No municipal autonomy in salary classification of kindergarten teachersKI-generiert

{T 0/2}
2P.216/2004 /bom

Sentenza del 5 ottobre 2004
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Wurzburger, presidente,
Hungerbühler, Merkli,
cancelliera Ieronimo Perroud.

Parti
Comune di G.________,
ricorrente, rappresentato dal Municipio,

contro

Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, casella postale, 6901 Lugano,

1. A.________,
   
2. B.________,
   
3. C.________,
   
4. D.________,
   
5. E.________,
   
6. F.________,
   tutte patrocinate dall'avv. Rosemarie Weibel,

Oggetto
art. 8 Cost. (contestazioni di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego; autonomia comunale),

ricorso di diritto pubblico contro la decisione del 6 luglio 2004 del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ sono docenti di scuola dell'infanzia impiegate del Comune di G.________. Con petizioni del 13 marzo 2000 esse hanno convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino il Municipio del Comune datore di lavoro e il Consiglio di Stato. Richiamando l'art. 39 cpv. 1 del Regolamento dei dipendenti dello Stato, del 13 dicembre 1995 (RDS), secondo il quale le docenti e i docenti di scuola dell'infanzia con refezione hanno diritto, oltre al pasto gratuito, ad un supplemento di stipendio annuo pari a fr. 2'000.--, esse hanno, in sintesi, addotto una violazione dell'art. 8 cpv. 1 e 3 Cost. nonché dell'art. 3 della legge federale sulla parità dei sessi, del 24 marzo 1996 (LPar; RS 151.11) e chiesto un adattamento del loro salario base, rispettivamente dell'indennità di refezione, per gli ultimi cinque anni e per il futuro.
B.
Con sentenza del 6 luglio 2004 la Corte cantonale ha respinto le petizioni, in quanto dirette nei confronti dello Stato del Cantone Ticino, e le ha parzialmente accolte, in quanto dirette nei confronti del Comune di G.________. I giudici ticinesi hanno considerato, in sostanza, che vi era una disparità di trattamento salariale, proibita dall'art. 8 cpv. 1 Cost., tra le docenti di scuola dell'infanzia con refezione e le loro colleghe senza refezione. Hanno invece negato che il trattamento salariale delle docenti di scuola dell'infanzia con e senza refezione fosse lesivo del principio della parità di trattamento tra i sessi di cui agli art. 8 cpv. 3 Cost. e 3 LPar se paragonato a quello dei docenti di scuola elementare senza refezione, la sorveglianza di detta attività non rientrando per questi ultimi tra i loro obblighi lavorativi. Hanno ugualmente considerato che non vi era disparità di trattamento, sia dal profilo del capoverso 1 che da quello del capoverso 3 dell'art. 8 Cost., tra i docenti di scuola elementare e le loro colleghe di scuola dell'infanzia per quanto riguarda l'indennità ricevuta per le ore di refezione, siccome la retribuzione percepita dalle seconde risultava nettamente superiore a quella ricevuta dai primi.
Constatato quindi che l'art. 39 cpv. 1 RDS era discriminatorio ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 Cost. e che le richieste d'indennizzo non erano prescritte, i giudici ticinesi hanno condannato il Comune di G.________ a versare a ciascuna delle attrici un'indennità a far tempo dal 1° luglio 1994 calcolata moltiplicando lo stipendio annuo effettivamente versato (comprensivo dell'indennità di fr. 2'000.-- per la refezione) per il fattore 0.109 e sottraendo dall'importo così ottenuto la somma di fr. 3'618.--. Su tale indennità era poi dovuto un interesse del 5% all'anno calcolato dalle scadenze mensili delle singole rate di salario.
C.
Il 3 settembre 2004 il Comune di G.________, rappresentato dal Municipio, ha inoltrato un ricorso di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale, con cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata. Invoca l'autonomia comunale e rimprovera alla Corte cantonale di averla violata: in effetti la competenza comunale di istituire o meno una refezione scolastica sarebbe stata misconosciuta. Fa valere poi che alle proprie dipendenze lavorerebbero unicamente delle docenti di scuola dell'infanzia con refezione ciò che gli avrebbe permesso di evitare ogni discriminazione tra di loro. Insta poi affinché sia concesso l'effetto sospensivo al proprio gravame.
Il Tribunale federale non ha ordinato uno scambio di allegati scritti.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 129 I 337 consid. 1; 129 II 225 consid. 1, 453 consid. 2 e riferimenti).
1.1 Al punto 5 del dispositivo della sentenza querelata viene indicato che nella misura in cui è fondata sul diritto federale, è proponibile il ricorso di diritto amministrativo. È vero che la Corte cantonale - negandone la disattenzione - ha vagliato la fattispecie anche dal profilo dell'art. 3 LPar il quale, nell'ambito dei rapporti d'impiego di diritto pubblico, costituisce diritto pubblico federale direttamente applicabile, impugnabile con ricorso di diritto amministrativo (art. 97 OG in relazione con l'art. 5 PA, art. 13 LPar; DTF 125 I 14 consid. 2b; 124 II 409 consid. 1d). Sennonché, nella fattispecie, il Comune ricorrente, oltre a non invocare detta norma, circoscrive espressamente l'oggetto del litigio al solo tema della discriminazione salariale, proibita dall'art. 8 cpv. 1 Cost., che deriverebbe dall'applicazione di disposti di diritto cantonale, segnatamente dall'art. 39 cpv. 1 RDS, quesito sul quale è peraltro essenzialmente fondato il giudizio contestato. Il presente gravame non concerne quindi - neppure indirettamente - l'applicazione del diritto federale, segnatamente dell'art. 3 LPar, di modo che, essendo escluso il ricorso di diritto amministrativo (cfr. DTF 124 I 223 consid., 1a/dd), solo il ricorso di diritto pubblico entra in linea di conto nel caso specifico (art. 84 cpv. 2 OG).
1.2 Il Municipio ha presentato il gravame in nome del Comune: come già rilevato dal Tribunale federale, in vertenze di carattere amministrativo una simile competenza di rappresentanza gli spetta anche senza autorizzazione del legislativo (DTF 116 Ia 252 consid. 2 e rinvii).
1.3 La sentenza impugnata costringe il Comune ricorrente, quale datore di lavoro di impiegate comunali, ad aumentare il loro trattamento salariale e lo tocca pertanto nella sua qualità di detentore del pubblico potere. Sotto il profilo dell'art. 88 OG, è quindi legittimato ad invocare una lesione della propria autonomia. Sapere se questa sussista e sia stata disattesa è una questione di merito, non di legittimazione (DTF 129 I 410 consid. 1.1; 128 I 3 consid. 1c e rispettivi rinvii). La tempestività del ricorso è pacifica (art. 89 cpv. 1 OG) e la sentenza impugnata è finale ai sensi dell'art. 87 OG (cfr. art. 68 LOrd). Il ricorso è pertanto, sotto gli accennati profili, ammissibile.
2.
2.1 Giusta l'art. 50 cpv. 1 Cost., l'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. Questa disposizione conferma di massima la giurisprudenza, formatasi sotto il dominio della precedente Costituzione e alla quale ci si può quindi riferire (cfr. DTF 128 I 3 consid. 2a), secondo cui spetta ai Cantoni stabilire se e in che misura i Comuni beneficiano di autonomia. Per consolidata prassi un Comune beneficia di un'autonomia tutelabile in quelle materie che la legislazione cantonale non regola in modo esaustivo, ma lascia in tutto o in parte all'ordinamento del Comune, conferendogli una notevole libertà di decisione. Non importa, a questo riguardo, che la materia ove il Comune pretende di essere autonomo sia regolata dal diritto federale, cantonale o comunale. Decisiva è la latitudine dell'autonomia assicurata al Comune, nella materia specifica, dalla costituzione o dalla legislazione cantonale (DTF 129 I 410 consid. 2.1 e riferimenti).

2.2 Quando il ricorso con cui si invoca la violazione dell'autonomia comunale è fondato su norme di diritto costituzionale, il Tribunale federale esamina liberamente la decisione impugnata; esso restringe invece la sua competenza all'arbitrio per quelle di rango inferiore, l'apprezzamento delle prove e la constatazione dei fatti rilevanti (DTF 129 I 410 consid. 2.3 e rinvii).
3.
3.1 Secondo l'art. 16 cpv. 2 Cost./TI il Comune è autonomo nei limiti della costituzione e delle leggi. Questo principio è espresso anche all'art. 1 della legge organica comunale del Cantone Ticino, del 10 marzo 1987 (LOC). In materia scolastica, l'art. 1 cpv. 1 e 2 della legge sulla scuola, del 1° febbraio 1990 (LSc) stabilisce che la scuola pubblica è un'istituzione educativa al servizio della persona e della società, istituita e diretta dal Cantone con la collaborazione dei Comuni. Le competenze specifiche delle autorità e degli organi comunali sono definite dalla legge medesima o dalle leggi speciali (art. 9 cpv. 2 LSc). Secondo l'art. 52 LSc il rapporto d'impiego dei docenti delle scuole cantonali e comunali è disciplinato dalla legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti, del 15 marzo 1995 (LOrd; cfr. pure art. 1 cpv. 1 lett. b della medesima). Per i docenti delle scuole comunali, la nomina e l'incarico sono di competenza del Municipio (art. 2 cpv. 1 lett. b LOrd combinato con l'art. 7 cpv. 1 lett. a della legge sulla scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare, del 7 febbraio 1996, LSIE), che vengono conferiti in conformità a quanto stabilito dalla già citata legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti; quest'ultima contiene anche le relative norme concernenti la loro assunzione (art. 8 cpv. 1 LSIE). Per i docenti titolari delle scuole dell'infanzia e delle scuole elementari e per i docenti di sostegno pedagogico, lo stipendio è a carico dei Comuni e dei consorzi e viene sussidiato dal Cantone in base alla legge sulla compensazione intercomunale e secondo specifici criteri (art. 12 cpv. 1 LSIE e art. 34 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti, del 5 novembre 1954, LStip). La pianta e la classificazione degli impiegati dello Stato e dei docenti viene invece stabilita dal Consiglio di Stato (art. 1a LStip). In altre parole, la classificazione dei docenti (cfr. Regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato, del 17 febbraio 2004, segnatamente alla rubrica "Ufficio delle scuole comunali"), le classi di stipendio, i supplementi e le indennità da loro percepiti (art. 2 LStip; cfr. pure l'art. 39 RDS), così come l'orario lavorativo e la definizione dell'onere di lavoro (art. 78 e 79 cpv. 1 Lord e art. 3 LSc; cfr. pure art. 21 e 37 cpv. 3 LSIE, art. 39 cpv. 1 del rispettivo regolamento di applicazione, RALSIE) sono fissati dalla normativa cantonale, la quale in proposito è dettagliata, completa e contiene criteri vincolanti. Per quanto concerne in particolare il trattamento salariale, segnatamente per quanto concerne il minimo e il massimo nonché l'aumento annuo di ogni classe di stipendio (cfr. art. 3 LStip), gli eventuali supplementi ed indennità percepiti, i Comuni ticinesi non sono quindi abilitati a scostarsi dalla legge cantonale determinante.
Da quanto testé esposto discende che sebbene i docenti e le docenti di scuola dell'infanzia siano degli impiegati comunali, i criteri per determinare la loro retribuzione sono esaurientemente disciplinati dal diritto cantonale: in proposito i Comuni non fruiscono di autonomia tutelabile.
3.2 Nel caso concreto il Comune ricorrente invoca una lesione della propria autonomia, in quanto la competenza comunale di istituire o meno una refezione scolastica sarebbe stata misconosciuta dalla Corte cantonale. È vero che in ambito scolastico, come peraltro già riconosciuto dal Tribunale federale, le competenze dei Comuni ticinesi si riferiscono tra l'altro all'organizzazione delle refezioni (cfr. sentenza 1P.6/1999 del 4 maggio 1999 pubblicata in: RDAT 1999 II n. 18 pag. 62 e segg.) che, per quanto riguarda le scuole dell'infanzia, i Municipi sono comunque di regola chiamati ad istituire (art. 37 cpv. 1 LSIE). Sennonché in concreto non è in discussione la questione di sapere se il Comune ricorrente deve organizzare o meno una refezione scolastica, incaricando o meno i docenti e le docenti della relativa attività. Oggetto del contendere è invece il quesito di sapere se la normativa cantonale che disciplina il trattamento salariale dei docenti e delle docenti di scuola dell'infanzia con refezione disattenda il principio della parità di trattamento sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. se si effettua un confronto con la retribuzione salariale dei docenti e delle docenti di scuola dell'infanzia senza refezione. Quesito, sia rilevato di transenna, che è stato risolto dalla Corte cantonale mediante l'applicazione a livello cantonale di un criterio uniforme di determinazione dello stipendio, valevole nei confronti di tutti i docenti di scuola dell'infanzia. Orbene, come già accennato in precedenza, la retribuzione dei e delle docenti di scuola dell'infanzia è disciplinata in modo esaustivo dal diritto cantonale ed al riguardo i Comuni non fruiscono di autonomia tutelabile.

3.3 Dalle premesse considerazioni discende che siccome non si ravvisa, per quanto concerne l'oggetto del contendere, alcuna autonomia comunale, un'eventuale violazione della medesima risulta esclusa d'acchito. Non occorre quindi dirimere il merito della controversia. Visto quanto precede, il ricorso va respinto.
4.
4.1 Con l'evasione dell'impugnativa, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo è divenuta priva d'oggetto.
4.2 Visto l'esito del ricorso, le spese processuali vanno poste a carico del Comune ricorrente, che nella vertenza vanta chiaramente interessi pecuniari (art. 156 cpv. 1 e 2 a contrario, 153 e 153a OG). Non si giustifica assegnare ripetibili alle controparti, le quali non sono state invitate a presentare osservazioni, né ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 1 e 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-- è posta a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al rappresentante, rispettivamente alla patrocinatrice delle parti e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino così come al Consiglio di Stato del Cantone Ticino (per informazione).
Losanna, 5 ottobre 2004
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: