{T 0/2}
2P.233/2006 /leb
Urteil vom 7. März 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.
Parteien
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Stefan Kaufmann,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.
Gegenstand
Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 36, Art. 26, Art. 29 Abs. 2,
Art. 49 Abs. 1 BV (Staatsbeiträge, Subventionen),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 19. Juli 2006.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümerin des barocken Hofensembles "B.________" in X.________, das von der Baudirektion des Kantons Zürich am 3. Januar 2005 unter Denkmalschutz gestellt wurde. Am 6. September 2005 und 7. Januar 2006 ersuchte A.________ den Kanton Zürich um eine Subvention an die Kosten für verschiedene Renovationsarbeiten am Anwesen. Am 19. Juli 2006 bewilligte ihr der Regierungsrat des Kantons Zürich (im Folgenden: Regierungsrat) eine Subvention in der Höhe von 40% der veranschlagten beitragsberechtigten Kosten (Dispositiv Ziff. I). Gleichzeitig erklärte er, ein A.________ bereits zugesicherter und teilweise ausbezahlter Bundesbeitrag von höchstens Fr. 120'000.-- werde vom kantonalen Subventionsbetrag gemäss Dispositiv Ziff. I in Höhe der definitiven Zahlung des Bundes in Abzug gebracht (Dispositiv Ziff. II).
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 14. September 2006 beantragt A.________ dem Bundesgericht, Dispositiv Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrates vom 19. Juli 2006 aufzuheben.
C.
Die Baudirektion des Kantons Zürich ersucht mit (verspäteter) Eingabe vom 18. Dezember 2006 um Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Kultur verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid erging am 19. Juli 2006 und damit vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juli 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110, AS 2006 1205 ff.). Die vorliegende Eingabe ist somit noch nach den Regeln des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) zu erledigen (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG; Mitteilungen des Bundesgerichts zum Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes, Ziff. I, publ. in: ZBl 108/2007 S. 56).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist hier gemäss Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG zulässig, da weder auf Bundes- noch auf kantonaler Ebene anderweitige Rechtsmittel zur Verfügung stehen (vgl. auch § 43 Abs. 1 lit. c des Zürcher Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen sowie § 16 des Zürcher Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990). Die Beschwerdeführerin ist als Betroffene gemäss Art. 88 OG grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert. Wie sie zu Recht bemerkt, kann sie allerdings nicht einen Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) bei der Anwendung und Auslegung von kantonalem Recht rügen, da sie keinen Rechtsanspruch auf die kantonalen Subventionen hat (vgl. BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 221 mit Hinweisen; § 3 Abs. 1 des erwähnten Zürcher Staatsbeitragsgesetzes). Ob sie bei der vorliegend gegebenen besonderen Konstellation befugt ist, eine Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 BV zu rügen (vgl. BGE 126 I 81 E. 5a S. 91), kann mit Blick auf die nachfolgenden Ausführungen offen gelassen werden.
1.3 Das Bundesgericht prüft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 262; 127 I 38 E. 3c S. 43, je mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, der vom Regierungsrat in Dispositiv Ziff. II angekündigte Abzug des Bundesbeitrags laufe im Ergebnis auf eine mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) nicht zu vereinbarende Konfiskation hinaus. Zudem würde der Regierungsrat dadurch die bundesrechtliche Subventionsordnung "aus den Angeln" heben und den Bundesbeitrag zweckentfremden. Das verletze den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV).
Soweit die Beschwerdeführerin zusätzlich das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage und damit die Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 und 36 BV) geltend macht, kommt dieser Rüge hier nur im Zusammenhang mit der behaupteten Verletzung der Eigentumsgarantie Bedeutung zu. Beim Legalitätsprinzip handelt es sich (ausser im Abgaberecht) nicht um ein eigenständiges verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. BGE 127 I 60 E. 3a S. 67 mit Hinweisen).
3.
Dem vorliegenden Rechtsstreit liegt ein früherer, von der Beschwerdeführerin seinerzeit nicht angefochtener Beschluss des Regierungsrates vom 22. Dezember 2004 zugrunde. Damals sicherte Letzterer der Beschwerdeführerin bereits eine Subvention in der Höhe von 40% der beitragsberechtigten Kosten, höchstens jedoch Fr. 320'000.--, für eine 1. Etappe von Instandstellungsarbeiten zu. Gleichzeitig hielt er in den Erwägungen sowie im Dispositiv seines Beschlusses fest, ein allfälliger Bundesbeitrag sei von den Subventionsleistungen des Kantons "in Abzug" zu bringen. Dazu werde der Kanton den noch zu beantragenden Bundesbeitrag vereinnahmen und mit dem Kantonsbeitrag verrechnen. Am 4. Juli 2005 bewilligte das Bundesamt für Kultur der Beschwerdeführerin für die erwähnten Arbeiten einen Bundesbeitrag in der Höhe von 15% der beitragsberechtigten Kosten, jedoch höchstens Fr. 120'000.--. In der Folge überwies es ihr direkt und nicht dem Kanton einen Teilbetrag von Fr. 96'000.--. Zuvor hatte der Kanton der Beschwerdeführerin die zugesicherten Fr. 320'000.-- (abzüglich eines Rückbehalts von 5%) bereits ausbezahlt. Da die im Beschluss vom 22. Dezember 2004 vorgesehene Verrechnung infolge der direkten Auszahlung der Bundessubventionen an die Beschwerdeführerin nicht erfolgen konnte, ordnete der Regierungsrat im hier angefochtenen Entscheid an, diese bei der Auszahlung der Subvention für Mehrkosten der 1. Bauetappe sowie für die 2. Bauetappe vorzunehmen.
4.
4.1 Es erscheint zweifelhaft, ob die Rügen der Beschwerdeführerin überhaupt den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen. Jedenfalls wird durch den angefochtenen Beschluss nicht in ihr verfassungsrechtlich geschütztes Eigentum eingegriffen (zum Gegenstand der Eigentumsgarantie vgl. BGE 120 Ia 120 E. 1b S. 121). Es trifft vor allem nicht zu, dass ihr dadurch die zugesprochene Bundessubvention weggenommen wird. Am 22. Dezember 2004 war ihr nur eine um den allfälligen Bundesbeitrag gekürzte kantonale Subvention bewilligt worden. Mit dem angefochtenen Beschluss vom 19. Juli 2006 wird lediglich eine Verrechnung zwischen den darin neu bzw. zusätzlich bewilligten kantonalen Subventionen und dem für die 1. Etappe zu hoch ausbezahlten Kantonsbeitrag vorgenommen. Mit Blick auf den Beschluss des Regierungsrates vom 22. Dezember 2004 kann auch nicht davon die Rede sein, dass die Beschwerdeführerin die bereits geleisteten Subventionszahlungen als wohlerworbene Rechte betrachten durfte. Ihr musste von vornherein klar sein, dass sie gemäss diesem Beschluss insgesamt nur 40% und nicht 55% der beitragsberechtigten Kosten als Subventionen von Bund und Kanton erhalten würde. Sie führt im Übrigen selber aus, sie sei sich der Beschränkung auf die fragliche Höhe von 40% bewusst gewesen und habe sie damals nur mit Blick auf künftige Beitragsgesuche nicht angefochten, um den "Goodwill nicht aufs Spiel zu setzen".
4.2 Aus den gleichen Gründen kann auch von einer Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts nicht die Rede sein. Es spielt keine Rolle, wen die bundesrechtlichen Regelungen als Empfänger der Bundessubventionen bezeichnen. Wie erwähnt werden der Beschwerdeführerin die ausbezahlten Bundesbeiträge nicht entzogen; vielmehr erfolgt lediglich eine Anrechnung zu viel bezahlter Subventionen auf den neu gewährten Staatsbeitrag. Eine Zweckentfremdung in dem Sinne, dass der für die 1. Bauetappe bewilligte Bundesbeitrag nun unzulässigerweise für die 2. Etappe verwendet werde, ist in der Vorgehensweise des Regierungsrates ebenso wenig zu erblicken. Sodann ist auch weder ersichtlich noch dargetan, dass Art. 13 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451), auf den gestützt der Bundesbeitrag bewilligt wurde, verletzt würde. Demnach ist die Rüge der Verletzung von Art. 49 BV ebenfalls unbegründet, soweit auf sie einzutreten ist.
5.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, der angefochtene Entscheid verletze ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), weil er ohne Begründung das Vorliegen eines Härtefalls verneine. Die Beschwerdeführerin verzichtet aber ausdrücklich darauf, eine Rückweisung der Sache an den Regierungsrat zu verlangen. Damit fehlt es jedoch an einem aktuellen praktischen Interesse an der Überprüfung der erwähnten Rüge, weshalb darauf nicht einzutreten ist. Das Bundesgericht entscheidet nicht bloss theoretische Fragen (vgl. BGE 118 Ia 488 E. 1 S. 490 f.; 116 Ia 359 E. 2a S. 363).
6.
Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientschädigungen werden nicht geschuldet (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin und dem Regierungsrat des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. März 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: