{T 0/2}
2P.152/2003 /bmt
Urteil vom 3. Oktober 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Gerichtsschreiber Häberli.
Parteien
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat Christof Enderle, Hauptstrasse 54, 4153 Reinach,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal,
Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 4410 Liestal.
Gegenstand
Art. 8 und 9 BV (Lohnklasseneinreihung),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom
19. Februar 2003.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist seit 1. September 1996 bei der Bezirksschreiberei X.________ tätig. Als Pfändungsbeamter wurde er in die Lohnklasse 16 eingereiht. Die Einreihung in diese Klasse wurde anlässlich der Besoldungsrevision per 1. Januar 2001 beibehalten. Hiergegen beschwerte sich A.________ beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, dem er erfolglos die Einreihung in eine höhere Lohnklasse - Klasse 14, eventuell 15 - beantragte. Den abschlägigen Entscheid des Regierungsrats vom 5. Februar 2002 schützte das Kantonsgericht Basel-Landschaft am 19. Februar 2003 auf Beschwerde hin.
B.
Am 6. Juni 2003 hat A.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, er sei per 1. Januar 2001 in die Lohnklasse 14, Erfahrungsstufe 5, eventuell in die Lohnklasse 15, Erfahrungsstufe 5, einzuteilen; subeventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an das Kantonsgericht zurückzuweisen. Er rügt eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV), des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV) sowie von §4 und § 7 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17.Mai 1984 (KV/BL).
Der Regierungsrat schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während das Kantonsgericht Basel-Landschaft auf Vernehmlassung verzichtet hat.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht stützt und gegen den auf Bundesebene nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG). Der Beschwerdeführer ist zu diesem Rechtsmittel legitimiert (vgl. Art. 88 OG).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend gemacht, genügt es nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun könnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV verstossenden Weise verletzt haben sollen (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12, mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt und sich in appellatorischer Kritik erschöpft, ist auf sie nicht einzugehen.
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 127 II 1 E. 2c S. 5, mit Hinweisen; grundlegend BGE 124 I 327 E. 4 S. 332 ff.). Soweit vorliegend mehr als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt wird, ist daher auf die Eingabe des Beschwerdeführers nicht einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 29 des basel-landschaftlichen Personalgesetzes vom 25. September 1997 (PG) haben die öffentlichen Angestellten bei vergleichbarer Ausbildung und Erfahrung Anspruch auf gleichen Lohn für gleiche oder gleichwertige Arbeit. Gestaltung und Handhabung des Lohnsystems wird im Personaldekret vom 8. Juni 2000 (PD) näher geregelt (vgl. § 30 PG): Dessen § 11 sieht 28 Lohnklassen vor, welche je in 3 Anlauf- und 27 Erfahrungsstufen unterteilt sind. Für die Einreihung der öffentlichen Angestellten in Lohnklasse und Erfahrungsstufe ist grundsätzlich der Regierungsrat zuständig, welcher diese Kompetenz aber der zuständigen Anstellungsbehörde delegieren kann (§ 12 PD). Die Einreihung in die Lohnklasse richtet sich nach Einreihungsplan, "Modellumschreibung" und individuellem Stellenbeschrieb (§ 13 Abs. 1 PD); bei der "Modellumschreibung" handelt es sich um die abstrakte, gleichzeitig für mehrere verschiedene Funktionen gültige Beschreibung von Struktur und Arbeitswert einer Tätigkeit. Die Anlauf- oder Erfahrungsstufe wird nach der jeweiligen beruflichen und ausserberuflichen Erfahrung des betroffenen Angestellten bestimmt (§ 14 Abs. 1 PD).
2.2 Vorliegend ist unbestritten, dass die Funktion des Pfändungsbeamten im Einteilungsplan unter Ziff. 102 (administrative Funktionen, Sachbearbeitung 2) fällt, für welche die Lohnklassen 19 bis 13 vorgesehen sind (Anhang I zum Personaldekret). Unstreitig ist auch, dass sie den Modellumschreibungen 102.16a und 102.14a zugeordnet werden kann, was bedeutet, dass die Pfändungsbeamten im Bereich der Lohnklassen 16 bis 14 einzureihen sind. Gemäss den Feststellungen des Kantonsgerichts wird ein Pfändungsbeamter ohne spezifische Vorkenntnisse praxisgemäss in die Lohnklasse 16 eingereiht, bis er ein einfaches Pfändungsverfahren "selbständig und eigeninitiativ" planen und durchführen kann. Wenn er - in der Regel nach drei bis sechs Jahren Berufserfahrung - auch mittelschwere Verfahren selbständig zu bewältigen vermag und allenfalls sogar schwierige Fälle (unter Inanspruchnahme fachlicher Hilfe) erledigen kann, ist eine Einreihung in Lohnklasse 15 möglich. Erst wenn ein Pfändungsbeamter in der Lage ist, sämtliche im Pflichtenheft aufgeführten Aufgaben selbständig und "eigenverantwortlich" zu erfüllen, erfolgt schliesslich die Beförderung in die Lohnklasse 14.
2.3 Der Beschwerdeführer beanstandet diese Praxis und macht insbesondere geltend, nach der Besoldungsrevision müssten im Kanton Basel-Landschaft sämtliche Angestellten mit der gleichen Funktion in die gleiche Lohnklasse eingereiht werden. Zudem sei es auch deshalb willkürlich, für die Pfändungsbeamten nicht eine einzige Lohnklasse vorzusehen, weil sie alle identische Pflichtenhefte hätten. Soweit ein neu eingestellter Pfändungsbeamter noch nicht über alle für die Ausübung seines Berufs erforderlichen Fähigkeiten verfüge, sei diesem Umstand gemäss § 29 PG und § 13 f. PD zwingend mittels der Erfahrungsstufen Rechnung zu tragen. Diese seien gerade dazu bestimmt, innerhalb der massgebenden Lohnklasse die berufliche Erfahrung zu berücksichtigen. Es sei nicht haltbar, Angestellte, welche die gleiche Funktion ausübten, allein wegen unterschiedlicher Berufserfahrung in verschiedene Lohnklassen einzureihen.
3.
3.1 Ein Entscheid verstösst gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Er ist nicht schon dann willkürlich, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre (vgl. BGE 127 I 60 E. 5a S. 70, mit Hinweisen).
3.2 Es ist unbestritten, dass im basel-landschaftlichen Lohnsystem eine Tätigkeit grundsätzlich einer einzigen Lohnklasse zugeordnet wird. Unterschiede in der beruflichen Erfahrung werden bei Mitarbeitern, welche die gleiche Funktion ausüben, demzufolge - wie der Beschwerdeführer zu Recht vorbringt - grundsätzlich über die Erfahrungsstufen innerhalb der betreffenden Lohnklasse berücksichtigt. Indessen ergibt sich aus der dargestellten gesetzlichen Regelung nicht, dass dem zwingend immer so sein muss. Es ist im Übrigen selbst bei Bestehen eines strikten "Einklassensystems" nicht einzusehen, wieso es offensichtlich unhaltbar sein sollte, für eine bestimmte Tätigkeit, bei welcher sich die Anforderungen an das Personal und dessen Fähigkeiten (aus welchen Gründen auch immer) stark unterscheiden, ausnahmsweise zwei oder sogar drei verschiedenen Lohnklassen vorzusehen. Liegen bezüglich einer Funktion besondere Verhältnisse vor, so kann eine Abweichung von der an sich verbindlichen Regel, jeder Tätigkeit eine einzige Lohnklasse zuzuordnen, geboten sein; jedenfalls erscheint eine entsprechende Ausnahme - das Vorliegen sachlicher Gründe vorausgesetzt - zumindest nicht willkürlich. Bei den Pfändungsbeamten besteht insoweit eine besondere Situation, als diese anspruchsvolle und vielseitige Tätigkeit nicht im Rahmen einer spezifischen, berufsbezogenen Ausbildung erlernt werden kann. Aufbauend auf einer kaufmännischen (oder gleichwertigen) Ausbildung haben sich die Pfändungsbeamten die notwendigen theoretischen Kenntnisse und die praktische Erfahrung im Amt anzueignen. Dadurch unterscheidet sich die Funktion des Pfändungsbeamten wesentlich von anderen Tätigkeiten, weshalb es zumindest nicht als unhaltbar erscheint, für sie anders als für die übrigen Funktionen mehrere Lohnklassen vorzusehen. Dass es dabei - genügende Fähigkeiten vorausgesetzt - letztlich die Berufserfahrung ist, welche die Einreihung in eine der drei Lohnklassen bestimmt, ist nur die logische Konsequenz des Umstandes, dass die erforderlichen Kenntnisse erst beim Ausüben der Tätigkeit selbst erworben werden.
3.3 Erfüllt ein Angestellter die formellen Ausbildungsanforderungen für seine Tätigkeit bei Beginn des Arbeitsverhältnisses nicht, kann sein Gehalt gemäss § 13 Abs. 2 PD tiefer festgelegt werden, als an sich gestützt auf die Lohnklasseneinreihung nach § 13 Abs. 1 PD geboten ist. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers wird auch diese Bestimmung von den kantonalen Behörden nicht verfassungswidrig gehandhabt, und zwar bereits deshalb nicht, weil sie - nachdem es für die Pfändungsbeamten gerade keine formelle Ausbildung gibt - ohnehin nur sinngemäss zur Anwendung kommen kann. Im Übrigen scheinen Zweck und Ziel von § 13 Abs. 2 PD vorliegend durchaus gewahrt: Die praktizierte Aufteilung der Pfändungsbeamten auf drei Lohnklassen richtet sich nach den Fähigkeiten, welche sich die Betreffenden - in Ausübung ihres Berufs - angeeignet haben; sie erfolgt also letztlich in Funktion des individuellen Ausbildungsstands.
3.4 Ferner ergibt sich aus dem Umstand, dass in der Bezirksschreiberei X.________, wo der Beschwerdeführer tätig ist, das Pflichtenheft aller Pfändungsbeamten gleich lautet, nichts zu dessen Gunsten. Es mag zwar stören, dass gerade bei der Funktion des Pfändungsbeamten, wo nach der (willkürfreien) Auffassung der kantonalen Behörden derartige Unterschiede im praktischen Ausbildungsstand der Angestellten bestehen, dass die Stelleninhaber in drei verschiedene Lohnklassen eingereiht werden müssen, der "individuelle Stellenbeschrieb" (vgl. § 13 Abs. 1 PD) nicht den effektiven Anforderungen an den Stelleninhaber und dessen Fähigkeiten angepasst ist. Diese - inzwischen erkannte - Unzulänglichkeit lässt indessen nicht das praktizierte System als solches unhaltbar erscheinen. Der Beschwerdeführer, welcher unbestrittenermassen noch nicht in der Lage ist, alle in seinem Pflichtenheft genannten Arbeiten auszuführen, kann nicht allein deswegen die Einreihung in eine höhere Lohnklasse verlangen, weil dieses Pflichtenheft jenem der höher eingestuften Kollegen entspricht.
3.5 Schliesslich liegt auch keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV; § 7 Abs. 1 KV/BL) vor: Eine Regelung verletzt dieses verfassungsmässige Recht, wenn sie Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7). Im Rahmen dieses Grundsatzes kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu; das Bundesgericht übt eine gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft oder unterlässt, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165; 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer, welcher offenbar auf den 1. Juli 2001 in die Lohnklasse 15 befördert worden ist, gesteht selbst zu, dass die höher eingestuften Berufskollegen allesamt über deutlich mehr Erfahrung verfügen als er selbst. Mithin liegen insoweit nicht gleiche Verhältnisse vor; dies umso weniger, als die berufliche Erfahrung bei den Pfändungsbeamten nach dem Gesagten von besonderer Bedeutung ist, weil sie primär den Ausbildungsstand wiedergibt. Aus den gleichen Gründen kann von einer willkürlichen Anwendung von § 29 PG (Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit bei vergleichbarer Ausbildung und Erfahrung; vgl. E. 2.1) keine Rede sein.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer auferlegt (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Oktober 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: