein Grundstück gebunden, weshalb sie bei Handänderungen auf die neuen Grundeigentümer übergingen. Die heute noch bestehenden Brunnen- oder Wasserrechte - etwa 50, wovon 13 Liegenschaften des Kantons zustehen - sind im Brunnenbuch der Städtischen Wasserwerke aufgenommen. Von den einzelnen alten privaten Wasserrechten ist meist nur noch das jeweilen zu liefernde Wasserquantum bekannt, hingegen nicht mehr der ursprüngliche Erwerbstitel.
Erstmals wurden die Solothurner Brunnen- bzw. Wasserrechte im Reglement der Stadt Solothurn vom 27. November 1877 "über die Abgabe von Privat-Brunnen ab der Bellacher-Wasser-Leitung" einheitlich erfasst, welches bestimmte (§ 22):
Den bisherigen Brunnenberechtigten wird die entsprechende Wassermenge im Umfang ihrer nachzuweisenden Berechtigung in gleicher Weise, wie bis dato, geliefert. Die Regulierung des Zuflusses geschieht gleichfalls durch Caliberhahnen.
Eine im Wesentlichen gleichlautende Formulierung findet sich in einem späteren Reglement der Stadt Solothurn vom 26. Mai 1884 über "Abgabe von Privatbrunnen ab der Brüggmoos- und Langendorf-Wasserleitung" (§ 20).
Die beiden Reglemente wurden später ersetzt durch ein Reglement vom 22. Juli 1904 über die Abgabe von Trinkwasser in Privatgrundstücke, dessen § 23 lautete:
Diejenigen Privaten, welche zufolge Kauf oder alten bestehenden Rechten Eigentümer von Brunnen zu bestimmten Liegenschaften sind, wird die zugehörige, für mittleren Wasserstand geltende Wassermenge im Umfang ihrer nachzuweisenden Berechtigung in gleicher Weise wie bis anhin geliefert.
Im nächsten Reglement vom 22. Dezember 1954 (Monopolisierung der öffentlichen Trinkwasserversorgung) sowie in den darauf folgenden Revisionen vom 16. Dezember 1966 und 3. Juni 1971 wurde die Ausübung dieser Rechte im bisherigen Umfang anerkannt.
Soweit nach dem 27. November 1877 neue Brunnenrechte vertraglich (d.h. unter der Bezeichnung Kauf, Konzession, Miete, Pacht oder dergleichen) und mit rein obligatorischer Wirkung begründet wurden, sind diese inzwischen wieder aufgehoben worden (vgl. Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 22. September 1981 betreffend Kündigung dieser Rechte bzw. Genehmigung der entsprechenden Änderung des Trinkwasserreglements der Stadt Solothurn). Die Stadt Solothurn kannte danach nur noch die vor 1877 begründeten privaten Brunnenrechte.
Am 6. Januar 1982 kündigten die Städtischen Wasserwerke gestützt auf eine entsprechende Änderung des städtischen Wasserreglements vom 25. Juni 1979 auch die vor 1877 begründeten sowie die später begründeten, noch nicht gekündigten Brunnenrechte auf den 30. April 1982. Die Brunnenberechtigten beschwerten sich dagegen mit Erfolg beim Regierungsrat des Kantons Solothurn, der mit Beschluss (Nr. 5187) vom 22. September 1981 feststellte, die vor dem 27. November 1877 erworbenen Brunnenrechte hätten durch die Reglementsrevision weder eine Änderung erfahren noch seien sie aufgehoben.
Dessen ungeachtet verlangte die Einwohnergemeinde Solothurn am 25. Oktober 1984 die gerichtliche Feststellung, dass ihre "vertragliche Gratis-Wasserlieferungspflicht" gegenüber dem Staat Solothurn seit dem 30. April 1982 aufgehoben sei. Das Amtsgericht wies die Klage am 25. April 1988 ab mit der Begründung, die in Frage stehenden (13 vor 1799 begründeten) Wasserrechte seien wohlerworbene Rechte, die nicht gekündigt werden könnten. Das Obergericht des Kantons Solothurn bestätigte dieses Urteil am 16. März 1993. Die gegen diesen Entscheid erhobene Berufung der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn wies das Bundesgericht am 22. Dezember 1993 ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Da die nach diesem Bundesgerichtsentscheid bestehende Brunnenrechtssituation sie nicht befriedigte, beschloss die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn am 7. Dezember 2004 eine Änderung des Reglementes vom 11. September 1994 über die Abgabe von Energie und Wasser. Die Teilrevision sah u.a. folgende neue Bestimmung vor:
Art. 54quater Gebühren und Entgelte für den Bezug von Energie und Wasser
1 Für den Bezug von Energie und Wasser sind Gebühren und Entgelte zu entrichten.
2 ...
3 ...
4 Den Besitzern von Brunnenrechten, welche vor dem 27. November 1877 begründet wurden, wird das Wasser als solches nicht verrechnet.
5 Für die Lieferung des Wassers haben die Brunnrechtbesitzer nebst den ordentlichen Gebühren und Entgelten für den Anschluss ans Versorgungsnetz und die Netzbenützung für den Bezug des Wassers ein reduziertes Entgelt in der Höhe von zwei Dritteln der allgemeinen Entgelte zu bezahlen. Dieses Entgelt soll die heutigen Mehrleistungen der öffentlichen Wasserversorgung für Aufbereitung und den Transport des Wassers gegenüber den ursprünglichen Leistungen an die ehemaligen Brunnrechtbesitzer abdecken.
Gegen diesen Beschluss wandte sich Rechtsanwalt A.________ für sich und 32 weitere Eigentümer von Liegenschaften mit Brunnrechten an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. Dieser stellte am 22. November 2005 in Gutheissung der Beschwerde fest, Art. 54quater Abs. 5 des Reglementes über die Versorgung mit Energie und Wasser verletze übergeordnetes Recht (d.h. die verfassungsmässige Eigentumsgarantie) und sei damit rechtswidrig.
C.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 3. Januar 2006 beantragt die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn dem Bundesgericht, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 22. November 2005 aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie.
Das Finanzdepartement des Kantons Solothurn sowie A.________ und die von ihm vertretenen weiteren 32 Inhaber von Brunnrechten beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid über die Geltung bzw. Verfassungskonformität von kommunalem Recht (Revision des Reglementes vom 11. September 1984 über die Versorgung von Energie und Wasser durch die Regio Energie Solothurn [im Folgenden: Reglement]), der auf Bundesebene nur mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden kann (Art. 84 OG).
1.2 Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie nur befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Befugnisse betroffen ist (BGE 129 I 410 E. 1.1, mit Hinweisen). Dies ist bei der in Frage stehenden Erhebung von Gebühren für den Bezug von Wasser offensichtlich der Fall.
2.
Nach der einschlägigen kantonalen Gesetzgebung (vgl. insb. §§ 39, 99, 100, 109, 110 und 118 des solothurnischen Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978, § 2, 3 und 32 der kantonalen Verordnung vom 3. Juli 1978 über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren [Grundeigentümerbeitragsverordnung], §§ 28 ff. und 33 des solothurnischen Gesetzes vom 27. September 1959 über die Rechte am Wasser [Wasserrechtsgesetz]) obliegt die Erstellung und Finanzierung der öffentlichen kommunalen Wasserversorgung der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn. Beim Erlass der einschlägigen Rechtssätze steht ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Sie kann sich daher gegenüber einer kantonalen Aufsichts- oder Rechtsmittelbehörde, die den von ihr erlassenen Vorschriften die Genehmigung verweigert oder diese auf Beschwerde hin aufhebt bzw. für rechtswidrig erklärt, auf den Schutz der Gemeindeautonomie berufen (Autonomie bei der Rechtsetzung; vgl. BGE 129 I 410 E. 2.1; 129 I 290 E. 2). Sie kann sich dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Instanz die einschlägigen Vorschriften falsch anwendet oder die ihr zustehende Prüfungsbefugnis überschreitet. Soweit die Auslegung von kantonalem oder eidgenössischem Verfassungsrecht - einschliesslich der Tragweite von Grundrechten - in Frage steht, überprüft das Bundesgericht den Entscheid der kantonalen Instanz mit freier Kognition; die Handhabung von einfachem Gesetzesrecht und die Feststellung des Sachverhalts kontrolliert es dagegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (vgl. BGE 129 I 410 E. 2.3).
3.
3.1 Gemäss dem rechtskräftigen Urteil des Obergerichts des Kantons Solothurn vom 16. März 1993 - welches zwar nur die dem Kanton Solothurn zustehenden Wasserrechte betraf, die sich indessen von den übrigen, vor 1877 begründeten Rechten insoweit nicht unterscheiden - handelt es sich bei den in Frage stehenden Brunnenrechten um vorbestandene dingliche Rechte, die wohlerworben seien und demnach nur nach den Regeln der Enteignung in dem dafür vorgesehenen Verfahren abgelöst werden könnten.
3.2 Dies wird von der Stadt Solothurn im vorliegenden Verfahren nicht in Frage gestellt. Sie anerkennt grundsätzlich die alten Brunnenrechte als private Rechte, in welche sie nicht eingreifen will. Sie ist indessen der Auffassung, die alten Rechte umfassten nur das Wasser in der ursprünglichen (Quell- bzw. Brunnenwasser-)Qualität. Nicht eingeschlossen seien die Kosten für die Aufbereitung und den Transport des heute anstelle des Quell- und Brunnenwassers von der öffentlichen Wasserversorgung gelieferten Grundwassers. Das alte Brunnenrecht habe unter diesen Umständen lediglich noch einen Wert von 20 % der heutigen Gesamtkosten des Leitungswassers.
Der Regierungsrat geht demgegenüber davon aus, der wohlerworbene Anspruch auf unentgeltliche Wasserlieferung gelte für Wasser der heute gelieferten Qualität.
3.3 Wie schon das Obergericht im erwähnten Entscheid ausführlich dargelegt hat, sind die ursprünglichen Erwerbstitel der alten Wasserrechte nicht mehr vorhanden. Bestritten ist indessen weder ihre Existenz noch, dass sie anerkanntermassen ununterbrochen ausgeübt wurden und seit unvordenklicher Zeit bestanden. Da die privaten alten Wasserrechte in Solothurn unzweifelhaft dingliche Rechte sind, ist ihr Gehalt, nachdem der genaue Erwerbsgrund nicht mehr schlüssig feststellbar ist, analog der Regelung für die Dienstbarkeiten zu bestimmen. Er kann somit aus dem Sinn und Zweck des Rechts erschlossen werden, wie er sich auf Grund der damaligen Verhältnisse aus den Bedürfnissen des berechtigten Grundstücks ergab, und/oder aber aus der Art, wie das Recht während längerer Zeit unangefochten und in gutem Glauben ausgeübt worden ist (vgl. BGE 131 III 345 E. 1, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 131 I 321 E. 5.1.2).
3.4 Die Wasserreglemente der Jahre 1877, 1884 und 1904 regelten die Wasserabgabe nach dem jeweiligen Stand der Wasserversorgung, wobei die alten Wasserrechte regelmässig anerkannt wurden. Den Berechtigten wurde stets zugesichert, es werde ihnen wie bisher weiterhin Wasser geliefert. Die drei Reglemente bestimmten gleichzeitig den Umfang des künftigen unentgeltlichen Wasserquantums.
Im rechtskräftigen Beschluss (Nr. 5187) des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 22. September 1981 ist der Wortlaut der drei Reglemente wiedergegeben, soweit er im vorliegenden Zusammenhang von Interesse ist (s. vorne Sachverhalt). Das erste Reglement vom 27. November 1877 der Stadt Solothurn bestimmte zusätzlich (§ 23):
Diese Brunnenbesitzer dürfen indessen ohne Einwilligung des städtischen Gemeinderaths an den bestehenden Einrichtungen keinerlei Veränderungen vornehmen, durch welche die früheren Druckverhältnisse geändert werden. Wenn ein solcher Brunnenberechtigter an seiner bestehenden Einrichtung Veränderungen vornehmen will, durch welche der durch die neue Anlage der Leitung nutzbar gewordene Druck des Wasser verwendet werden soll, so hat derselbe hierfür eine Concessionsgebühr .... zu bezahlen.
Eine entsprechende Bestimmung enthielten auch die Reglemente vom 26. Mai 1884 und 22. Juli 1904. Daraus ergibt sich klar, dass den Brunnenbesitzern die den ursprünglichen Druckverhältnissen entsprechende Wassermenge (Minutenliter bisheriger Berechtigung) unentgeltlich geliefert wurde. Einzig für einen allfälligen, sich aus der Ausnützung der neuen Druckverhältnisse ergebenden Mehrbezug an Wasser hatten sie nach den jeweiligen Tarifansätzen zu bezahlen.
Der Regierungsrat durfte unter diesen Umständen davon ausgehen, dass der Inhalt der alten privaten Brunnenrechte die unentgeltliche Lieferung der ursprünglichen Wassermenge (d.h. ohne Ausnützung der neuen Druckverhältnisse) durch die Stadt Solothurn war.
3.5 Das Obergericht des Kantons Solothurn hat in seinem rechtskräftigen Urteil vom 16. März 1993 aus dieser Regelung den Schluss gezogen, die in Frage stehenden Brunnenrechte in Solothurn hätten durch ihre Verknüpfung mit einer Liegenschaft den "Charakter von Realgerechtigkeiten" gehabt, die das alte Solothurnische Civilgesetzbuch wie Dienstbarkeiten behandelt habe. Nach diesem sei etwa das Recht der Wasserleitung nach 30 Jahren durch Ersitzung erworben worden. Es hat schliesslich ausgeführt, für die Beurteilung der Wasserrechte aus heutiger Sicht sei an die erwähnten Reglemente anzuknüpfen, mit welchen die früher begründeten Rechte stets als vorbestandene Rechte anerkannt worden seien. Der kommunale Gesetzgeber hätte es bereits bei Erlass dieser ersten Reglemente in der Hand gehabt, alle wasserbeziehenden Bürger gleich zu behandeln. Die alten Wasserrechte seien Privilegien gewesen, die schon damals nicht mehr dem Zeitgeist und der öffentlichen Ordnung entsprochen hätten. Die Wasserrechte seien an ein Grundstück gebunden gewesen und hätten inhaltlich einer Dienstbarkeit entsprochen, indem die Gemeinde in ihrer Verfügungsgewalt über das öffentliche Wasser eingeschränkt worden sei. Wenn es keine eigentlichen Dienstbarkeiten gewesen seien, seien sie jedenfalls als solche angesehen und auch so behandelt worden. Die Weitergeltung dieser Rechte bis in die neuste Zeit habe an ihrer Natur nichts geändert. Weder die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches noch die Schaffung der öffentlich-rechtlichen Wasserversorgung habe zu Änderungen geführt oder dazu Anlass gegeben. Insbesondere bei der Monopolisierung der Wasserversorgung seien diese Rechte abermals ausdrücklich anerkannt worden.
Das Bundesgericht hat am 22. Dezember 1993 die gegen diesen Entscheid gerichtete Berufung abgewiesen, soweit darauf einzutreten war, und ausgeführt, die in Frage stehenden Wasserrechte seien im Sinne von Art. 17 Abs. 1 und Art. 44 Abs. 1 SchlTZGB als bereits beim Inkrafttreten des Schweizerischen Zivilgesetzbuches bestehende dingliche Rechte, obschon im Grundbuch nicht eingetragen, auch unter dem neuen Recht von Anfang an anerkannt; ob die Brunnen- oder Wasserrechte nach dem geltenden Recht Dienstbarkeiten seien, sei mithin ohne Belang, lägen doch rechtsbeständige dingliche Rechte vor.
3.6 Diesen Ausführungen des Obergerichts und des Bundesgerichts hat sich der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid angeschlossen; er erachtet diese Beurteilungen auch für das vorliegende Verfahren als verbindlich, weshalb sie keiner erneuten Überprüfung zu unterziehen seien. Was den Inhalt und den Umfang der Wasserrechte anbelange, so sei davon auszugehen, dass sich diese nach der vor dem Inkrafttreten des ZGB geltenden Rechtsordnung richteten; es sei daher auf den Inhalt des wohlerworbenen Rechts bei seiner Entstehung abzustellen. Im rechtskräftigen Beschluss vom 22. September 1981 habe der Regierungsrat des Kantons Solothurn zudem erwogen, die alten Rechte hätten von der Wandlung der Auffassung über die öffentlichen Aufgaben des Gemeinwesens profitiert, indem in der Stadt Solothurn spätestens 1954 die Wasserversorgung als öffentliche Aufgabe anerkannt worden sei. Bereits zuvor sei indessen das Gemeinwesen dafür besorgt gewesen, dass das Wasser hygienisch immer besser geworden und die Wasserlieferung immer weniger unterbrochen gewesen sei. Von dieser Entwicklung hätten automatisch auch die alten Wasserrechte profitiert. Diesen Nutzen hätten auch jene Rechte erfahren, die nicht vom angebotenen hohen Druck Gebrauch machten. Der Gesetzgeber habe somit die schon im vorigen Jahrhundert eingetretene Verbesserung der Wasserqualität nie zum Anlass genommen, den vor 1877 begründeten Anspruch in Frage zu stellen. Die vor dem Jahr 1877 begründeten alten Brunnenrechte seien damit alle von selbst von den tatsächlichen Auswirkungen durch das öffentliche Recht, d.h. von den sich daraus ergebenden Qualitätsverbesserungen, erfasst worden. Daran sei festzuhalten. Die streitigen Wasserrechte seien als dingliche Rechte begründet worden und hätten beim Inkrafttreten des ZGB bestanden, weshalb nach wie vor der altrechtliche Inhalt massgebend sei. Die inzwischen eingetretene Qualitätsverbesserung bei der Wasserversorgung vermöge daran nichts zu ändern, weshalb die in Frage stehenden Rechte den Berechtigten einen Anspruch auf den Bezug von Wasser in der heute gelieferten Qualität gewährten.
3.7 Diese Auslegung der Tragweite der betroffenen wohlerworbenen Wasserrechte erscheint jedenfalls nicht unhaltbar. Insbesondere wurde seit jeher - was sich schon aus dem insoweit klaren Wortlaut der ersten Reglemente ergibt - anerkannt, dass das Wasser zu liefern war, d.h. der Transport des Wassers war schon immer eingeschlossen. Was die Stadt Solothurn dagegen vorbringt (Ziff. 24 der Beschwerde), lässt die entsprechenden Feststellungen des Regierungsrates nicht als willkürlich erscheinen. Selbst wenn mit der Stadt Solothurn davon auszugehen wäre, dass einzelne Brunnenbesitzer früher Beiträge an die Leitungen zu bezahlen hatten, ist aus dem Wortlaut der Reglemente zu schliessen, dass bereits im Jahr 1877 nur ein allfälliger Mehrverbrauch gegenüber der bis dahin auf Grund der ursprünglichen Druckverhältnisse bezogenen Wassermenge zu bezahlen war. Da es bei der Wasserversorgung stets darum ging, die Versorgung des berechtigten Grundstücks mit Trinkwasser sicherzustellen - und zudem bereits im Jahre 1913 neben den bestehenden Quellen zum Teil auch Grundwasser für die Trinkwasserversorgung erschlossen wurde -, versteht es sich von selbst, dass das Recht auch heute nach wie vor die Lieferung von Trinkwasser umfasst. Die im Laufe der Jahrzehnte erzielte Verbesserung der Wasserqualität ist unter diesen Umständen ohne Bedeutung und kann insoweit keine inhaltliche Einschränkung der alten Wasserrechte rechtfertigen.
3.8 Unter diesen Umständen durfte der Regierungsrat ohne Verfassungsverletzung darauf verzichten, die einzelnen Brunnenrechte näher abzuklären. Die Stadt Solothurn räumt zudem selber ein, bei den Akten befänden sich praktisch keine Unterlagen aus der Zeit der Einräumung der alten Wasserrechte. Das Vorbringen bezüglich genauer Abklärung wäre im Übrigen ohnehin neu und daher unbeachtlich, worauf die Beschwerdegegner zu Recht hinwiesen.
3.9 Nach dem Ausgeführten läuft die in Art. 54quater Abs. 5 des Reglementes über die Versorgung mit Energie und Wasser vorgesehene Abgabe auf eine entschädigungslose teilweise Enteignung des wohlerworbenen Rechts der Inhaber von alten solothurnischen Brunnenrechten auf unentgeltliche Wasserlieferung hinaus. Wenn der Regierungsrat diese Reglementsbestimmung wegen Verletzung der Eigentumsgarantie aufhob bzw. deren Rechtswidrigkeit feststellte, beruht dieser Entscheid nicht auf einer unrichtigen Handhabung dieses Grundrechts. Ebenso wenig kann in der Anerkennung von vorbestandenen wohlerworbenen Rechten der vorliegenden Art eine Verletzung der Rechtsgleichheit erblickt werden.
4.
Der Beschwerdeführerin ist zuzugestehen, dass das Gemeinwesen ein legitimes Interesse daran haben kann, dem Weiterbestand solcher Rechtsverhältnisse entgegenzuwirken. Seitens des Regierungsrates und der Beschwerdegegner wird hervorgehoben, dass es sich vorliegend, anders als in dem in BGE 131 I 321 beurteilten Fall aus dem Kanton Uri, nicht um altrechtliche Grundlasten handle, welche vom Schuldner gemäss Art. 788 ZGB abgelöst werden könnten. Es trifft zu, dass die hier in Frage stehenden Wasserrechte im Urteil des Obergerichts des Kantons Solothurn aus dem Jahr 1993 (E. 8) lediglich als den Dienstbarkeiten des ZGB "nahestehende" Rechte bezeichnet werden. Sie weisen aber insoweit eine starke Analogie zu den Grundlasten auf, als es um eine positive Sachleistung geht, die den Eigentümern bestimmter Grundstücke erbracht werden muss, wobei diese Leistungspflicht heute im Ergebnis der kommunalen Wasserversorgung anhaftet, welche im vorliegenden Zusammenhang einem Grundstück gleichgestellt werden kann (vgl. dazu BGE 131 I 321 E. 5.2.2). Der der Regelung von Art. 788 ZGB zugrunde liegende Gedanke, dass der Schuldner einer Grundlast sich von der ihm obliegenden Leistungspflicht nach Ablauf einer bestimmten Dauer befreien können soll, muss auch für Rechtsverhältnisse der vorliegenden Art Geltung haben; altrechtliche Rechtsverhältnisse sind von dieser Schranke nicht ausgenommen (Art. 2 SchlTZGB). Die Beschwerdeführerin kann zwar, wie der Regierungsrat zulässigerweise annehmen durfte, die Erfüllung des wohlerworbenen altrechtlichen Wasserlieferungsanspruches nicht mit Abgaben belasten. Hingegen steht ihr die Möglichkeit offen, vom Richter gestützt auf Art. 788 ZGB in Verbindung mit Art. 2 SchlTZGB gegen eine entsprechende Entschädigung die Ablösung dieser Pflicht zu verlangen. Der Richter besitzt bei der Festsetzung des Ablösungsbeitrages ein weites Ermessen und kann den Besonderheiten des vorliegenden Falles Rechnung tragen (vgl. BGE 131 I 321 E. 6).
5.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Zudem hat sie die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn auferlegt.
3.
Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn hat die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Regierungsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. April 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: