2P.175/2004

{T 0/2}
2P.175/2004 /leb

Urteil vom 1. November 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Merkli,
Gerichtsschreiber Merz.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Fürsprech Benvenuto Savoldelli,

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,
vertreten durch das kantonale Volkswirtschaftsdepartement, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Art. 9 BV (Solothurner Kinderzulagengesetz - teuerungsbedingte Erhöhung der Kinderzulagen),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss
des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom
25. Mai 2004.

Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn hat am 25. Mai 2004 beschlossen, die Kinderzulage für Arbeitnehmer mit Wirkung ab dem 1. Januar 2005 um Fr. 15.-- auf Fr. 190.-- je Monat zu erhöhen, was er im kantonalen Amtsblatt vom 4. Juni 2004 bekanntgegeben hat.

Hiegegen hat X.________ am 5. Juli 2004 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den erwähnten Beschluss des Regierungsrates aufzuheben. Er macht eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) sowie des Prinzips der Gewaltenteilung geltend. X.________ hat im Kanton Solothurn einen Gastronomiebetrieb, in welchem er mehrere Arbeitnehmer beschäftigt.
B.
Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn hat mit Eingabe vom 24. August 2004 namens des Regierungsrates beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
C.
Auf die vom Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts gemäss Art. 93 Abs. 2 OG angesetzte Frist zur Beschwerdeergänzung hin hat X.________ an seinem ursprünglichen Antrag festgehalten und zusätzlich das Gesuch gestellt, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Mit Eingabe vom 21. Oktober 2004 hält der Regierungsrat ebenfalls an seinem Antrag vom 24. August 2004 fest und schliesst im Weiteren auf Abweisung des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die staatsrechtliche Beschwerde gegen den vorliegenden Beschluss wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist zulässig (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG), da hiegegen weder ein kantonales noch ein anderes eidgenössisches Rechtsmittel offen steht (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG; §§ 49 f. des Gesetzes des Kantons Solothurn vom 13. März 1977 über die Gerichtsorganisation).

1.2 Der Regierungsrat vertritt allerdings die Auffassung, der Beschwerdeführer sei nicht zur Beschwerde gemäss Art. 88 OG legitimiert; dieser wende sich nicht gegen das Heraufsetzen der Kinderzulage an sich, sondern gegen die möglicherweise daraus resultierende Erhöhung des Beitragssatzes der Familienausgleichskasse, die sich für ihn als Arbeitgeber im Kanton Solothurn ergeben könne; diese mögliche Erhöhung sei allenfalls eine mittelbare Folge des Regierungsratsbeschlusses. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass es ihm letztlich vor allem darum gehe, dass der Beitragssatz zur Familienausgleichskasse, der er angehört, nicht angehoben werde. Um dies zu verhindern, lehne er aber die von ihm als ungesetzlich erachtete Heraufsetzung der Kinderzulage ab.

Wird - wie hier - ein drittbegünstigender Erlass wegen verfassungswidriger Anwendung einer Gesetzesbestimmung angefochten, muss der Beschwerdeführer in der Regel dartun, dass ihm diese selbst Rechte einräumt oder zumindest auch dem Schutz seiner Interessen dient (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 246 f. und 254 f.; BGE 127 I 44 E. 2d S. 46 f.; 125 II 440 E. 1c S. 442; 118 Ia 112 E. 2a S. 116, 232 E. 1a S. 234). Als dem Kinderzulagengesetz des Kantons Solothurn vom 20. Mai 1979 (KZG/SO) unterstellter Arbeitgeber hat der Beschwerdeführer der Familienausgleichskasse, der er angeschlossen ist, Beiträge zur Finanzierung der Kinderzulagen zu entrichten (§ 1 Abs. 1 lit. a, § 24 Abs. 1 und § 25 KZG/SO). Der Beschwerdeführer macht geltend, der Regierungsrat müsse gemäss der hier interessierenden Ermächtigungsnorm von § 13 Abs. 2 KZG/SO vor einer Erhöhung der Kinderzulage unter anderem die Auswirkungen allfälliger Beitragserhöhungen für die Arbeitgeber berücksichtigen. In der Tat hat der Regierungsrat auch die Höhe der Beitragssätze der Familienausgleichskassen in seine Erwägungen zum angefochtenen Beschluss einbezogen. Zudem hat das Bundesgericht einen Arbeitgeber als nach Art. 88 OG legitimiert angesehen, der sich gegen die Einführung einer kantonalen Regelung wandte, laut welcher Personen, die ein Recht auf Arbeitslosenunterstützung haben, ebenfalls Familienzulagen erhalten sollen; dies von der Familienausgleichskasse, der ihr letzter Arbeitgeber angeschlossen war. Demgemäss genügt es für die Legitimation im Sinne einer virtuellen Betroffenheit, wenn nicht ausgeschlossen ist, dass der Arbeitgeber zur Finanzierung der Familienzulagen an Arbeitslose wird beitragen müssen (BGE 106 Ia 396 E. 2 S. 398 f.).

Nach dem Gesagten ist die Legitimation des Beschwerdeführers zur staatsrechtlichen Beschwerde zu bejahen.
1.3 Das Bundesgericht untersucht auf staatsrechtliche Beschwerde hin nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3 f.; 129 II 297 E. 2.2.2 S. 301).
2.
Gemäss § 13 Abs. 2 KZG/SO ist der Regierungsrat "ermächtigt, die Kinderzulage um 5 Franken je Monat zu erhöhen, wenn seit der letzten Festsetzung der Kinderzulagen die Teuerung entsprechend zugenommen hat".
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, der Regierungsrat habe § 13 Abs. 2 KZG/SO willkürlich ausgelegt und damit auch die Delegationsnorm zu extensiv angewendet. Hierdurch habe er seine Kompetenzen überschritten. Dies verletze den in Art. 58 der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV/SO; SR 131.221) garantierten Grundsatz der Gewaltenteilung sowie das Prinzip der demokratischen Willensbildung. Da die streitige Erhöhung von der Delegationsnorm nicht mehr gedeckt werde, hätte der Kantonsrat als gesetzgebende Behörde darüber entscheiden müssen. Dessen Entscheid hätte alsdann gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. d KV/SO dem obligatorischen oder jedenfalls gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. b KV/SO dem fakultativen Referendum unterstanden.
Damit kommt es vorliegend darauf an, ob der Regierungsrat § 13 Abs. 2 KZG/SO willkürlich ausgelegt und angewendet hat (zur Kognition des Bundesgerichts vgl. BGE 128 I 113 E. 2c S. 116; 127 I 60 E. 2a S. 63 f.; zum Willkürbegriff vgl. BGE 129 I 8 E. 2.1 S.9; 127 I 54 E. 2b S. 56; zu den Auslegungsgrundsätzen vgl. BGE 130 II 65 E. 4.2 S. 71, 202 E. 5.1 S. 211 f.; 125 II 113 E. 3a S. 117).
2.2
2.2.1 Dem Beschwerdeführer zufolge erlaubt der Wortlaut von § 13 Abs. 2 KZG/SO dem Regierungsrat nur, die Kinderzulage um jeweils Fr. 5.-- pro Monat zu erhöhen. Eine darüber hinausgehende Erhöhung, wie hier um Fr. 15.--, sei dem Kantonsrat als Gesetzgeber vorbehalten.

Dem hält der Regierungsrat entgegen, § 13 Abs. 2 KZG/SO sei so zu verstehen, dass die Kinderzulage in Schritten von Fr. 5.-- erhöht werden soll. Darin sei aber nicht eine Begrenzung auf einen einzigen Schritt von Fr. 5.-- pro jeweilige Anpassung zu erblicken. Mit der interessierenden Regelung solle nur sichergestellt werden, dass die teuerungsbereinigte Kinderzulage jeweils neu auf einen runden Frankenbetrag festgesetzt werde, der um Fr. 5.-- oder ein Vielfaches davon höher liege als der bisherige.
2.2.2 Auf den ersten Blick könnte der Wortlaut von § 13 Abs. 2 KZG/SO den vom Beschwerdeführer vertretenen Standpunkt stützen. Den Materialien zu dieser Bestimmung ist insoweit nichts Eindeutiges zu entnehmen. Allerdings ist dem Regierungsrat nicht verwehrt, die Kinderzulage jeweils anzuheben, sobald eine Teuerung eingetreten ist, die einen Schritt von Fr. 5.-- ausmacht. § 13 Abs. 2 KZG/SO legt nicht fest, in welchen zeitlichen Intervallen der Regierungsrat Erhöhungen vornehmen darf. Sofern die einzelnen Anpassungen - entsprechend der Vorstellung des Beschwerdeführers - auf jeweils Fr. 5.-- beschränkt würden, könnte der Regierungsrat bei erheblicher Inflation die Kinderzulage entsprechend der Teuerung fortlaufend bzw. in kürzeren Zeitabständen mehrmals hintereinander erhöhen. Dadurch könnte er die vom Gesetz eingeräumte Möglichkeit der Anpassung der Kinderzulage an die Teuerung erreichen. Als Folge von kurz aufeinander folgenden Änderungen wäre aber unter anderem mit einem erhöhten Verwaltungsaufwand - auch für die Familienausgleichskassen und die beitragspflichtigen Arbeitgeber - zu rechnen. Die Parteien gehen zudem darin einig, dass dem Regierungsrat ein gewisses Ermessen eingeräumt worden ist, ob und wann er den Teuerungsausgleich vornimmt. Daraus wird ersichtlich, dass der Regierungsrat die Bestimmung von § 13 Abs. 2 KZG/SO nicht willkürlich anwendet, wenn er die Kinderzulage zwecks Teuerungsausgleichs um Fr. 15.-- auf einmal heraufsetzt, statt hier drei Erhöhungen von je Fr. 5.-- in kürzeren zeitlichen Abständen zu beschliessen.
2.3 Im Weiteren rügt der Beschwerdeführer, es seien die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Erhöhung der Kinderzulage schon deshalb nicht erfüllt, weil die Teuerung seit der letzten Anpassung durch den Regierungsrat weniger als Fr. 5.-- ausmache.
2.3.1 Der Regierungsrat ist zur Ermittlung der Teuerung nicht von seiner eigenen letzten Anpassung ausgegangen, sondern von der letzten Festsetzung der Kinderzulage auf Fr. 150.-- durch den Gesetzgeber selbst, die am 26. November 1989 mit Inkrafttreten auf den 1. Januar 1990 vorgenommen worden war. Vom zugrunde gelegten schweizerischen Landesindex der Konsumentenpreise (Basis Dezember 1982 = 100) ausgehend hat er erwogen, dass der Index zwischen Dezember 1989 und Januar 2004 von 118.4 auf 150.5 Punkten gestiegen sei, was rechnerisch eine Teuerungsanpassung der Kinderzulage auf Fr. 190.66 (= Fr. 150.-- geteilt durch 118.4 multipliziert mit 150.5) ergebe. Infolge der in § 13 Abs. 2 KZG/SO vorgesehenen Erhöhung in Schritten von Fr. 5.-- rechtfertige sich damit die Erhöhung der Kinderzulage auf Fr. 190.--.
2.3.2 Demgegenüber will der Beschwerdeführer auf die letzte Anpassung der Kinderzulage durch den Regierungsrat auf Fr. 175.-- abstellen. Diese habe ab 1. Januar 2002 gegolten. Als letzte Festsetzung im Sinne von § 13 Abs. 2 KZG/SO habe diese Anpassung zu gelten. Von Januar 2002 bis Januar 2004 sei der Index von 149.0 auf 150.5 gestiegen. Diese Teuerung würde allenfalls ein Heraufsetzen des Kindergeldes auf Fr. 176.75 (= Fr. 175.-- geteilt durch 149.0 multipliziert mit 150.5) rechtfertigen, was aber keinen Schritt von Fr. 5.-- erlaube.
2.3.3 Mit § 13 Abs. 2 KZG/SO soll die Kinderzulage, welche die finanzielle Belastung durch Kinder teilweise auszugleichen bezweckt (vgl. BGE 129 I 265 E. 2.1 S. 267), an die Teuerung angepasst werden können. Um den Kantonsrat von dieser Routineaufgabe zu entlasten, soll dies der Regierungsrat vornehmen können (Botschaft des Regierungsrates vom 16. März 1979 zur Abstimmungsvorlage vom 20. Mai 1979 über das Kinderzulagengesetz). Das unterschiedliche Ergebnis je nach Vorgehensweise des Regierungsrates bzw. des Beschwerdeführers ist vor allem darauf zurückzuführen, dass der Regierungsrat anlässlich der von ihm auf den 1. Januar 2002 vorgenommenen Anpassung nur einen teilweisen Teuerungsausgleich zugestanden hat. Wenn dem Regierungsrat aber ein gewisses Ermessen eingeräumt wird, ob und wann er Teuerungsanpassungen vornimmt (siehe oben E. 2.2.2), so stünde es hierzu im Widerspruch, wenn er nach einer von ihm selbst vorgenommenen Anpassung nur noch die seither eingetretene Teuerung berücksichtigen dürfte und nicht mehr einen früheren, aber noch nicht umgesetzten Teuerungsanstieg. Wie das Rechenbeispiel des Beschwerdeführers zudem eindrücklich zeigt, würde seine Rechtsauffassung im Endeffekt die im Gesetz für den Regierungsrat vorgesehene Möglichkeit eines Teuerungsausgleichs mittel- und langfristig aushöhlen. Allenfalls müsste der Gesetzgeber wieder tätig werden, um eine korrekte Anpassung an die Inflation zu erreichen, wovon er aber durch die Ermächtigungsnorm gerade entlastet werden soll. Sinn der Delegationsnorm ist, dass der Regierungsrat statt des Gesetzgebers eine tatsächliche Anpassung der Kinderzulage an die Teuerung vornehmen kann. Die vom Regierungsrat gehandhabte Berechnungsweise entspricht diesem Ziel. Es kann somit nicht davon die Rede sein, das Vorgehen des Regierungsrates laufe in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider, sei offensichtlich unhaltbar, stehe in klarem Widerspruch zur tatsächlichen Situation oder verletze krass Normen.

Unbehelflich ist insoweit schliesslich auch die Rüge des Beschwerdeführers, der Index betrage per 1. Januar 1990 nicht 118.4, sondern 119.1 Punkte. Zum einen hat der Regierungsrat die Indexzahl für Dezember 1989 herangezogen, die tatsächlich 118.4 beträgt, und nicht diejenige für Januar 1990 (119.1 Punkte). Zum anderen ist nicht zu beanstanden, dass er nicht erst von der Indexzahl für Januar 1990 ausgegangen ist. Denn diese enthält bereits auch die Inflation im Laufe des Monats Januar 1990, während die vom Regierungsrat zugrunde gelegte Indexzahl (118.4 Punkte) der Situation am 31. Dezember 1989 bzw. 1. Januar 1990 - dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung durch den Gesetzgeber - entspricht.
2.4 Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat die Delegationsnorm des Art. 13 Abs. 2 KZG/SO nicht willkürlich angewendet. Damit geht vorliegend auch die Rüge der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung fehl.
3.
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Mit dem Entscheid in der Hauptsache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat der Beschwerdeführer die Gerichtsgebühr zu übernehmen (Art. 156, 153 und 153a OG). Parteientschädigungen werden nicht geschuldet (vgl. Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Regierungsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. November 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: