{T 0/2}
2P.235/2006 /hth
2P.236/2006 /hth
Urteil vom 24. April 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Karlen,
Gerichtsschreiber Häberli.
Parteien
gegen
Gemeinde Bonstetten, vertreten durch Rechtsanwalt Niklaus Schwendener,
Bezirksrat Affoltern, Bezirksgebäude, Im Grund 15, 8910 Affoltern am Albis,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, Einzelrichter der 3. Abteilung, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Art. 9 BV (Anschlussgebühren für Wasserversorgung
und Abwasserentsorgung),
Staatsrechtliche Beschwerden gegen die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, Einzelrichter der 3. Abteilung, vom 23. Juni 2006.
Sachverhalt:
A.
Die Architekten X.________ und Y.________ erstellten in Bonstetten eine Überbauung mit mehreren Ein- und Mehrfamilienhäusern sowie einer Tiefgarage. Am 4. Mai 2004 erhob die Gemeinde Bonstetten Anschlussgebühren für die Wasserversorgung in der Höhe von 193'674.25 Franken; für den Anschluss an die Abwasserentsorgungsanlagen stellte sie gleichentags eine Gebühr von 123'875.60 Franken in Rechnung. Diese Verfügungen fochten X.________ und Y.________ erfolglos beim Bezirksrat Affoltern an. Gegen dessen abschlägigen Beschlüsse gelangten X.________ und Y.________ an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde betreffend die Wasseranschlussgebühren vollumfänglich ab (Entscheid vom 23. Juni 2006), während es jene betreffend die Kanalisationsanschlussgebühren teilweise guthiess; es hob den fraglichen Beschluss des Bezirksrats Affoltern sowie die Gebührenverfügung des Gemeinderats von Bonstetten auf und wies Letzteren an, die Kanalisationsanschlussgebühren "im Sinne der Erwägungen neu festzusetzen" (Entscheid vom 23. Juni 2006).
B.
Am 15. September 2006 haben X.________ und Y.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde gegen die beiden Verwaltungsgerichtsentscheide eingereicht. In einer einzigen Eingabe beantragen sie einerseits die Aufhebung des Entscheids betreffend die Wasseranschlussgebühren (Verfahren 2P.236/2006) und andererseits die Aufhebung des Entscheids betreffend die Kanalisationsanschlussgebühren, soweit ihre "Verwaltungsgerichtsbeschwerde [...] abgewiesen, ihnen Rekurs- und Gerichtskosten auferlegt und ihnen eine Umtriebsentschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren verweigert worden" sei (Verfahren 2P.235/2006). In beiden Fällen verlangen sie zudem die Rückweisung der Sache "zur Neuentscheidung an das Verwaltungsgericht". In verfahrensmässiger Hinsicht beantragen sie die Vereinigung der beiden Beschwerdeverfahren.
Die Gemeinde Bonstetten schliesst auf Abweisung der Beschwerden, während das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerden abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Der Bezirksrat Affoltern hat auf Vernehmlassung verzichtet.
C.
Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat am 6. November 2006 beiden Beschwerden antragsgemäss aufschiebende Wirkung erteilt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Auf das vorliegende Verfahren findet noch das bis Ende 2006 geltende Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) Anwendung (vgl. Art. 132 Abs. 1 des am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]).
1.2 Die beiden staatsrechtlichen Beschwerden (2P.235/2006 und 2P.236/2006) betreffen die gleichen Beteiligten und werfen weitgehend die gleichen Rechtsfragen auf; wegen ihres engen Zusammenhangs sind die beiden Verfahren antragsgemäss zu vereinigen (Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG).
1.3 Angefochten sind zwei kantonal letztinstanzliche Entscheide, die sich auf kantonales Recht stützen und gegen die auf Bundesebene deshalb nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG). Die Beschwerdeführer sind als Abgabepflichtige zur Ergreifung dieses Rechtsmittels grundsätzlich legitimiert (vgl. Art. 88 OG).
1.4 Allerdings handelt es sich beim Entscheid über die Kanalisationsanschlussgebühren um einen Rückweisungsentscheid, welcher - weil er das kantonale Verfahren nicht abschliesst - als Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 Abs. 2 OG gilt (vgl. BGE 117 Ia 251 E. 1a S. 253, mit Hinweisen), gegen den die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich nur dann offen steht, wenn dem Betroffenen ein nicht wiedergutzumachender rechtlicher Nachteil droht. Ein solcher ist vorliegend weder geltend gemacht noch ersichtlich. Weil sich aber bezüglich der Kanalisationsanschlussgebühren die genau gleiche Rechtsfrage stellt, wie sie hinsichtlich der Wasseranschlussgebühren ohnehin zu beantworten ist, sind mit Blick auf die Prozessökonomie (welcher die Regelung von Art. 87 OG gerade dienen soll; vgl. BGE 117 Ia 251 E. 1b S. 254; vgl. auch BGE 129 I 313 E. 12 S. 329) beide Beschwerden zu behandeln.
1.5 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend gemacht, genügt es nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun könnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV verstossenden Weise verletzt haben sollen (vgl. BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt und sich in appellatorischer Kritik erschöpft, ist auf sie nicht einzugehen.
1.6 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 129 I 129 E. 1.2.1 S. 131 f.; grundlegend BGE 124 I 327 E. 4 S. 332 ff.). Soweit vorliegend mehr als die Aufhebung der angefochtenen Entscheide verlangt wird, ist daher auf die Eingabe der Beschwerdeführer nicht einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 25 des Zürcher Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG) bezweckt die öffentliche Wasserversorgung die Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken. Dabei ist es Sache der Gemeinden, die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebietes sicherzustellen und in einem Erlass zu regeln (§ 27 Abs. 1 und Abs. 5 WWG). Das Wasserwirtschaftsgesetz sieht weiter vor, dass Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Bau öffentlicher Wasserleitungen einen besonderen Nutzen erfahren, den Gemeinden Erschliessungsbeiträge leisten. Für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen haben die Gemeinden kostendeckende Anschluss- und/oder Benützungsgebühren zu erheben, wobei anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur Anschluss- und/oder Benützungsgebühren erhoben werden können (§ 29 WWG). Die Gemeinde Bonstetten hat ein Reglement der Wasserversorgung erlassen, welches unter anderem eine einmalige Anschlussgebühr von 2 Prozent der Gebäudeversicherungssumme vorsieht (bzw. 1,5 Prozent bei Überbauungen mit mindestens 20 Wohnungen; vgl. Art. 46).
2.2 § 45 des Zürcher Einführungsgesetzes vom 8. Dezember 1974 zum Gewässerschutzgesetz bestimmt sodann, dass die Gemeinden für die Benützung der öffentlichen Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren erheben, welche - nach Abzug allfälliger Bundes- und Staatsbeiträge - die verbleibenden Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Anlagen sowie die übrigen Kosten der Abwasserbeseitigung decken. Die Verordnung der Gemeinde Bonstetten über Beiträge und Gebühren für Abwasseranlagen sieht neben "Mehrwertsbeiträgen" und "Klärgebühren" insbesondere auch die Erhebung von einmaligen Anschlussgebühren vor (Art. 12 ff.). Diese setzen sich zusammen aus einer Grundtaxe in der Höhe von 8 Promillen des Gebäudeversicherungswerts (Art. 13) und einem Benützungszuschlag von 300 Franken für die erste und 200 Franken für jede weitere angeschlossene Wohnung (Art. 14).
3.
3.1 Die Beträge, welche der Gemeinderat Bonstetten von den Beschwerdeführern erhoben hat, enthalten zusätzlich zu den eigentlichen Gebühren für den Anschluss an die Wasserversorgung bzw. die Abwasseranlagen noch die Mehrwertsteuer von 7,6 Prozent. Im kantonalen Verfahren war unter anderem umstritten, ob diese Berechnungsweise der geschuldeten Gebühren zulässig ist, oder ob die Mehrwertsteuer richtigerweise bereits in den reglementarischen Abgabesätzen mitenthalten sei. Der Bezirksrat Affoltern hat hierzu ausgeführt, angesichts der bundesrechtlich vorgesehenen Überwälzbarkeit der Mehrwertsteuer auf den Endverbraucher sei für eine entsprechende Aufrechnung auf die Anschlussgebühren keine "ausdrückliche kommunalgesetzliche Grundlage" erforderlich; es reiche insoweit aus, wenn die Gebühr selber auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Die Beschwerdeführer fochten die Bezirksratsbeschlüsse beim Verwaltungsgericht erfolglos wegen Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben an. Sie machten geltend, weil die einschlägigen kommunalen Reglemente die Mehrwertsteuer nicht erwähnten, hätten sie davon ausgehen dürfen, dass diese in den reglementarischen Gebühren enthalten sei. Es verhalte sich diesbezüglich nicht anders als bei den Preisen für andere Waren und Dienstleistungen.
3.2 Mit staatsrechtlicher Beschwerde bringen die Beschwerdeführer nunmehr vor, für eine Erhebung der Mehrwertsteuer über die publizierten Abgabesätze hinaus fehle es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Auf diese Rüge ist nicht einzutreten, weil die Beschwerdeführer sich bisher nicht auf das Legalitätsprinzip gemäss Art. 127 Abs. 1 BV berufen, sondern vor Verwaltungsgericht lediglich eine Verletzung von Treu und Glauben (vgl. Art. 9 BV) gerügt haben. Es handelt sich insoweit um ein im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde unzulässiges Novum (vgl. BGE 127 I 145 E. 5 S. 160), zumal angesichts der Ausführungen des Bezirksrats Affoltern nicht etwa erst die angefochtenen Verwaltungsgerichtsentscheide Anlass zu entsprechenden Ausführungen gegeben haben.
3.3 Mithin kann im vorliegenden Zusammenhang auch keine Rede von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) sein: Die Behauptung, die Beschwerdeführer hätten vor Verwaltungsgericht als "Hauptrüge" vorgebracht, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für die "Auflage der Mehrwertsteuer", ist aktenwidrig.
3.4 Schliesslich liegt auch keine Verletzung von Treu und Glauben (Art. 9 BV) vor: Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführer bereits aus den Anschlussbewilligungen vom 1. und 16. Juli 2002, mit welchen gleichzeitig provisorische Anschlussgebühren erhoben worden sind, klar ersehen konnten, dass sich die reglementarischen Gebührensätze ohne Mehrwertsteuer verstehen.
4.
4.1 Bezüglich der Wasseranschlussgebühren ist zusätzlich streitig, ob für die Gebührenbemessung auch die erstellte Tiefgarage berücksichtigt werden darf, welche als eigenständige Stockwerkeinheit ausgeschieden worden ist und über einen Gebäudeversicherungswert von 918'000 Franken verfügt. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage im angefochtenen Entscheid bejaht und ausgeführt, der Nutzen des Anschlusses an die Wasserversorgung liege primär im Anschluss der Liegenschaft als solcher und sei weitgehend unabhängig von der effektiven Zahl der Wasseranschlüsse. Es lasse sich deshalb ohne weiteres rechtfertigen, für die Gebührenbemessung auch den Gebäudeversicherungswert von Nebenbauten zu berücksichtigen, unabhängig davon, ob diese selber über einen Wasseranschluss verfügten. Die Beschwerdeführer nehmen auf die interessierenden Ausführungen des Verwaltungsgericht kaum direkten Bezug, sondern äussern sich vorwiegend - und über weite Strecken auf nur schwer verständliche Art und Weise - zu blossen Nebensächlichkeiten. Es ist deshalb fraglich, ob die staatsrechtliche Beschwerde insoweit den gesetzlichen Begründungsanforderungen genügt (vgl. E. 1.5). Wie es sich damit verhält, braucht indessen nicht abschliessend beurteilt zu werden, weil die erhobene Rüge einer Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV; vgl. BGE 127 I 60 E. 5a S. 70) zum Vornherein unbegründet ist:
4.2 Es ist unbestritten, dass der Gebäudeversicherungswert eine zulässige Bemessungsgrösse für die Gebühren darstellt, welche von den Beschwerdeführern für den Anschluss ihrer Liegenschaften an die Wasserversorgung erhoben werden. Unbestritten ist weiter, dass der Versicherungswert von Nebengebäuden bei der Gebührenbemessung grundsätzlich miteinbezogen werden kann. Die Beschwerdeführer halten vorliegend die Berücksichtigung des Werts der Tiefgarage darum für unzulässig, weil diese besitz- und versicherungsrechtlich verselbständigt wurde und über keinen eigenen Wasseranschluss verfügt. Zwar wäre es denkbar, jedes Gebäude für sich alleine zu beurteilen und nur für solche Bauten eine Anschlussgebühr zu erheben, die auch tatsächlich an die Wasserversorgung angeschlossen werden. Eine solche Betrachtungsweise ist jedoch nicht zwingend: Es lässt sich durchaus vertreten, eine Überbauung wie die vorliegende als Gesamtheit zu behandeln und dabei auch Nebengebäude ohne eigenen Wasseranschluss miteinzubeziehen. Letztlich ist es nämlich die gesamte Überbauung einschliesslich der Nebengebäude, welcher aus dem Anschluss an die Wasserversorgung ein Vorteil erwächst; dementsprechend ist es verfassungsrechtlich zulässig, das Mass dieses Vorteils aufgrund der Höhe des Gebäudeversicherungswerts sämtlicher Teile der Überbauung zu bestimmen. Wenn der kantonale oder kommunale Gesetzgeber nicht bewusst eine andere Regelung trifft, kommt es dabei nicht darauf an, ob und inwieweit solche Nebengebäude mit Bezug auf die an ihnen bestehenden Eigentumsrechte und die Gebäudeversicherung verselbständigt worden sind. Ihr entsprechender Status ändert nichts am funktionalen Zusammenhang, der zwischen ihnen und den Hauptgebäuden besteht. Dies gilt auch für die streitbetroffene Tiefgarage, weshalb keine Rede davon sein kann, dass das Miterfassen ihres Gebäudeversicherungswerts geradezu unhaltbar wäre und deshalb gegen Art. 9 BV verstossen würde.
4.3 Die Beschwerdeführer berufen sich am Rande auch auf das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV; vgl. BGE 123 I 1 E. 6a S. 7), dessen Verletzung sie jedoch ebenso wenig rechtsgenüglich dartun wie den angeblichen Verstoss gegen das Äquivalenzprinzip.
5.
Nach dem Gesagten sind die staatsrechtlichen Beschwerden unbegründet, soweit auf sie einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Zudem haben sie der obsiegenden Gemeinde, welche vor Bundesgericht anwaltlich vertreten war, den hierfür entstandenen Aufwand angemessen zu entschädigen (vgl. BGE 125 I 182 E. 7 S. 202; Urteil 2P.458/1995, in: ZBl 99/1998 S. 379, E. 6).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2P.235/2006 und 2P.236/2006 werden vereinigt.
2.
Die staatsrechtlichen Beschwerden werden abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 3'500.-- wird den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführer haben die Gemeinde Bonstetten für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Bonstetten, dem Bezirksrat Affoltern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. April 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: