State liability for unlawful immigration detentionKI-generiert

2C_994/2021

Urteil vom 14. November 2023

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Hartmann,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Marti.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Lea Hungerbühler,
und diese substituiert durch Elena Liechti,

gegen

Kanton Appenzell Ausserrhoden,
Regierungsgebäude, 9101 Herisau.

Gegenstand
Staatshaftung,

Beschwerde gegen das Urteil des Obergerichts des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 28. Oktober 2021 (O4V 20 33).

Sachverhalt:

A.

A.a. A.________ (geb. 2000) reiste am 17. September 2018 von Spanien in die Schweiz ein und stellte in Chiasso einen Asylantrag. Mit Entscheid vom 6. Dezember 2018 trat das Staatssekretariat für Migration (SEM) aufgrund der Zuständigkeit Spaniens nicht auf das Asylgesuch von A.________ ein, welcher sich zu diesem Zeitpunkt noch als Staatsangehöriger von Guinea ausgab. Gleichzeitig wurde er nach Spanien weggewiesen. In der Folge verfügte das SEM gegenüber A.________ ein Einreiseverbot bis zum 16. Januar 2022. Die Ausschaffung nach Spanien erfolgte am 17. Januar 2019.

A.b. Am 20. Oktober 2019 wurde A.________ durch die Polizei angehalten und wegen Missachtung des Einreiseverbots und rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz festgenommen. Zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs verfügte das Amt für Inneres des Kantons Appenzell Ausserrhoden (nachfolgend: Amt für Inneres) am 24. Oktober 2019 die Dublin-Ausschaffungshaft bis zum 2. Dezember 2019.

A.c. Nachdem die spanischen Behörden die erneute Übernahme von A.________ im Rahmen des Dublin-Verfahrens abgelehnt hatten, verfügte das Amt für Inneres am 8. November 2019, dass er zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs nach Guinea bis zum 30. April 2020 in Ausschaffungshaft genommen werde. Diese Verfügung wurde vom Einzelrichter des Obergerichts des Kantons Appenzell Ausserrhoden (nachfolgend: Obergericht) mit Urteil vom 9. November 2019 bestätigt. Am 4. Dezember 2019 gab A.________ anlässlich einer Befragung durch die guineische Delegation an, in Wahrheit B.________ zu heissen und Staatsangehöriger der Elfenbeinküste zu sein. Mit Verfügung vom 22. April 2020 verlängerte das Amt für Inneres die Ausschaffungshaft bis zum 30. Oktober 2020. Die Verfügung wurde vom Einzelrichter des Obergerichts mit Urteil vom 24. April 2020 bestätigt.

B.

B.a. Am 12. August 2020 liess A.________ beim Obergericht ein Haftentlassungsgesuch stellen. Gleichzeitig beantragte er, festzustellen, dass die Aufrechterhaltung und Verlängerung der Ausschaffungshaft ab dem 22. März 2020 unrechtmässig gewesen seien. Mit Urteil vom 24. August 2020 ordnete der Haftrichter an, A.________ umgehend aus der Haft zu entlassen, wobei er auf das Feststellungsbegehren nicht eintrat.

B.b. Mit Eingabe vom 7. Oktober 2020 liess A.________ beim Obergericht Klage erheben. Er beantragte, dass ihm infolge rechtswidriger Haft eine Genugtuung im Betrag von Fr. 61'000.-- zuzüglich Zins von 5 % seit dem 24. Oktober 2019 zuzusprechen sei. Mit Urteil vom 28. Oktober 2021 wies das Obergericht die Klage ab.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 6. Dezember 2021 gelangt A.________ ans Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Obergerichts vom 28. Oktober 2021 sei aufzuheben. Es sei ihm eine Genugtuung im Betrag von Fr. 61'000.-- zuzüglich Zins von 5 % seit dem 24. Oktober 2019 (für 305 Tage widerrechtliche Haft) zuzusprechen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt er, ihm sei die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und es sei auf die Erhebung von Verfahrenskosten, insbesondere eines Kostenvorschusses, zu verzichten. Zudem seien die Akten der Vorinstanz zu edieren, dem Beschwerdeführer sei eine unentgeltliche Rechtsbeiständin in der Person der unterzeichnenden Rechtsanwältin zu bestellen und diese sei gemäss der eingereichten Kostennote zu entschädigen.
Das Departement Inneres und Sicherheit des Kantons Appenzell Ausserrhoden beantragt die Abweisung der Beschwerde und verzichtet im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Vorinstanz und das SEM verzichten auf eine Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein verfahrensabschliessender Entscheid einer letzten kantonalen Instanz betreffend Staatshaftung. Dagegen ist - ausser in Bezug auf medizinische Tätigkeiten (vgl. BGE 133 III 462 E. 2.1) - die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG); zuständig innerhalb des Bundesgerichts ist die II. öffentlich-rechtliche Abteilung, da es vorliegend um Staatshaftungsansprüche ausserhalb des Strafverfahrens geht (Art. 30 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 und 33 BGerR [SR 173.110.131]; Urteil 2C_544/2021 vom 11. Mai 2022 E. 1.1).

1.2. Zu beachten ist sodann Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG, wonach die Beschwerde in vermögensrechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet der Staatshaftung unzulässig ist, wenn der Streitwert weniger als Fr. 30'000.-- beträgt. Der Streitwert überschreitet mit Fr. 61'000.-- zuzüglich Zins von 5 % seit dem 24. Oktober 2019 diese Grenze. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 42, Art. 89 Abs. 1, Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG), ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen im angefochtenen Entscheid aufzuzeigen, dass und allenfalls inwiefern solche verletzt worden sind (BGE 142 II 369 E. 2.1).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, wie die Vorinstanz ihn festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von den tatsächlichen Grundlagen ihres Urteils weicht das Bundesgericht nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.2 mit Hinweisen). Offensichtlich unrichtig heisst willkürlich (Art. 9 BV; BGE 141 IV 317 E. 5.4 mit Hinweisen). Entsprechende Mängel sind in der Beschwerdeschrift klar und detailliert aufzuzeigen (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 I 73 E. 2.2; 144 V 50 E. 4.2). Soweit die vorliegende Eingabe diesen Anforderungen nicht genügt und sich in appellatorischer Kritik erschöpft, wird im Folgenden darauf nicht weiter eingegangen (vgl. BGE 147 IV 73 E. 4.1.2; 139 II 404 E. 10.1, je mit Hinweisen).

3.

Der Beschwerdeführer macht gestützt auf Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 5 Ziff. 5 EMRK einen Genugtuungsanspruch aus Staatshaftung sowohl für die Dublin-Ausschaffungshaft (24. Oktober 2019 bis 7. November 2019) als auch für die verlängerte Ausschaffungshaft (8. November 2019 bis 24. August 2020) geltend.

3.1. Nach Art. 5 Ziff. 5 EMRK hat jede Person, die von Festnahme oder Freiheitsentzug betroffen ist, Anspruch auf Schadenersatz, falls dabei materielle oder formelle Vorschriften, wie sie sich aus Ziff. 1-4 von Art. 5 EMRK ergeben, verletzt worden sind. Gemäss Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK darf die Freiheit im Rahmen einer rechtmässigen Festnahme oder des rechtmässigen Freiheitsentzugs zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist, entzogen werden.
Mit dem Hinweis, dass der Freiheitsentzug auf die "gesetzlich vorgeschriebene Weise" erfolgen muss, nimmt Art. 5 Ziff. 1 EMRK betreffend die Rechtmässigkeit der Haft formell wie materiell auf das innerstaatliche Recht Bezug. Wurden die Bestimmungen des nationalen (Haft-) Rechts missachtet, kann hierin eine Verletzung von Art. 5 EMRK liegen, selbst wenn die entsprechenden Normen inhaltlich über die konventionsmässigen Garantien hinausgehen (BGE 129 I 139 E. 2; 125 I 394 E. 5b; Urteile 2D_22/2022 vom 9. Mai 2023 E. 4.2; 2C_523/2021 vom 25. April 2023 [zur Publikation vorgesehen] E. 5.4; 2C_544/2021 vom 11. Mai 2022 E. 4.3.3; Urteil des EGMR Papillo gegen die Schweiz vom 27. Januar 2015 [Nr. 43368/08] § 41).

3.2. Art. 5 Ziff. 5 EMRK stellt eine eigenständige Haftungsnorm dar und kommt unabhängig vom kantonalen Recht zur Anwendung (BGE 129 I 139 E. 2; 125 I 394 E. 5a; 119 Ia 221 E. 6a; Urteile 2D_22/2022 vom 9. Mai 2023 E. 4.1; 2C_523/2021 vom 25. April 2023 [zur Publikation vorgesehen] E. 4.2; 2C_544/2021 vom 11. Mai 2021 E. 4.1). Der konventionsrechtliche Entschädigungsbehelf umfasst den Anspruch auf eigentlichen Schadenersatz ebenso wie auf Genugtuung (BGE 125 I 394 E. 5c; 124 I 274 E. 3d; 119 Ia 221 E. 6a; Urteil 2C_523/2021 vom 25. April 2023 zur [Publikation vorgesehen] E. 5.1). Ein Verschulden braucht hierfür nicht nachgewiesen zu werden (BGE 125 I 394 E. 5a). Die Entschädigungspflicht setzt aber immerhin den Nachweis eines tatsächlich relevanten materiellen bzw. hinreichend schweren immateriellen Schadens voraus (BGE 129 I 139 E. 2).

4.

Zunächst ist die Rechtmässigkeit der Anordnung der Dublin-Ausschaffungshaft zu prüfen, welche die Vorinstanz bejaht hat. Der Beschwerdeführer bringt vor, die vom 24. Oktober 2019 bis zum 7. November 2019 dauernde Dublin-Ausschaffungshaft sei widerrechtlich gewesen. Die Voraussetzungen für deren Anordnung seien nicht erfüllt gewesen. Es habe keine erhebliche Untertauchensgefahr vorgelegen und es hätten im Vergleich zur Haft mildere Mittel bestanden.

4.1. Die Inhaftierung einer Person im Rahmen eines Dublin-Verfahrens ist erlaubt, wenn sie die Sicherstellung des Überstellungsverfahrens in den zuständigen Dublin-Staat bezweckt (vgl. Art. 28 Abs. 2 der Verordnung [EU] Nr. 604/2013 des europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist [ABl. L 180 vom 29. Juni 2013 S. 31 ff.; nachfolgend: Dublin-III-Verordnung] in Verbindung mit dem Bundesbeschluss vom 26. September 2014 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung [EU] Nr. 604/2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist [AS 2015 1841 ff.]). Die Voraussetzungen dazu bestimmen sich im Rahmen von Art. 28 der Dublin-III-Verordnung nach Art. 76a AIG (BGE 148 II 169 E. 2.1 mit Hinweisen).

4.2. Gemäss Art. 76a Abs. 1 AIG kann die zuständige Behörde die betroffene ausländische Person zur Sicherstellung der Wegweisung in den für das Asylverfahren zuständigen Dublin-Staat in Haft nehmen, wenn im Einzelfall konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die Person sich der Durchführung der Wegweisung entziehen will (lit. a), die Haft verhältnismässig ist (lit. b) und sich weniger einschneidende Massnahmen nicht wirksam anwenden lassen (lit. c).
Die konkreten Anzeichen, welche befürchten lassen, dass sich die betroffene Person der Durchführung der Wegweisung entziehen will, sind in Art. 76a Abs. 2 AIG abschliessend aufgeführt (BGE 142 I 135 E. 4.1). Nach Art. 76a Abs. 2 lit. b AIG besteht ein solches konkretes Anzeichen beispielsweise darin, dass das Verhalten der betroffenen Person in der Schweiz oder im Ausland darauf schliessen lässt, dass sie sich behördlichen Anordnungen widersetzt. Für sich allein kein zulässiger Grund zur Inhaftierung einer Person ist gemäss Art. 28 Abs. 1 Dublin-III-Verordnung der Umstand, dass sie sich in einem Dublin-Verfahren befindet. Weiter muss die Haft im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 BV; Art. 76a Abs. 1 lit. b und c AIG), das heisst aufgrund sämtlicher Umstände geeignet und erforderlich erscheinen, um die Überstellung an den zuständigen Dublin-Staat zu gewährleisten (BGE 142 I 135 E. 4.1 mit Hinweisen). Die Dublin-Haft hat - wie jeder Freiheitsentzug (Art. 31 BV i.V.m. Art. 10 Abs. 2 und Art. 36 BV) - so kurz wie möglich zu sein. Sie darf nicht länger dauern, als dies bei angemessener Handlungsweise notwendig ist, um die erforderlichen Verwaltungsverfahren mit der gebotenen Sorgfalt im Hinblick auf die Dublin-Überstellung abschliessen zu können (BGE 148 II 169 E. 2.3.1).

4.3. Der Beschwerdeführer hielt sich gemäss den unbestrittenen und für das Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. vorne E. 2.2) im Oktober 2019 in Missachtung des bis zum 16. Januar 2022 gültigen Einreiseverbots in der Schweiz auf. Damit widersetzte er sich einer behördlichen Anordnung im Sinne von Art. 76a Abs. 2 lit. b AIG (vgl. Urteil 2C_27/2022 vom 9. Mai 2022 E. 3.5 mit Hinweisen). Weiter liessen seine Aussagen anlässlich der Einvernahme vom 23. Oktober 2019 darauf schliessen, dass er sich der Wegweisung nach Spanien widersetzen bzw. er erneut versuchen würde, in die Schweiz zu gelangen (vorinstanzliches Urteil E. 3.2). Es bestanden somit in Übereinstimmung mit der Vorinstanz und entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers konkrete Anhaltspunkte für das Vorliegen einer erheblichen Untertauchensgefahr. Angesichts seines bisherigen Verhaltens, insbesondere des Verstosses gegen das verfügte Einreiseverbot, wäre die Verfügung einer Eingrenzung (Art. 74 AIG) oder einer Meldepflicht zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs nicht zweckmässig gewesen (vgl. Urteil 2C_421/2022 vom 23. Juni 2022 E. 5.3.1). Auch aus dem in Zusammenhang mit den milderen Mitteln angerufenen Art. 15 der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger vom 16. Dezember 2008 (Richtlinie 2008/115/EG; ABl. 348 vom 24. Dezember 2008 S. 98 ff. [Rückführungsrichtlinie]) kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten; daraus ergeben sich für den vorliegenden Fall keine zusätzlichen Anforderungen an die Erforderlichkeit der Haft (vgl. zu diesen Urteil 2C_1063/2019 vom 17. Januar 2020 E. 5.2.2). Die rund zwei Wochen dauernde Haft erschien auch nicht übermässig lang. Die Anordnung der Dublin-Ausschaffungshaft war somit rechtmässig und mit Art. 5 Ziff. 1 EMRK vereinbar. Das angefochtene Urteil ist diesbezüglich zu bestätigen.

5.

Weiter beanstandet der Beschwerdeführer, dass die Vorinstanz einen Genugtuungsanspruch auch betreffend die - nach der Dublin-Ausschaffungshaft - am 8. November 2019 angeordnete und bis zur Haftentlassung vom 24. August 2020 dauernde Ausschaffungshaft verneint hat. Er bringt vor, die Ausschaffungshaft sei unverhältnismässig gewesen, da mildere Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Weiter sei der Wegweisungsvollzug aufgrund der Corona-Pandemie und der damit verbundenen Grenzschliessungen nicht mehr absehbar gewesen. Durch die Untätigkeit des kantonalen Amts sei zudem das Beschleunigungsgebot verletzt worden.

5.1. Wurde eine Wegweisung ausgesprochen, kann die zuständige Behörde den betroffenen Ausländer zur Sicherstellung des Vollzugs unter anderem in Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass er sich der Ausschaffung entziehen will, oder sein bisheriges Verhalten darauf schliessen lässt, dass er sich behördlichen Anordnungen widersetzt (Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 und 4 AIG). Der Haftgrund muss prioritär dem zulässigen Haftzweck, nämlich der Sicherstellung des Vollzugs der Wegweisung dienen ("Zweckgebundenheit"; Urteil 2C_510/2020 vom 7. Juli 2020 E. 2.1). Untertauchensgefahr im Sinn von Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 und 4 AIG liegt vor, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will, insbesondere weil sein bisheriges Verhalten darauf schliessen lässt, dass er sich behördlichen Anordnungen widersetzt (BGE 130 II 56 E. 3.1 mit Hinweisen). Dies ist nach der Praxis regelmässig der Fall, wenn er bereits einmal untergetaucht ist, durch erkennbar unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt, dass er nicht in seinen Heimatstaat zurückzukehren bereit ist (BGE 140 II 1 E. 5.3 mit Hinweisen).

5.2. Ist der Vollzug der Wegweisung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar (Art. 80 Abs. 6 lit. a AIG), lässt sich die Ausschaffungshaft nicht mehr mit einem hängigen Wegweisungsverfahren rechtfertigen; sie verstösst zugleich gegen Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK. Wie es sich mit der Durchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Einzelnen verhält, bildet Gegenstand einer nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmenden Prognose. Massgebend ist, ob der Wegweisungsvollzug mit hinreichender Wahrscheinlichkeit innert absehbarer Zeit möglich erscheint oder nicht. Die Haft verstösst gegen Art. 80 Abs. 6 lit. a AIG und ist zugleich unverhältnismässig, wenn triftige Gründe dafür sprechen, dass die Wegweisung innert vernünftiger Frist nicht vollzogen werden kann. Unter dem Blickwinkel von Art. 80 Abs. 6 lit. a AIG ist die Haft indes nur aufzuheben, wenn keine oder bloss eine höchst unwahrscheinliche, rein theoretische Möglichkeit besteht, dass die Wegweisung vollzogen werden kann, nicht indessen bei einer ernsthaften, wenn auch allenfalls (noch) geringen Aussicht hierauf. Unter Vorbehalt einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung durch die betroffene Person ist die Frage nach der Durchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Sinne von Art. 80 Abs. 6 lit. a AIG nicht notwendigerweise im Hinblick auf die maximale Haftdauer, sondern vielmehr auf einen den gesamten Umständen des konkreten Falls angemessenen Zeitraum zu beurteilen (Urteile 2C_468/2022 vom 7. Juli 2022 E. 4.1; 2C_312/2020 vom 25. Mai 2020 E. 2.1, je mit Hinweisen auf BGE 130 II 56 E. 4.1.1 und 4.1.3).

5.3. Das Bundesgericht hat in Zusammenhang mit dem Vollzug der Ausschaffung bzw. der Landesverweisung im Hinblick auf die Corona-Pandemie entschieden, dass jeder Einzelfall gestützt auf seine konkreten Umstände zu beurteilen sei (BGE 147 II 49 E. 3.1 mit Hinweisen). Der Vollzug der Wegweisung lässt sich während der Corona-Pandemie nur dann als innert absehbarer Frist möglich und damit als durchführbar bezeichnen, wenn dem Haftrichter hierfür hinreichend konkrete Hinweise - insbesondere seitens des SEM - vorlagen; andernfalls fehlt es an der ernsthaften Aussicht auf den Vollzug der Wegweisung. Die bloss vage Möglichkeit, dass ein Vollzugshindernis potenziell in absehbarer Zeit entfallen könnte, genügt nicht, um eine Ausschaffungs- bzw. Durchsetzungshaft aufrechtzuerhalten (BGE 147 II 49 E. 3.2; Urteil 2C_468/2022 vom 7. Juli 2022 E. 4.1, je mit Hinweisen).

5.4. Die Ausschaffungshaft des Beschwerdeführers wurde nach Beendigung des Dublin-Verfahrens mit Haftverfügung vom 8. November 2019 angeordnet und mit Verfügung vom 22. April 2020 verlängert (vgl. vorinstanzliches Urteil, Sachverhalt B und C). Anlässlich der Einvernahme vom 7. November 2019 erklärte der Beschwerdeführer, nicht ausreisewillig zu sein und mit der Ausschaffung nach Guinea nicht einverstanden zu sein (vorinstanzliches Urteil E. 5.2). Weiter legte der Beschwerdeführer anlässlich der Identitätsbefragung mit Vertretern der guineischen Behörden am 4. Dezember 2019 offen, dass er ivorischer Staatsbürger sei und "B.________" heisse. In der Folge weigerte sich der Beschwerdeführer, mit seinen Heimatbehörden Kontakt aufzunehmen (vgl. vorinstanzliches Urteil E. 5.2).
Angesichts der durch die Verletzung des Einreiseverbots gegebenen Missachtung behördlicher Anordnungen, den widersprüchlichen Angaben des Beschwerdeführers zu seiner Identität sowie der Verletzung der Mitwirkungspflicht im Hinblick auf die Beschaffung seiner Reisepapiere ist mit der Vorinstanz (vorinstanzliches Urteil E. 4.2) davon auszugehen, dass konkrete Anzeichen für eine erhebliche Untertauchensgefahr im Sinne von Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 und 4 AIG vorlagen. Mildere Mittel, wie Eingrenzung oder Meldepflicht waren daher nicht zweckmässig, um den Vollzug der Wegweisung sicherzustellen. Der Vollzug der Wegweisung war im Zeitpunkt der Anordnung der Ausschaffungshaft auch absehbar, zumal keine tatsächlichen Hindernisse für dessen Durchführbarkeit erkennbar waren. Es bestand eine ernsthafte Aussicht darauf, dass die Wegweisung vollzogen werden konnte. Die Vorinstanz hat somit die Anordnung der Ausschaffungshaft vom 8. November 2019 korrekt als rechtmässig erachtet; ein Verstoss gegen Art. 5 Ziff. 1 EMRK liegt nicht vor.

5.5. Dasselbe muss auch für die nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie verfügte Verlängerung der Ausschaffungshaft vom 22. April 2020 gelten. Es trifft zu, dass sich der Vollzug der Wegweisung während der Corona-Pandemie nur dann als innert absehbarer Frist möglich und damit als durchführbar bezeichnen lässt, wenn hierfür hinreichend konkrete Hinweise - insbesondere seitens des SEM - vorlagen (vgl. vorne E. 5.3). Dabei ist allerdings eine Einzelfallprüfung vorzunehmen und aus vorübergehenden Beschränkungen kann nicht automatisch darauf geschlossen werden, dass in allen Fällen keine hinreichende Aussicht auf Abschiebung mehr besteht (vgl. vorne E. 5.3; BGE 147 II 49 E. 3.1).
Gemäss den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz haben die kantonalen Behörden betreffend die Papierbeschaffung bzw. Identifikation des Beschwerdeführers am 4. März 2020 beim SEM nachgefragt, ob bzw. wann im Jahr 2020 eine Befragung mit einer ivorischen Delegation in Planung sei. Das SEM gab darauf zur Antwort, dass eine zentrale Befragung im Juni oder Juli 2020 geplant sei. Zwar schloss die Elfenbeinküste danach Ende März 2020 ihre Grenzen, doch war zu diesem Zeitpunkt gemäss den Feststellungen der Vorinstanz noch völlig unklar, wie sich die Corona-Pandemie entwickeln würde; der internationale Flugverkehr konnte dann auch ab 1. Juli 2020 wieder aufgenommen werden (vgl. vorinstanzliches Urteil E. 5.3). Unter Würdigung dieser Umstände durfte im Zeitpunkt der Haftverlängerung vom 22. April 2020 jedenfalls (noch) davon ausgegangen werden, dass die geplanten zentralen Befragungen mit den ivorischen Behörden weiterhin in Aussicht standen und dass bis nach deren Durchführung auch ein Wegweisungsvollzug - trotz der (vorübergehenden) coronabedingten Einschränkungen - (wieder) möglich sein würde.

6.

Der Beschwerdeführer bringt allerdings zu Recht vor, dass die Behörden in der Folge untätig blieben und damit das Beschleunigungsgebot verletzten.

6.1. Die Ausschaffungshaft verlangt im Rahmen von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK ein ernsthaft und mit Nachdruck vorangetriebenes hängiges Wegweisungsverfahren (BGE 139 I 206 E. 2.3). Auch das Beschleunigungsgebot gemäss Art. 76 Abs. 4 AIG verlangt, dass der Vollzug der Wegweisung mit dem nötigen Nachdruck verfolgt wird. Die für den Wegweisungsvollzug notwendigen Vorkehrungen sind umgehend zu treffen. Das Beschleunigungsgebot gilt als verletzt, wenn während mehr als zwei Monaten keinerlei Vorkehren mehr im Hinblick auf den Vollzug der Wegweisung getroffen wurden (Untätigkeit der Behörden), ohne dass die Verzögerung in erster Linie auf das Verhalten ausländischer Behörden oder des Betroffenen selbst zurückgeht (vgl. BGE 139 I 206 E. 2.1; 124 II 49 E. 3a; Urteile 2C_575/2016 vom 12. Juli 2016 E. 4.3; 2C_268/2018 vom 11. April 2018 E. 2.3.2).

6.2. Nach den Feststellungen im angefochtenen Urteil hat der Haftrichter im Urteil vom 24. August 2020, in welchem er die Haftentlassung des Beschwerdeführers angeordnet hat, festgehalten, das Beschleunigungsgebot sei verletzt worden. Der Haftrichter hatte in jenem Urteil erwogen, für die Zeit ab dem 5. März 2020 bis zum Urteilszeitpunkt seien keine amtlichen Tätigkeiten in Richtung Vollzug der Wegweisung dokumentiert: Es seien rund fünfeinhalb Monate vergangen, ohne dass eine amtliche Handlung belegt wäre, was ohne Weiteres eine Verletzung des Beschleunigungsgebots darstelle (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass die ivorischen Behörden, das SEM und der Beschwerdeführer, nicht aber die kantonalen Behörden für die Verzögerungen verantwortlich gewesen seien (vorinstanzliches Urteil E. 5.2). Aus diesem Grund hat sie einen Genugtuungsanspruch gegen den Kanton verneint.
Diesen Ausführungen kann mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht gefolgt werden. Für die Frage, ob die Aufrechterhaltung der Haft Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK verletzt hat, ist nämlich unerheblich, welche schweizerische Behörde (Bund, Kanton) die Verzögerung zu verantworten hat (BGE 139 I 206 E. 2.3). Auch kann in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Rolle spielen, dass der Beschwerdeführer nicht früher ein Haftentlassungsgesuch gestellt hat.

6.3. Aufgrund der Untätigkeit der Behörden ist folglich von einer Verletzung des Beschleunigungsverbots auszugehen; entsprechend ver-stiess die Aufrechterhaltung der Ausschaffungshaft gegen Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK (vgl. vorne E. 6.1), womit der Haftungsanspruch nach Art. 5 Ziff. 5 EMRK offen steht und das Gemeinwesen grundsätzlich ersatzpflichtig wird (vgl. vorne E. 3; Urteile 2C_99/2012 vom 14. August 2012 E. 4.1; 2P.291/1995 vom 31. Januar 1996 E. 2b). Die Sache ist deshalb in dieser Hinsicht an die Vorinstanz zurückzuweisen; diese wird unter Bestimmung der Dauer der unrechtmässigen Ausschaffungshaft die Höhe der Entschädigung festzulegen haben.

7.

Der Beschwerdeführer beanstandet schliesslich die Haftbedingungen.

7.1. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid festgehalten, es sei nicht ersichtlich, dass bei der Haft des Beschwerdeführers die Mindestanforderungen von Art. 81 AIG an die Haftbedingungen - abgesehen von der beschränkten Möglichkeit auf Arbeit - nicht eingehalten gewesen seien. Diese Beschränkung sei aufgrund der pandemiebedingten Massnahmen schweizweit erforderlich gewesen und damit nicht in der Verantwortung der kantonalen Ausschaffungsbehörde gelegen.

7.2. Mit seinen pauschal gehaltenen Vorbringen, die Haftbedingungen seien im Zuge der einschränkenden Massnahmen aufgrund der Coronapandemie nicht mit den Vorgaben für Admindistrativhaft nach Art. 81 AIG und Art. 16 der Rückführungsrichtlinie zu vereinbaren gewesen (fehlende Tagesstruktur, faktische Isolationshaft, fehlende Kontaktmöglichkeiten mit der Aussenwelt), begründet der Beschwerdeführer nicht in rechtsgenüglicher Weise (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG), inwiefern die Vorinstanz den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt haben soll. Auf der Grundlage der Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz Schadenersatzansprüche wegen rechtswidriger Haftbedingungen verneint hat.

8.

Im Ergebnis erweist sich die Ausschaffungshaft des Beschwerdeführers zufolge Verletzung des Beschleunigungsgebots als teilweise widerrechtlich, womit das Gemeinwesen gestützt auf Art. 5 Ziff. 5 EMRK grundsätzlich eine Entschädigungspflicht trifft (vgl. vorne E. 6.3). Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und das Urteil des Obergerichts vom 28. Oktober 2021 insoweit aufzuheben, als darin betreffend die Zeitperiode ab dem 22. April 2020 ein Entschädigungsanspruch verneint wird. Diesbezüglich ist die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. vorne E. 6.3). Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

9.

Dem Verfahrensausgang entsprechend sind dem in vermögensrechtlichen Interessen betroffenen Kanton Appenzell Ausserrhoden reduzierte Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Angesichts der Situation des Beschwerdeführers sind ihm keine Kosten aufzuerlegen; seine Rechtsvertreterin hat zudem Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 BGG).
In diesem Umfang erweist sich das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren als gegenstandslos. Im Übrigen ist das Gesuch gutzuheissen, da die Beschwerde nicht aussichtslos war und der Beschwerdeführer als bedürftig zu gelten hat (Art. 64 Abs. 1 BGG). Die Entschädigung für die ihm beizugebende unentgeltliche Rechtsbeiständin richtet sich nach dem Reglement vom 31. März 2006 über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht (SR 173.110.210.3; Art. 64 Abs. 2 BGG; vgl. Urteil 1B_107/2022 vom 3. Januar 2023 E. 4). Die Vorinstanz wird zudem über die Kosten für das kantonale Verfahren neu zu befinden haben (Art. 68 Abs. 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das Urteil des Obergerichts des Kantons Ausserrhoden vom 28. Oktober 2021 wird aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren wird insoweit gutgeheissen, als es nicht gegenstandslos geworden ist.

3.

Dem Beschwerdeführer wird Rechtsanwältin Lea Hungerbühler, Zürich, als unentgeltliche Rechtsbeiständin beigegeben und dieser für das bundesgerichtliche Verfahren aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 2000.-- ausgerichtet.

4.

Der Kanton Appenzell Ausserrhoden hat Rechtsanwältin Lea Hungerbühler für das Verfahren vor Bundesgericht mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.

5.

Dem Kanton Appenzell Ausserrhoden werden Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- auferlegt.

6.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Obergericht des Kantons Appenzell Ausserrhoden, 4. Abteilung, und dem Staatssekretariat für Migration mitgeteilt.

Lausanne, 14. November 2023

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: C. Marti