2P.101/2002

{T 0/2}
2P.101/2002 /leb

Urteil vom 16. August 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Merkli,
Gerichtsschreiber Merz.

Gemeinde X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Gion J. Schäfer, Villa Villino, Aquasanastrasse 8, 7002 Chur,

gegen

A. und B. C.________,
Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Riedi, Hartbertstrasse 11, Postfach 180, 7002 Chur,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 3. Kammer, Obere Plessurstrasse 1, 7001 Chur.

Perimeterentscheid und Beitragsverfügung,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 3. Kammer,
vom 22. Januar 2002.

Sachverhalt:
A.
Die Eheleute A. und B. C.________ sind Eigentümer der mit einem 3-Familienhaus überbauten Parzelle Nr. 1 im Baugebiet "Y.________" der Gemeinde X.________. Diese erstellte im Baugebiet - nach Durchführung eines Quartierplan- und Landumlegungsverfahrens - eine als Stichstrasse angelegte private Quartierstrasse mit dem Namen D.________-Strasse. Am 4. September 2001 erliess sie einen Perimeterentscheid, der unter anderem die Beiträge der einzelnen einbezogenen Grundeigentümer an den Kosten des Strassenbaus festlegte, und eröffnete gestützt darauf den Eheleuten C.________ eine Beitragsverfügung über den auf sie entfallenden Anteil von Fr. ***. Bei der Kostenverteilung ging die Gemeinde X.________ von den Grundstücksflächen aus, wobei sie die Parzelle Nr. 1 mit nur 50% der anrechenbaren Grundstücksfläche berücksichtigte, weil die Parzelle neben der neuen D.________-Strasse auch über eine bestehende andere Strasse erschlossen wird.

Die Eheleute C.________ gelangten hiegegen an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (im Folgenden: Verwaltungsgericht). Dieses hiess ihren Rekurs mit Urteil vom 22. Januar 2002 gut, hob den Perimeterentscheid sowie die Beitragsverfügung betreffend die erwähnte Parzelle auf und legte den Kostenanteil "(von 50%) neu auf 25%" fest.
B.
Die Gemeinde X.________ hat am 6. Mai 2002 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben.

Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden kann. Auch die Eheleute C.________ beantragen sinngemäss, die Beschwerde abzuweisen.
C.
Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat der Beschwerde mit Verfügung vom 6. Juni 2002 antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den auch auf Bundesebene kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung steht (vgl. BGE 112 Ib 235 E. 2d/e S. 239 f.). Die fristgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist somit zulässig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid als Gläubigerin einer öffentlichrechtlichen Abgabe, mithin als Trägerin hoheitlicher Gewalt, betroffen. Sie ist daher im Sinne von Art. 88 OG legitimiert, die Verletzung ihrer Autonomie zu rügen (vgl. Art. 189 Abs. 1 lit. b BV; nicht publizierte E. 1b des Urteils 2P.257/1996 vom 10. Juli 1997, ZBl 100/1999 S. 174; BGE 128 I 3 E. 1c S. 7; 124 I 223 E. 1b S. 226). Ob sie im betreffenden Bereich den Schutz der Autonomie geniesst, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 128 I 3 E. 1c S. 7; 124 I 223 E. 1b S. 226, je mit Hinweisen).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde stellt keine Fortsetzung des kantonalen Verfahrens dar. Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 125 I 492 E. 1b S. 495, mit Hinweisen).
2.
2.1 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3 E. 2a S. 8, mit Hinweisen).

Gemäss Art. 19 Abs. 2 letzter Satz des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) regelt das kantonale Recht die Erschliessungsbeiträge der Grundeigentümer; Art. 6 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) setzt nur den Rahmen und die Grundsätze fest, nach denen das kantonale Recht über die Finanzierung der Erschliessungen durch Kausalabgaben auszugestalten ist (BGE 112 Ib 235 E. 2d S. 239). Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, sind die Bündner Gemeinden in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 128 I 3 E. 2b S. 8; 118 Ia 446 E. 3c S. 454, mit Hinweisen). Dies gilt klarerweise auch für die Erschliessung des Gemeindegebiets und die damit zusammenhängende Erhebung von Grundeigentümerbeiträgen. Diesen Bereich können die Bündner Gemeinden in eigener Kompetenz ordnen und über die Mindestbestimmungen hinausgehende Vorschriften erlassen (vgl. Art. 19 und 22 Ziff. 6 lit. c des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 und Art. 1 Abs. 2 des Perimetergesetzes des Kantons Graubünden vom 28. September 1980).
2.2 Da der Beschwerdeführerin im streitgegenständlichen Bereich Autonomie zusteht, kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde im Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Soweit nicht die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht zur Diskussion steht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörde aber nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9; 126 I 133 E. 2 S. 136; 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe willkürlich gehandelt. Willkürlich im Sinne von Art. 9 BV ist ein Entscheid, der mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft, was vom Beschwerdeführer in seiner Eingabe darzulegen ist. Es genügt nicht, dass die Begründung unhaltbar ist, vielmehr muss sich der Entscheid auch im Ergebnis als willkürlich erweisen (BGE 127 I 60 E. 5a S. 70; 125 I 166 E. 2a S. 168; 124 I 247 E. 5 S. 250, je mit Hinweisen).
3.1 Die Beschwerdeführerin hat die Erhebung von Perimeterbeiträgen in Art. 22 ff. ihres Baugesetzes vom 27. März 1977 (im Folgenden: BauG/X.________) geregelt. Gemäss Art. 22 Abs. 4 des BauG/X.________ haben die Grundeigentümer sämtliche Kosten für den Neu- und Ausbau von privaten Quartierstrassen zu tragen. Laut Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BauG/X.________ werden Strassenbeiträge in der Regel nach Massgabe der Grundstücksfläche auf die einzelnen Grundeigentümer verteilt.

Die Beschwerdeführerin hat in ihrem Perimeterentscheid vom 4. September 2001 festgehalten, die Parzellen Nr. 1, 2, 3 und 4 wiesen eine "zweiseitige Erschliessung" auf, d.h. seien neben der D.________-Strasse auch noch anderweitig erschlossen. Daher berücksichtigte sie deren anrechenbare Fläche im Kostenverteiler nur zur Hälfte. Das Verwaltungsgericht bestimmte auf Rekurs der Beschwerdegegner hin, dass nur 25% der Grundstücksfläche der Parzelle Nr. 1 im Kostenverteiler zu berücksichtigen sind.
3.2 Der Beschwerdeführerin zufolge soll das Verwaltungsgericht übersehen haben, dass die Parzelle Nr. 1 über einen vollwertigen Anschluss an die neue Quartierstrasse verfügt. Dies rechtfertige, dass die Parzelle wie die erwähnten Grundstücke Nr. 3, 4 und 2, die ebenfalls über eine anderweitige Erschliessungsmöglichkeit verfügen, behandelt werde und für sie somit im Verhältnis von 50% ihrer Grundstücksfläche Beiträge zu leisten seien. Es sei nicht entscheidend, ob die technische Qualität der vorbestehenden - d.h. der nicht über die neue Quartierstrasse führenden - Zufahrten genau gleich sei oder nicht. Massgebend sei allein, dass diese den Erschliessungsanforderungen zwecks Schaffung der Baureife genügten und funktionsfähig seien.
3.3 Das Verwaltungsgericht hat nach einem Augenschein vor Ort festgehalten, die Parzelle Nr. 1 liege an der südöstlichsten Ecke des Plangebiets und profitiere vom Ausbau der privaten Quartierstrasse kaum nennenswert. Das Grundstück sei mit fünf Garagenboxen und ebenso vielen Aussenplätzen im Süden bereits über die öffentliche Y.________-Strasse voll erschlossen und verfüge damit ausserdem über weit mehr Autoabstellplätze, als für das 3-Familienhaus vorgeschrieben sei. Zwar bestehe infolge Einräumung eines Fahr- und Fusswegrechtes an einem Nachbargrundstück die Möglichkeit, die Parzelle auch noch über die private Quartierstrasse zu erschliessen. Im Gegensatz zu den Parzellen Nr. 3 und 2 liege die interessierende Parzelle aber bloss in einer zweiten Bautiefe, wodurch sich ihre Erschliessung beträchtlich komplizierter und teurer gestalte und von geringerem Interesse sei. Ausserdem würden sowohl die Parzelle Nr. 2 als auch die ebenfalls nur in der zweiten Bautiefe befindliche Parzelle Nr. 4 durch die Stichstrasse einen deutlich höheren Wertzuwachs erfahren, da deren anderweitige Zufahrtsmöglichkeit in Bezug auf Bauart, Beschaffenheit (ungeteert) und Steilheit wesentlich schlechter sei als jene der Parzelle Nr. 1 über die Y.________-Strasse. Daneben wurde festgehalten, dass eine Erschliessung der Parzelle Nr. 1 über die Quartierstrasse nur zu deren Mitbenutzung auf einer Länge von rund 30 Metern führen würde, während sich die Grundstücke Nr. 4 und 2 am Ende der Stichstrasse befänden.
3.4 Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts sind frei von Willkür. Auch die daraus gezogene Schlussfolgerung, den Kostenanteil für die Parzelle Nr. 1 doppelt zu reduzieren, erweist sich als durch sachliche Gründe gedeckt. Die Beiträge sollen laut dem von der Beschwerdeführerin zu beachtenden Art. 3 Abs. 1 des erwähnten kantonalen Perimetergesetzes zwar nach schematisierenden Massstäben berechnet werden. Diese haben aber soweit als möglich die verschiedenen Vor- und Nachteile zu berücksichtigen; den Interessen der Grundeigentümer ist Rechnung zu tragen. Das kommunale Baugesetz sieht in Art. 24 Abs. 1 letzter Satz ausdrücklich vor, dass die "Grundstücke, die unmittelbar an die Strasse angrenzen, die höchsten Beiträge zu entrichten haben". Im Umkehrschluss bedeutet das, dass die Lage der Parzelle Nr. 1 in der zweiten Bautiefe die Verringerung des Kostenanteils rechtfertigt. Dies hat die Beschwerdeführerin nicht berücksichtigt. Zudem heisst es in Art. 26 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 26. November 1986, für die Festsetzung der Anteile der Grundeigentümer an den Erschliessungskosten durch die Gemeinde diene als Grundlage "in der Regel die mögliche Nutzung, berechnet aufgrund des zulässigen Masses der Nutzung sowie der erzielten Vorteile". Auch das Bundesgericht hat in ständiger Praxis festgehalten, dass Perimeterbeiträge nach Massgabe des wirtschaftlichen Sondervorteils, der dem Einzelnen erwächst, zu verlegen sind (BGE 118 Ib 54 E. 2b S. 57, mit Hinweisen). Demnach ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht für die verschiedenen Grundstücke die genannten Unterscheidungen getroffen und unter anderem auf die Vorteile der Quartierstrasse für die jeweiligen Parzellen - etwa durch Schaffung verbesserter Zufahrtsmöglichkeiten gegenüber dem bisherigen Zustand - abgestellt hat. Missverständlich mag zwar auf den ersten Blick erscheinen, dass das Verwaltungsgericht einerseits erklärt, es sei nicht entscheidend, ob der Grundeigentümer einen durch das Bauwerk geschaffenen Sondervorteil auch wirklich nutzt, und anderseits ausführt, die Eigentümer der Parzelle Nr. 1 hätten "heute überhaupt kein Interesse mehr" die geplanten Garagenunterstände zu bauen, die zur Nutzung der Quartierstrasse geführt hätten. Bei der ersten Aussage ging es aber zunächst darum, ob sich ein Grundeigentümer überhaupt an den Erschliessungskosten zu beteiligen hat, bei der zweiten um die Höhe des Anteils der Beschwerdegegner, nachdem deren Beitragspflicht dem Grundsatz nach feststand. Im Übrigen erweist sich der Entscheid des Verwaltungsgerichts unter Berücksichtigung der weiteren genannten Gründe auch keineswegs als im Ergebnis willkürlich.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, das Verwaltungsgericht habe das rechtliche Gehör der übrigen Grundeigentümer verletzt, indem es den Beitrag für die streitgegenständliche Parzelle bereits definitiv festgelegt habe. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass dadurch "die Beiträge der übrigen Grundeigentümer automatisch höher ausfallen, ohne dass sich diese dazu äussern konnten". Wegen der verbindlichen Festlegung durch das Verwaltungsgericht könne im neu durchzuführenden Perimeterverfahren auch nicht auf allfällige Einwendungen der anderen Grundeigentümer betreffend die Parzelle Nr. 1 eingegangen werden. Das Verwaltungsgericht hätte die übrigen beteiligten Grundeigentümer im Rahmen des Rekursverfahrens zur Vernehmlassung auffordern müssen.

Zwar können Gemeinden auch die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügen, sofern dies mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang steht (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9). Vorliegend macht die Beschwerdeführerin aber bloss einen Verstoss gegen das rechtliche Gehör Dritter geltend, wozu sie nicht befugt ist. Wenn sie in diesem Zusammenhang behauptet, sie werde gezwungen, nochmals ein teures Perimeterverfahren durchzuführen, das möglicherweise wieder zu weiteren Gerichtsverfahren führen könnte, handelt es sich nur um Reflexwirkungen, die nicht geeignet sind, die ihr insoweit fehlende Beschwerdebefugnis zu begründen. Im Übrigen hätte die Beschwerdeführerin gemäss Art. 35 des Gesetzes vom 9. April 1967 über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG) beim Verwaltungsgericht selber den Antrag stellen können, dass die anderen betroffenen Grundeigentümer zur Teilnahme am Verfahren beigeladen werden. Dass das Verwaltungsgericht diese Bestimmung unter Verletzung der Gemeindeautonomie falsch angewendet hätte, hat die Beschwerdeführerin ausserdem nicht behauptet. Auf die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist demnach nicht einzutreten.
5.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin, die auch eigene Vermögensinteressen verfolgt, die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu übernehmen (Art. 156 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG). Sie hat den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung zu leisten (Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. August 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: