2C_986/2018
Urteil vom 30. November 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Gerichtsschreiber Feller.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatskanzlei Legistik und Justiz, Rathaus.
Gegenstand
Berechnung der Dauer des Rechtsanwaltspraktikums; Erlass einer Feststellungsverfügung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 27. September 2018 (VWBES.2018.312).
Der Kanton Solothurn regelt die Zulassung zur Anwalts-, Gerichtsschreiber- und Notariatsprüfung in der vom Regierungsrat erlassenen Juristischen Prüfungsverordnung vom 4. Juli 2000 (JPV). Gemäss § 2 JPV wird zur Anwaltsprüfung zugelassen, wer unter anderem das Rechtspraktikum nach dieser Verordnung absolviert hat. § 7 JPV enthält Vorschriften über die Dauer des Praktikums. Das Rechtspraktikum dauert 12 Monate (§ 7 Abs. 1 JPV). Davon müssen mindestens 6 Monate bei einem Rechtsanwalt oder einer Rechtsanwältin (im kantonalen Anwaltsregister eingetragen) absolviert werden (§ 7 Abs. 2 JPV); im Übrigen kann es auf einem solothurnischen Gericht, bei der Staatsanwaltschaft, bei der Jugendanwaltschaft, bei einem Rechtsdienst der kantonalen Verwaltung oder weiteren separat aufgezählten amtlichen Stellen absolviert werden (§ 7 Abs. 3 JPV). § 4 Abs. 2 lit. d JPV lässt zur Notariatsprüfung zu, wer sich über ein nach § 7 Abs. 4 lit. d JPV absolviertes Rechtspraktikum auf einer solothurnischen Amtsschreiberei ausweist, das 6 Monate dauert. § 7 Abs. 5 JPV bestimmt, dass Abwesenheiten wegen Schwangerschaft, Ferien, Krankheit, Unfall Militärdienst usw. an die Dauer des Rechtspraktikums nicht angerechnet werden.
Auch die §§ 324 ff. des Gesamtarbeitsvertrags zwischen dem Kanton Solothurn und verschiedenen Personalverbänden vom 20. Oktober 2004 (GAV) enthalten Bestimmungen zu Praktikanten und Rechtspraktikanten: § 328 lit. a bis c GAV setzen eine monatliche Pauschalentschädigung für Rechtspraktikanten fest und räumen ihnen Ansprüche auf Kinderzulagen und Ferienentschädigungen ein; § 328 lit. d GAV gibt den Rechtspraktikanten Anspruch auf Lohnfortzahlung bei Krankheit, Unfall, Militär, Zivil- oder Zivilschutzdienst sowie Mutterschaft nach dem Allgemeinen Teil der Normativen Bestimmungen GAV und gemäss § 328 lit. e GAV haben sie Anspruch auf Versicherungsschutz gegen Berufsunfälle sowie, nach den Bestimmungen der Bundesgesetzgebung über die Unfallversicherung, auch gegen Nichtbetriebsunfälle; § 328 lit. f GAV schliesslich statuiert einen Anspruch der Rechtspraktikanten auf die Entschädigungen nach der Bundesgesetzgebung über die Erwerbsersatzordnung bei Militär- und Zivilschutzdienstleistungen anstelle der Pauschalentschädigung nach lit. a desselben Paragraphen. § 324 Abs. 3 GAV behält für Rechtspraktikanten grundsätzlich die Bestimmungen der Juristischen Prüfungsverordnung vor.
A.________, MLaw, stellte der Staatskanzlei des Kantons Solothurn, Logistik und Justiz, am 3. Juli 2018 das Gesuch um Zulassung zu den Rechtsanwaltsprüfungen im Kanton Solothurn. Er belegte die Absolvierung des Rechtspraktikums bei zwei Amtsstellen und bei einem Anwaltsbüro. Er stellte dabei den Antrag, es sei festzustellen, dass die Nichtanrechnung der Dauer des vom 9. bis zum 10. Mai 2017 absolvierten Zivilschutzes an die Dauer des Rechtspraktikums rechtswidrig sei. Am 18. Juli 2018 verfügte die Staatskanzlei, A.________ werde zur Rechtsanwaltsprüfung zugelassen (Ziffer 1 des Dispositivs); auf das Gesuch um Erlass einer Feststellungsverfügung trat sie nicht ein (Ziffer 2 des Dispositivs). Gegen diese Verfügung gelangte der Betroffene mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit dem Begehren, die Verfügung sei bezüglich Ziffer 2 aufzuheben und an die Staatskanzlei zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen. Mit Urteil vom 27. September 2018 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 2. November 2018 beantragt A.________ dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und das Verfahren zur Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Akten sind eingeholt, ein Schriftenwechsel ist nicht angeordnet worden.
Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Erforderlich ist regelmässig ein aktuelles, praktisches Rechtsschutzinteresse (BGE 139 I 206 E. 1.1 S. 208; 137 II 40 E. 2.1 S. 41 f.). Fehlt dieses zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (BGE 137 I 23 E. 1.3). Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 139 I 206 E. 1.1 mit Hinweisen).
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist ein Urteil, womit das Verwaltungsgericht bestätigt hat, dass seine Vorinstanz, die Staatskanzlei, auf ein Begehren des Beschwerdeführers nicht eingetreten ist, weil er kein schutzwürdiges, eigenes aktuelles Interesse an der Feststellung habe, die Nichtanrechnung der Dauer des von ihm geleisteten Zivilschutzdienstes an die Dauer des Rechtspraktikums sei rechtswidrig (zum Erfordernis eines konkreten individuellen Rechtsverhältnisses als Voraussetzung einer Feststellungsverfügung s. BGE 137 II 199 E. 6.5 S. 218 f.; Urteil 2C_608/2017 vom 24. August 2018 E. 5.3). Die Beantwortung der Eintretensfrage vor der (ersten) kantonalen Instanz, die einziger Verfahrensgegenstand vor Bundesgericht ist, richtet sich nach denselben Kriterien wie die Eintretensfrage vor Bundesgericht. Die Zulässigkeit des bundesrechtlichen Rechtsmittels hängt somit vom Vorliegen bestimmter Tatsachen oder Rechtsverhältnisse ab, die auch für die Beantwortung der einzigen sich stellenden "materiellen" Frage von Bedeutung sind. Ob das Bundesgericht diese Frage im Rahmen der Eintretensfrage nach Art. 89 Abs. 1 BGG oder der materiellen Beurteilung der Beschwerde (wofür der Umstand sprechen könnte, dass das Verwaltungsgericht als Vorinstanz des Bundesgerichts auf das dortige Rechtsmittel eingetreten ist) prüft, muss vorliegend nur entschieden werden, wenn auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen gemäss Bundesgerichtsgesetz erfüllt sind. Dies ist nicht der Fall:
4.1. Gemäss Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG haben Rechtsschriften die Begehren und deren Begründung zu enthalten. Die Begründung hat sachbezogen zu sein. Die Beschwerde führende Partei muss bezogen und beschränkt auf den Verfahrensgegenstand in gezielter Auseinandersetzung mit den für das Ergebnis des angefochtenen Entscheids massgeblichen Erwägungen in gedrängter Form plausibel darlegen, inwiefern die Vorinstanz welche Rechte bzw. Rechtsnormen verletzt haben soll (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 f. mit Hinweisen). Beruht der angefochtene Entscheid auf kantonalem Recht, kann weitgehend bloss die Verletzung verfassungsmässiger Rechte, namentlich Willkür, bei dessen Anwendung gerügt werden; entsprechende Rügen bedürfen gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG besonderer Geltendmachung und Begründung (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41 mit Hinweisen).
4.2. Das Nichteintreten auf das Feststellungsbegehren durch die Staatskanzlei stützt sich auf § 20 in Verbindung mit §§ 11 und 12 des Solothurner Gesetzes vom 15. November 1979 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG). Alsdann bezieht sich auch die bei der Staatskanzlei beantragte Feststellung allein auf die Anwendung kantonalen Rechts, nämlich der Juristischen Prüfungsverordnung, konkret von § 7 Abs. 5 JPV, wobei der Beschwerdeführer Normen des kantonalen Gesamtarbeitsvertrags für das Staatspersonal heranzieht. Er rügt indessen insofern die Verletzung schweizerischen Rechts, als er sich auf das Diskriminierungsverbot von Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1) und von Art. 8 Abs. 2 und 3 BV, weiter auf Art. 9, Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 29 Abs. 1 BV sowie auf Art. 20 Abs. 1 und Art. 18 Abs. 1 BV beruft. Was er dazu vorbringt, beschlägt vorab die Zulässigkeit der Regelung von § 7 Abs. 5 JPV und nur am Rande die einzig sich im vorliegenden Verfahren stellende Frage, ob ein hinreichendes (namentlich aktuelles) konkretes individuelles Rechtsschutzinteresse an einer diese Problematik betreffenden Feststellung bestand. Worin ein solches, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, in Bezug auf die Zulassung zur Rechtsanwaltsprüfung im Falle des Beschwerdeführers noch bestehen sollte, lässt sich mit den vorgetragenen Verfassungsrügen nicht dartun. Die beantragte Feststellung einer aus der Regelung der Praktikumsdauer resultierenden Diskriminierung läuft darauf hinaus, eine abstrakte Rechtslage, wie sie sich aus einem Rechtssatz für eine unbestimmte Anzahl Personen und Sachverhalte ergibt, autoritativ festzustellen, was nicht möglich ist (BGE 131 II 13 E. 2.2 S. 17), wie schon die Staatskanzlei festgehalten hat (E. II.2) und mit welchem Aspekt der Beschwerdeführer sich nicht auseinandersetzt. Was namentlich die Frage der Diskriminierung im Zusammenhang mit der Pflicht zur Dienstleistung betrifft, hält der Beschwerdeführer den diesbezüglichen Darlegungen des Verwaltungsgerichts (E. 3 erster Absatz) nichts entgegen.
Der Beschwerdeführer macht erstmals vor Bundesgericht geltend, er beabsichtige, auch noch das Notariatsexamen und entsprechend ein Notariatspraktikum zu absolvieren, sodass sich die Problematik der Berechnung der Praktikumsdauer für ihn persönlich wieder stellen könne. Mangels eines entsprechenden Vorbringens hatte das Verwaltungsgericht diesen Aspekt nicht zu berücksichtigen; es handelt sich um ein vor Bundesgericht unzulässiges Novum (Art. 99 BGG).
4.3. Die Beschwerde enthält keine den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 bzw. Art. 106 Abs. 2 BGG genügende Begründung zur einzigen sich stellenden Frage, ob dem Beschwerdeführer persönlich ein Rechtsschutzinteresse an der im Kanton beantragten Feststellung zustand, nachdem er zur Anwaltsprüfung zugelassen worden war.
4.4. Beizufügen ist, dass die Ausführungen des Beschwerdeführers zu den Aspekten Arbeitnehmerschutz weitgehend an der Sache vorbeigehen: Die hauptsächlichen diesbezüglichen Garantien der §§ 324 ff. GAV stehen den Rechtspraktikanten zu, woran der Vorbehalt der Juristischen Prüfungsverordnung durch § 324 Abs. 3 GAV nichts ändert. § 7 Abs. 5 JPV regelt einzig die Frage der notwendigen Nettodauer des Rechtspraktikums; den möglicherweise aus Abwesenheiten resultierenden besonderen Problemen lässt sich durch Ausgestaltung der Bruttodauer des Praktikums Rechnung tragen.
Auf die Beschwerde ist mit Entscheid des Abteilungspräsidenten als Einzelrichter im vereinfachten Verfahren nach Art. 108 BGG nicht einzutreten.
Die Gerichtskosten (Art. 65 BGG) sind entsprechend dem Verfahrensausgang dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 erster Satz BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. November 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Feller