2C_78/2018
Urteil vom 26. Juni 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Werner Ritter,
gegen
Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 22, 9001 St. Gallen,
Aufsichtsbehörde über Bewilligungen nach BGBB, Rosenweg 3, 8738 Uetliburg SG,
B.________,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Bewilligung zum Erwerb eines landwirtschaftlichen Grundstücks,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen Abteilung II vom 1. Dezember 2017 (B 2017/8).
A.________ ist Pächter der im Grundbuchkreis U.________ liegenden Grundstücke Nr. www (60'720 m2 Acker, Wiese und Wald mit Remise, Stall und Wohnhaus; C.________, W.________), Nr. xxx (13'278 m2 Weide; D.________, W.________), Nr. yyy (7'533 m2 Weide; E.________, W.________) und Nr. zzz (14'860 m2 Weide mit Stall; F.________, W.________). Gemäss der betreibungsamtlichen Schätzung beträgt deren Wert insgesamt Fr. 159'200.-. Im Rahmen der Zwangsversteigerung dieser Grundstücke reichte A.________ ein schriftliches Angebot in der Höhe von Fr. 165'000.- ein. Den Zuschlag erhielt B.________ für Fr. 245'000.-. Dieser bewirtschaftet einen Schafhaltungs- und Rebbaubetrieb mit insgesamt 109'900 m2 landwirtschaftlicher Nutzfläche (davon 8'400 m2 Reben) mit Betriebszentrum in V.________ (U.________). Das Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen bewilligte den Erwerb der in W.________ gelegenen Grundstücke durch B.________ mit Verfügung vom 26. Januar 2016.
Die von A.________ hiergegen erhobene Beschwerde wies die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 12. Dezember 2016 ab, soweit sie darauf eintrat. Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen blieb ebenfalls ohne Erfolg (Urteil vom 1. Dezember 2017).
Mit Eingabe an das Bundesgericht vom 29. Januar 2018 erhebt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, die Bewilligung für den Erwerb der Grundstücke Nr. www, Nr. xxx, Nr. yyy und Nr. zzz des Grundbuchkreises U.________ durch B.________ sei zu verweigern, und die Versteigerung der genannten Grundstücke sei neu anzuordnen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt die Abweisung der Beschwerde und verweist auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid. Das Bundesamt für Landwirtschaft BWL verzichtet auf Vernehmlassung. B.________ schliesst ohne ausdrücklichen Antrag auf Beschwerdeabweisung. D as Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen, die kantonale Aufsichtsbehörde über Bewilligungen nach BGBB und das Bundesamt für Justiz BJ lassen sich nicht vernehmen.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen ein verfahrensabschliessendes Urteil einer letzten kantonalen Instanz, das der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 lit. a, Art. 83 [e contrario], Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 und Art. 90 BGG i.V.m. Art. 89 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht [BGBB; SR 211.412.11]). Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und ist als landwirtschaftlicher Pächter gemäss Art. 83 Abs. 3 BGBB zur Beschwerde legitimiert (vgl. Urteil 2C_1028/2014 vom 20. Juli 2015 E. 4). Er muss angesichts der beabsichtigten Selbstbewirtschaftung der Grundstücke durch den Käufer mit der Auflösung des bestehenden Pachtverhältnisses rechnen und ist daher durch den angefochtenen Entscheid beschwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 139 II 233 E. 5.2 S. 236 f.). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 42 Abs. 1-3 und Abs. 5, Art. 100 Abs. 1 BGG) ist vorbehältlich nachstehender Erwägung einzutreten.
1.2. Der Beschwerdeführer beantragt, es sei die erneute Versteigerung der Grundstücke anzuordnen. Wie bereits die Verwaltungsrekurskommission in ihrem Entscheid vom 12. Dezember 2016 festhielt, ist die Frage einer neuen Versteigerung nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit der Beschwerdeführer erneut einen entsprechenden Antrag stellt, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind. Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz kann das Bundesgericht von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Dabei gelten, wie bei den in Art. 106 Abs. 2 BGG genannten Rügen, strenge Anforderungen an die Begründung (BGE 139 I 72 E. 9.2.3.6 S. 96 mit Hinweis).
2.1. Der Erwerb von landwirtschaftlichen Grundstücken oder Gewerben (Art. 6 bzw. 7 BGBB) ist bewilligungspflichtig (Art. 61 Abs. 1 BGBB). Die Bewilligung wird gemäss Art. 63 Abs. 1 BGBB verweigert, wenn der Erwerber nicht Selbstbewirtschafter ist (lit. a), ein übersetzter Preis vereinbart wurde (lit. b) oder das zu erwerbende Grundstück ausserhalb des ortsüblichen Bewirtschaftungsbereichs des Gewerbes des Erwerbers liegt (lit. d). Der Verweigerungsgrund des übersetzten Erwerbspreises ist unbeachtlich, wenn ein landwirtschaftliches Gewerbe oder Grundstück in einem Zwangsvollstreckungsverfahren erworben wird (Art. 63 Abs. 2 BGBB).
Vorliegend ist strittig, ob die Bewilligung zum Erwerb der Grundstücke aufgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. d BGBB hätte verweigert werden müssen.
2.2. Die genannten Bestimmungen des BGBB bezwecken namentlich die Schaffung und Erhaltung einer leistungsfähigen, auf eine nachhaltige Bodenbewirtschaftung ausgerichteten Landwirtschaft (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a BGBB). Diese Zielsetzung verlangt nach gut arrondierten Betrieben mit möglichst kurzen Anfahrts- und Transportwegen zwischen dem Betriebszentrum und den einzelnen Grundstücken (vgl. Urteil 2C_432/2015 vom 18. Januar 2016 E. 3.3 mit Hinweisen).
Für die Bestimmung des ortsüblichen Bewirtschaftungsbereichs i.S.v. Art. 63 Abs. 1 lit. d BGBB muss die kantonale Behörde eine statistische Analyse der örtlichen Betriebsstrukturen vornehmen und anschliessend festlegen, was als ortsüblich zu bezeichnen ist. Als ortsüblich gelten Distanzen, die bei einer repräsentativen Anzahl vergleichbarer Betriebe im Dorf oder in den Nachbardörfern zwischen deren Betriebszentren und weiteren Grundstücken bestehen (vgl. Urteil 2C_432/2015 vom 18. Januar 2016 E. 3.3; BEAT STALDER, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2. Auflage 2011, N. 32 zu Art. 63 BGBB). Es sind die Umstände im Einzelfall, insbesondere die örtlichen Gegebenheiten und die unterschiedlichen Bewirtschaftungsformen zu berücksichtigen. Wenn kein Vergleich mit anderen Gewerben möglich ist, kann ergänzend darauf abgestellt werden, ob die Bewirtschaftung aufgrund der Distanz zwischen dem Betriebszentrum und dem zu erwerbenden Grundstück als wirtschaftlich sinnvoll erscheint oder nicht (vgl. Urteil 2C_432/2015 vom 18. Januar 2016 E. 3.3; BEAT STALDER, a.a.O., N. 32 zu Art. 63 BGBB).
2.3. Mit der Voraussetzung des ortsüblichen Bewirtschaftungsbereichs wollte der Gesetzgeber wirtschaftlich und ökologisch fragwürdige Betriebsstrukturen verhindern, ohne aber traditionelle Betriebsstrukturen wie beispielsweise Stufenbetriebe zu gefährden (vgl. Botschaft vom 19. Oktober 1988 zum BGBB, BBl 1988 III 953 ff., 1001). Der für Stufenbetriebe ("exploitation en étages") charakteristische Aufzug des Weideviehs in höher gelegenes Gebiet für die Sommermonate (Sömmerung) steht den Zielen der Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit der Landwirtschaft grundsätzlich nicht entgegen (vgl. YVES DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, Tome 2, 2006, N. 2681 S. 399 f.). Der Zuerwerb eines zweiten Standorts in Form eines Maiensässes oder einer Alp wird folglich von den Distanzbeschränkungen ortsüblicher Bewirtschaftungsbereiche nicht erfasst, sofern solche Stufenbetriebe als ortsüblich betrachtet werden können (vgl. STALDER, a.a.O., N. 32 zu Art. 63 BGBB).
3.1. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid auf die Feststellung der Verwaltungsrekurskommission abgestellt, wonach es sich beim Betrieb des Beschwerdegegners angesichts der Sömmerung seiner Schafe um einen Stufenbetrieb handle, welcher von den Distanzbeschränkungen im Sinne des Arrondierungsprinzips nicht erfasst sei. Die ersteigerten Grundstücke seien aufgrund ihrer Lage und schlechten Erschliessung als Sömmerungsliegenschaften zu qualifizieren. Es sei unbestritten, dass es im St. Galler Oberland üblich sei, zur Sömmerung eigener Tiere Liegenschaften in grösserer Entfernung zum Heimbetrieb zu nutzen.
3.2. Der Beschwerdeführer stellt infrage, dass es sich beim Gewerbe von B.________ um einen Stufenbetrieb handle. Das zu den Flächen gehörende Wohnhaus sei in einem desolaten Zustand, nicht gehörig erschlossen und befinde sich fernab von Einkaufsmöglichkeiten. Es könne daher nicht davon ausgegangen werden, dass B.________ im Gebiet W.________ Wohnsitz nehmen werde.
Diese Ausführungen lassen die vorinstanzliche Einschätzung indes nicht als unzutreffend erscheinen. Zunächst ist nicht ersichtlich, inwiefern die fehlende Nähe von Einkaufsmöglichkeiten und die schlechte Erschliessung der Grundstücke der Qualifikation als Stufenbetrieb entgegenstehen sollen, zumal die Sömmerung von Schaf- oder anderen Viehherden regelmässig in abgelegenen Gebieten erfolgt. Der Beschwerdeführer legt sodann nicht dar, weshalb eine Wohnsitznahme (gemeint ist wohl ein dauerhafter bzw. ununterbrochener Aufenthalt) im Gebiet W.________ notwendig sein soll. Es ist für die Betreuung einer Schafherde nicht erforderlich, dass sich der Bewirtschafter dauerhaft am Ort der Sömmerung aufhält. Die Überwachung der Tiere durch den Bewirtschafter kann vielmehr auch ohne dessen permanente Anwesenheit durch Kontrollen in regelmässigen Abständen erfolgen (vgl. hierzu Art. 28 der Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [DZV; SR 910.13]). Das Verwaltungsgericht ging in Übereinstimmung mit der Verwaltungsrekurskommission davon aus, der Erwerber müsse für die regelmässige Überwachung seiner Tiere ungefähr jeden zweiten Tag den Weg von U.________ nach W.________ zurücklegen. Der zeitliche Aufwand von 30 Minuten Fahrt und einem Kilometer Fussmarsch pro Weg sei auf die verhältnismässig kurze Zeit vor und nach der Sömmerung beschränkt. Vor Nutztierschäden durch Grossraubtiere würden Herdenschutzhunde am effizientesten schützen. Der Beschwerdeführer hält diesen Erwägungen nichts Stichhaltiges entgegen. Ein Wechsel des Wohnortes ist folglich nicht notwendig. Schliesslich spricht auch der momentane Zustand der Wohn- und Wirtschaftsgebäude nicht gegen einen Stufenbetrieb, zumal diese wenn nötig instand gesetzt werden können. Im Übrigen wird von keiner Seite bestritten, dass der Erwerber der Grundstücke seine Schafe bereits im heutigen Zeitpunkt zur Sömmerung ins Gebiet W.________ bringt, und dass durch die zusätzlich erworbene Weidefläche deren Aufenthalt im Tal vor und nach der Sömmerung um einige Wochen verlängert werden soll. Soweit sich die Rüge des Beschwerdeführers auf vorinstanzlich festgestellte Sachverhaltselemente bezieht, legt er nicht dar, dass diese offensichtlich unzutreffend seien oder auf einer Rechtsverletzung beruhten. Mangels rechtsgenügender Begründung ist darauf nicht weiter einzugehen (vgl. E. 1.3 hiervor).
3.3. Weiter rügt der Beschwerdeführer, die Nutzung von Maiensässen sei in der Gemeinde U.________ "generell nicht üblich". Tradition habe lediglich die Sömmerung der Tiere auf Alpen. Der Erwerber wolle die Grundstücke aber nicht für die Sömmerung seiner Schafe benutzen, sondern lediglich als Frühlings- und Herbstweide, also in der Form eines Maiensässes.
Gemäss den Erwägungen im angefochtenen Urteil blieb im Verfahren unbestritten, dass es im St. Galler Oberland ortsüblich sei, zur Sömmerung eigener Tiere Liegenschaften in grösserer Entfernung zum Heimbetrieb zu nutzen. Die Verwaltungsrekurskommission hatte diesbezüglich mit Hinweis auf die Stellungnahme der ersten Instanzerwogen, die Alpung sei in der Gemeinde U.________ ein wichtiger Bestandteil der Landwirtschaft. Viele Hirten sömmerten ihre Tiere auf den Alpen und seien einander unter anderem bei der Zäunung und Weidepflege behilflich. Es sei allgemein bekannt, dass Betriebe, die in der Tierhaltung vor allem oder ausschliesslich auf Schafhaltung setzten, vom Betriebszentrum weiter entfernte Grundstücke bewirtschafteten.
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass es im St. Galler Oberland bzw. in der Gemeinde U.________ üblich ist, dass Landwirte ihre Tiere im Sommer auf Alpweiden halten. Er geht davon aus, dass betreffend der Ortsüblichkeit von Stufenbetrieben zwischen der Sömmerung auf (höher gelegenen) Alpen und der zusätzlichen Nutzung von Maiensässen (als Sonderform der Alp in niederen Höhenlagen) in der Übergangszeit zu unterscheiden sei. Die Notwendigkeit einer solchen Unterscheidung ist indes nicht gegeben. Sie ergibt sich insbesondere auch nicht aus der Absicht des Gesetzgebers, Stufenbetriebe als traditionelle Betriebsstrukturen zu schützen (vgl. Botschaft vom 19. Oktober 1988 zum BGBB, BBl 1988 III 953 ff., 1001). Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, dass die Ortsüblichkeit von Stufenbetrieben sowohl die Tradition der Sömmerung auf der Alp als auch die zusätzliche Nutzung von Maiensässen in der Übergangszeit umfasst. Soweit es in einem Gebiet als üblich bezeichnet werden kann, das Vieh je nach Jahreszeit auf verschiedenen Stufen - also in unterschiedlichen Höhenlagen - zu halten, kann es keine Rolle spielen, ob dies im Einzelfall auf zwei (im Betriebszentrum und auf der Alp) oder drei Stufen (im Betriebszentrum, auf einem Maiensäss und auf der Alp) erfolgt. Dass der Erwerber der Grundstücke vorliegend von der zwei- zur dreistufigen Bewirtschaftung zu wechseln beabsichtigt und zu diesem Zweck zwischen dem Betriebszentrum und der Alp gelegene Grundstücke erwerben will, ändert somit nichts an der Ortsüblichkeit dieser von ihm gewählten Bewirtschaftungsform.
3.4. Nach dem Gesagten ist in Übereinstimmung mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es sich beim Betrieb von B.________ um einen Stufenbetrieb handelt, und dass Stufenbetriebe eine in der Region von U.________ traditionelle Betriebsstruktur darstellen, wobei es keine Rolle spielt, ob die Bewirtschaftung auf zwei oder drei Stufen erfolgt. Die Distanzbeschränkungen der ortsüblichen Bewirtschaftungsbereiche gelten für den vorliegend strittigen Grundstückserwerb daher nicht. Auf das Hilfskonstrukt der Wirtschaftlichkeit (vgl. E. 2.2 hiervor) ist folglich nicht zurückzugreifen; die diesbezüglichen Ausführungen des Beschwerdeführers sind nicht erheblich. Die rund 17 km lange Wegstrecke zwischen dem Betriebszentrum und den zu erwerbenden Grundstücken ist für die Sömmerung im Rahmen eines Stufenbetriebs weder aus ökologischen noch aus wirtschaftlichen Gründen mit den Zielen des BGBB unvereinbar.
Damit ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Der Beschwerdeführer hat dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dessen Kosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 BGG).
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen, der Aufsichtsbehörde über Bewilligungen nach BGBB, B.________, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Abteilung II, dem Bundesamt für Landwirtschaft und dem Bundesamt für Justiz schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 26. Juni 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Straub