{T 0/2}
2P.149/2003 /leb
Urteil vom 13. Juli 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Müller, Hungerbühler
Gerichtsschreiberin Müller
Parteien
gegen
Schule für Gestaltung (Gewerbliche Berufsschule
St. Gallen), Demutstrasse 115, 9012 St. Gallen,
Berufsschulkommission der Gewerblichen Berufsschule St. Gallen, p.A. Frau Stadträtin Liana Ruckstuhl, Präsidentin, Neugasse 25, Postfach, 9004 St. Gallen,
Beschwerdegegnerinnen,
Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Art. 9 BV; Rechtsverweigerung (Schulgelderhöhung; Vorkurs Schule für Gestaltung),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss
der Regierung des Kantons St. Gallen vom 23. April 2003 sowie gegen den Entscheid des Erziehungsdepartements des Kantons St. Gallen vom 6. September 2002
Sachverhalt:
A.
Im November 2000 nahmen A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ und H.________ an einer Orientierungsveranstaltung der Gewerblichen Berufsschule St. Gallen (GBS) über den gestalterischen Vorkurs für Erwachsene teil. An dieser Veranstaltung wurde ihnen eine vom 20. Juni 2000 datierte Kostenzusammenstellung für den Vorkurs abgegeben, in der für Kursteilnehmer mit abgeschlossener Ausbildung (Matura, Lehrerpatent, Berufslehre) die jährlichen Schulgelder wie folgt aufgeführt waren:
Wohnsitz Stadt St. Gallen: Fr. 3'300.--
Wohnsitz Kanton St. Gallen: Fr. 7'000.--
andere Kantone
und Fürstentum Liechtenstein: Fr. 8'000.--
Ausland: Fr. 8'500.--
Auf der Broschüre war zudem vermerkt, dass eine eventuelle Änderung der Schulgeldtarife vorbehalten werde. Zu diesem Zeitpunkt war die Stadt St. Gallen Trägerin der Gewerblichen Berufsschule.
B.
Nach bestandener Aufnahmeprüfung meldeten sich A.________ und ihre Kolleginnen und Kollegen, die damals alle in der Stadt St. Gallen Wohnsitz hatten, mit der von der Schule erhaltenen "Eintrittsbestätigung" zum Vorkurs, Klasse D, 2001/2002 an. Auf diesem vorgedruckten Anmeldeformular war als Anmeldeschluss der 28. April 2001 vermerkt.
Auf den 15. Mai 2001 wurde die "Kostenzusammenstellung Vorkurs" dahingehend revidiert, dass der Spezialtarif für Kursteilnehmer mit Wohnsitz in St. Gallen gestrichen wurde. Eine weitere Version der "Kostenzusammenstellung Vorkurs" enthielt den Vermerk "Infolge Wechsel der Trägerschaft von der Stadt zum Kanton St. Gallen fällt die Differenzierung des Schulgeldes per 1. Januar 2002 weg. Ab dem Jahre 2002 gilt der Satz aus dem übrigen Gebiet des Kantons St. SG". Diese revidierten Kostenzusammenstellungen haben A.________ und ihre Kollegen gemäss ihren Angaben nie erhalten.
C.
Nach Beginn des Vorkurses teilte die Verwaltung der GBS den Kursteilnehmern mit Wohnsitz in der Stadt St. Gallen schriftlich mit, dass die Trägerschaft der Gewerblichen Berufsschule auf den 1. Januar 2002 von der Stadt St. Gallen zum Kanton St. Gallen wechseln werde und dass von diesem Wechsel auch sämtliche Ausbildungsgänge im Bereiche der Weiterbildung betroffen seien. Damit werde der Beitrag der Stadt an die Ausbildung nur noch bis Ende Dezember 2001 geleistet. Dies führe zu folgender Berechnung des für das ganze Schuljahr geschuldeten Schulgeldes:
Für die Monate August bis Dezember 2001 5/12 von Fr. 3'300.--, ausmachend Fr. 1'375.--, sowie für die Monate Januar bis Juli 2002 7/12 von Fr. 7'000.--, ausmachend Fr. 4'100.--, was für das gesamte Schuljahr zu einem Schulgeld von Fr. 5'475.-- führe.
Gegen diese Erhöhung des Schulgeldes beschwerten sich A.________ sowie neun ihrer Kolleginnen und Kollegen mit Schreiben vom 20. Dezember 2001 beim Amt für Berufsbildung und bei der Präsidentin der Berufsschulkommission, I.________. Diese antwortete am 4. Januar 2002, es fänden in der Sache Gespräche mit dem Amt für Berufsbildung statt; mit Schreiben vom 28. Januar 2002 räumte der Abteilungssekretär der Schulverwaltung A.________ und ihren Kollegen gegenüber ein, dass die Information über die Erhöhung der Schulgelder für den gestalterischen Vorkurs für Erwachsene tatsächlich erst im September 2001 erfolgt sei; es hätten aber schon vorher Hinweise darüber bestanden, dass sich eine Änderung des Schulgeldes ergeben könnte, und es bleibe dabei, dass für den Erwachsenen-Vorkurs keine Beitragsleistung erfolge.
D.
Am 1. Januar 2002 ging die Trägerschaft für die gewerbliche Berufsschule St. Gallen von der Stadt auf den Kanton über. Im Februar 2002 stellte die Schule A.________ und ihren Kollegen Rechnung für das Schuldgeld für Januar bis Juli 2002 im Betrag von Fr. 4'100.--. Mit Schreiben vom 5. März 2002 wandten sich A.________ und Mitbeteiligte an die Gewerbliche Berufsschule und teilten mit, sie akzeptierten das Schulgeld, soweit es erhöht worden sei, nicht. Die Berufsschulkommission wies diesen Rekurs mit Verfügung vom 2. April 2002 ab.
E.
Gegen diese Verfügung erhoben A.________ und Mitbeteiligte am 29. April 2002 Rekurs beim Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen. Dieses wies den Rekurs am 6. September 2002 ab, soweit es darauf eintrat. Dagegen erhoben A.________ und nunmehr sieben (ursprünglich waren es neun) Mitbeteiligte am 10. Oktober 2002 Rechtsverweigerungsbeschwerde bei der Regierung des Kantons St. Gallen. Mit Beschluss vom 23. April 2003 wies diese die Beschwerde ab.
F.
Dagegen haben A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ und H.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie beantragen, den Entscheid der Regierung des Kantons St. Gallen vom 23. April 2003 sowie die Ziffern 1 und 2 des Entscheids des Erziehungsdepartements vom 6. September 2002 aufzuheben; eventualiter sei nur der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben. Zudem ersuchten die Beschwerdeführer Nr. 1, 3 - 5 sowie 7 und 8 für das bundesgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Mit Schreiben vom 25. Juni 2003 zogen die Beschwerdeführerinnen 1 und 8 das Gesuch zurück.
Die Gewerbliche Berufsschule St. Gallen und das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen haben keine Vernehmlassung eingereicht. Die Berufsschulkommission der Gewerblichen Berufsschule St. Gallen beantragt die Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde. Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen (für die Regierung) beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
G.
Am 23. Oktober 2003 ersuchten A.________ und Mitbeteiligte darum, sich zu der Vernehmlassung der Volkswirtschaftsdirektion äussern zu können, worauf der Abteilungspräsident mit Verfügung vom 24. Oktober 2003 einen zweiten Schriftenwechsel anordnete. Mit Replik vom 24. November 2003 hielten die Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren fest. Die Berufsschulkommission der Gewerblichen Berufsschule St. Gallen hat auf eine Stellungnahme zur Replik ausdrücklich verzichtet. Das Volkswirtschaftsdepartement (für die Regierung) weist darauf hin, dass die Regierung eine Rechtsverweigerungsbeschwerde zu beurteilen hatte, verzichtet aber darüber hinaus auf eine Stellungnahme zur Replik. Die Schule für Gestaltung (Gewerbliche Berufsschule St. Gallen) und das Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen haben keine Stellungnahme zur Replik eingereicht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid der Regierung des Kantons St. Gallen ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht stützt und gegen den auch auf Bundesebene kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher zulässig (Art. 84 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 OG). Die Beschwerdeführer sind durch die ihnen auferlegte Erhöhung des Schulgeldes in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen und damit zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG).
1.2 Die Beschwerdeführer beantragen nebst der Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats vom 23. April 2003 auch die Aufhebung des Entscheids des Erziehungsdepartements vom 6. September 2002.
1.2.1 Der Entscheid einer unteren kantonalen Instanz kann nach bundesgerichtlicher Praxis mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht zulässigen Rügen unterbreitet werden konnten oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 126 II 377 E. 8b S. 395, mit Hinweisen).
1.2.2 Der angefochtene Beschluss des Regierungsrats ist im Verfahren einer Rechtsverweigerungsbeschwerde gemäss Art. 88 ff. des Gesetzes des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP) ergangen. Gemäss Art. 88 VRP kann mit der Rechtsverweigerungsbeschwerde geltend gemacht werden, dass sich eine Behörde weigere, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen oder sie ungerechtfertigt verzögere (lit. a); dass sie die Amtsgewalt missbraucht oder sich einer strafbaren Handlung oder Unterlassung schuldig gemacht habe (lit. b) oder dass sie bei Ausübung der Befugnisse sonst willkürlich gehandelt habe (lit. c).
In dieser Aufzählung ist die Geltendmachung der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben, um den es im vorliegenden Fall - nebst dem Vorwurf der Willkür - hauptsächlich geht, nicht explizit enthalten.
1.2.3 Die Regierung hat in ihrem Beschluss ausdrücklich festgehalten, dass im Rahmen der Rechtsverweigerungsbeschwerde der von den Beschwerdeführern erhobene Vorwurf der Verletzung von Treu und Glauben einen zulässigen Beschwerdegrund darstelle. Indessen hat sie ausgeführt, dieser Vorwurf sei von den Beschwerdeführern gestützt auf Art. 88 lit. a VRP erhoben worden; der Beschwerdegrund der Verweigerung einer vorgeschriebenen Amtshandlung beziehe sich aber auf das Vornehmen oder Unterlassen einer behördlichen Handlung, also auf ein "Tun " oder "Nichttun"; die Rüge, dass eine Behörde anders entscheide bzw. andere Rechtsnormen und Grundsätze anders gewichte, sei klar materieller Natur und könne nicht gestützt auf Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP erhoben werden.
Aus diesen Erwägungen der Regierung geht hervor, dass sie in Anwendung der entsprechenden Prozessbestimmungen zum Schluss gekommen ist, der Vorwurf der Verletzung von Treu und Glauben könne im vorliegenden Verfahren nicht geprüft werden. Sie hat damit für sich eine engere Kognition in Anspruch genommen, als sie dem Bundesgericht zusteht, womit der Antrag, auch den Entscheid des Departements aufzuheben, zulässig ist.
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201). Der Beschwerdeführer hat sich mit der Begründung im angefochtenen Entscheid im Einzelnen auseinander zu setzen und zu erklären, welches geschriebene oder ungeschriebene verfassungsmässige Individualrecht verletzt worden sein soll. Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b). Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, kann der Beschwerdeführer sich nicht damit begnügen, den angefochtenen Entscheid einfach als falsch oder willkürlich zu bezeichnen und ihm seine Sicht der Dinge gegenüberzustellen; er hat vielmehr anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen darzulegen, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 11 f.).
2.
Der Übergang der Trägerschaft der Schule für Gestaltung (Gewerbliche Berufsschule St. Gallen) erfolgte durch das an der Volksabstimmung vom 24. September 2000 angenommene IV. Nachtragsgesetz zum Einführungsgesetz vom 19. Juni 1983 zur Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung. Dieser Übergang führte dazu, dass die Schule für Gestaltung die unter der Trägerschaft der Stadt St. Gallen den Stadtbewohnern bisher gewährte Verbilligung des Kursgeldes für den Vorkurs ab dem 1. Januar 2002 strich, womit die Teilnehmer des Vorkurses ab diesem Datum das volle Schulgeld bezahlen mussten.
Es stellt sich die Frage, ob dieser während des laufenden Schuljahres wirksam gewordene Wegfall der Verbilligung des Kursgeldes dem Grundsatz von Treu und Glauben widerspricht.
2.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der - ursprünglich aus Art. 4 aBV abgeleitete und heute in Art. 9 BV verankerte - Grundsatz von Treu und Glauben dem Bürger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung ist insbesondere, dass sich das Verhalten der Behörden auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht. Bei Änderung von Erlassen trifft dies nur selten zu. Der Vertrauensgrundsatz bindet zwar auch den Gesetzgeber, vermag Änderungen generell-abstrakter Regelungen aber nur unter besonderen Voraussetzungen zu verhindern (BGE 122 II 113 E. 3b/cc S. 123, mit Hinweisen). Lehre und Rechtsprechung anerkennen unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf angemessene Übergangsfristen, wenn Private durch eine unvorhergesehene Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden (BGE 125 II 152 E. 5 S. 165, mit Hinweisen).
2.2 Die Beschwerdeführer haben sich bis Ende April 2001 für den Vorkurs angemeldet. Bis zu diesem Zeitpunkt oder kurz danach mussten sie auch die mit dem Kursbesuch zusammenhängenden Dispositionen treffen, z. B. Kündigung der bisherigen Arbeitsstelle etc. Wie die Berufsschule selber einräumt (oben Erwägung C.), hat sie die Kursteilnehmer erst im September 2001, also nachdem der Vorkurs schon begonnen hatte, über die Streichung der Verbilligung für Stadtbewohner orientiert. Zu diesem Zeitpunkt hatte zwar die kantonale Abstimmung über das IV. Nachtragsgesetz zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung schon stattgefunden. Aus der Tatsache, dass die Schule in Zukunft unter kantonaler Trägerschaft stehen würde, mussten die Interessenten für den Vorkurs aber nicht schliessen, dass die Stadt St. Gallen ihre - ausschliesslich den Stadtbewohnern gewährte - Verbilligung der Ausbildung schon mit Wirkung auf Januar 2002, d.h. mitten im Schuljahr, streichen würde. Im Gegenteil: Nachdem die Schule, obwohl anlässlich der Orientierungsveranstaltung Ende 2000 schon bekannt war, dass sie bald unter kantonaler Trägerschaft stehen würde, den Interessenten für den Kurs eine Broschüre abgegeben hatte, gemäss welcher das Kursgeld für Stadtbewohner verbilligt war, durften diese daraus schliessen, dass die Kantonalisierung der Berufsschule für ihren konkreten Kurs (Herbst 2001 bis Herbst 2002) nichts ändern würde. Die Kursteilnehmer haben sich also, ohne mit dem Wegfall der Verbilligung rechnen zu müssen, für den Kurs angemeldet und die entsprechenden, nicht leicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen, wie z.B. Kündigung der Arbeitsstelle, getroffen. Daran ändert nichts, dass auf der Broschüre vom 20. Juni 2000 auf eine eventuelle Änderung der Tarife hingewiesen worden war: Aufgrund dieser Anmerkung wäre eine Erhöhung in der Grössenordnung der Teuerung oder der Anpassung an gestiegene Kosten zu erwarten gewesen, nicht aber der völlige Wegfall der von der Stadt gewährten Verbilligung auf den 1. Januar 2002, was für die verbleibenden sieben Ausbildungsmonate zu mehr als einer Verdoppelung des Kursgeldes führte (7/12 von 7'000.-- statt 7/12 von Fr. 3'300.--).
2.3 Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen macht in seiner Vernehmlassung geltend, das ein allenfalls Vertrauen auslösendes Verhalten der Gewerblichen Berufsschule St. Gallen zeitlich vor der Übernahme durch den Kanton, also unter der Trägerschaft der Stadt stattgefunden habe; daher sei der Vorwurf der Verletzung des berechtigten Vertrauens gegenüber der Stadt geltend zu machen, wogegen der Kanton keine Vertrauensgrundlage geschaffen habe.
Es trifft zu, dass es die Stadt als ursprüngliche Trägerin der Schule ist - und nicht der Kanton als deren heutiger Träger -, die an der Orientierungsveranstaltung Ende 2000 gegenüber den Kursinteressenten in Bezug auf die Verbilligung des Kursgeldes ein Vertrauensverhältnis geschaffen hat und diesem Vertrauen Rechnung tragen müsste. Dies bedeutet aber nicht, dass der Kanton als neuer Träger der Schule für die Kursgeldverbilligung nicht in die Pflicht genommen werden kann: falls mit dem Übergang der Trägerschaft über die Schule das Rechtsverhältnis zwischen Kursteilnehmern und Stadt auf den Kanton übergegangen wäre, könnte dem Kanton gegenüber auch ein allenfalls von der Stadt geschaffenes berechtigtes Vertrauen auf eine Kursgeldverbilligung entgegengehalten werden.
Ob ein solcher Übergang des Rechtsverhältnisses stattgefunden hat, kann im vorliegenden Fall offen bleiben, da in beiden Fällen - Übergang des Rechtsverhältnisses oder originäre Neuordnung der Rechtsbeziehung des Kantons zu den Kursteilnehmern - die beschlossene Schulgelderhöhung im Ergebnis verfassungswidrig ist:
2.3.1 Ist das Rechtsverhältnis zwischen den Kursteilnehmern und der Stadt mit allen Rechten und Pflichten auf den Kanton übergegangen, so gilt das von der Stadt geschaffene Vertrauen in den Weiterbestand der Kursgeldverbilligung vorerst auch gegenüber dem Kanton. Dieser darf die Kursgeldverbilligung zwar in der Folge abschaffen; er muss es sogar tun, denn das Gebot der Rechtsgleichheit verbietet ihm, Bewohner der Stadt St. Gallen in Bezug auf das Kursgeld besser zu stellen als die übrigen Kantonseinwohner. Eine solche Neuregelung darf er aber erst nach einer angemessenen Übergangsfrist treffen, d.h. erst für die Teilnehmer der folgenden Jahreskurse, denen keine verbilligten Tarife in Aussicht gestellt worden sind.
2.3.2 Ist dagegen davon auszugehen, dass der Kanton mit der Übernahme der Trägerschaft für die Schule die Rechtsbeziehungen zu den Kursteilnehmern neu ordnet, bedeutet das nicht, dass er dabei völlig freie Hand hat: Der Kanton hat hier zwei Rollen; einerseits ist er der neue Träger der Schule, anderseits ist er aber auch dafür zuständig, die Folgen des Übergangs auf ihn als Träger der Schule zu regeln, wobei er bestimmte Schranken zu beachten hat. Dabei kann er sich, was die ursprüngliche Verbilligung des Kursgeldes für Stadtbewohner anbelangt, nicht einfach mit dem Hinweis darauf, dass diese Verbilligung eine städtische Angelegenheit sei, seiner Verantwortung entziehen. Er hätte vielmehr eine Übergangsregelung schaffen sollen, die den Kursteilnehmern, die im Vertrauen auf ein bestimmtes Kursgeld die Ausbildung begonnen haben, erlaubt hätte, die Ausbildung zu diesem Preis zu beenden. Indem er keine solche Übergangsregelung getroffen hat, hat er gegenüber den Kursteilnehmern das Prinzip von Treu und Glauben verletzt.
2.4 Der Wegfall der Kursgeldverbilligung unmittelbar mit dem Wechsel der Trägerschaft für die Schule von der Stadt zum Kanton noch während des laufenden Kursjahres verletzt nach dem Gesagten den Grundsatz von Treu und Glauben und damit Art. 9 BV.
3.
Der angefochtene Regierungsbeschluss sowie die Ziffern 1 und 2 des Departementsentscheids sind nach dem Gesagten aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Kanton St. Gallen aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 OG e contrario). Dieser hat den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG). Mit dem vorliegenden Urteil werden die Gesuche um unentgeltliche Rechtsprechung und Verbeiständung gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, und der Beschluss der Regierung des Kantons St. Gallen vom 23. April 2003 sowie die Ziff. 1 und 2 des Entscheids des Erziehungsdepartements des Kantons St. Gallen vom 6. September 2002 werden aufgehoben.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Kanton St. Gallen auferlegt.
3.
Der Kanton St. Gallen hat den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- auszurichten.
4.
Die Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung werden als gegenstandslos abgeschrieben.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Erziehungsdepartement und der Regierung des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Juli 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: