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2C_694/2023

Urteil vom 24. Januar 2024

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiberin Ivanov.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
Generalsekretariat,
Rechtsdienst, 3003 Bern.

Gegenstand
Änderung der Jagdverordnung (JSV, SR 922.01)
vom 1. November 2023; Kostenvorschuss,

Beschwerde gegen die Zwischenverfügung des
Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom

1. Dezember 2023 (A-6585/2023).

Sachverhalt:

A.

Mit Schreiben vom 15. November 2023 ersuchte A.________ das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) um Erlass einer Feststellungsverfügung gemäss Art. 25 und Art. 25a VwVG (SR 172.021) im Zusammenhang mit der Änderung vom 1. November 2023 der Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdverordnung, JSV; SR 922.01; in Kraft getreten am 1. Dezember 2023 [AS 2023 662]), die insbesondere die Regulierung von Wölfen und Steinböcken zum Gegenstand hat. Sie beantragte unter anderem, es sei festzustellen, dass bei der Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken kein ordnungsgemässes Vernehmlassungsverfahren stattgefunden habe und dass der präventive Abschuss von Wölfen zur Verhütung zukünftiger Schäden auf der Basis von Schwellenwerten unverhältnismässig in ihre Grundrechte und verfassungsmässigen Ansprüche eingreife. Zudem sei ihr die Möglichkeit zu geben, sich vor Inkrafttreten der neuen Bestimmungen im Rahmen eines ordnungsgemässen Vernehmlassungsverfahrens zur Teilrevision der Jagdverordnung zu äussern (Art. 105 Abs. 2 BGG).
Mit Schreiben vom 22. November 2023 teilte das Generalsekretariat des UVEK (GS-UVEK) A.________ im Wesentlichen mit, dass ihrem Gesuch nicht entsprochen werden könne (Art. 105 Abs. 2 BGG).
Dagegen erhob A.________ am 28. November 2023 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Prozessual ersuchte sie um Erlass einer Zwischenverfügung, mit welcher namentlich das GS-UVEK bzw. die dafür zuständige Behörde angewiesen werde, die geplante Inkraftsetzung der Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken auf den 1. Dezember 2023 auszusetzen. Zudem beantragte sie, es sei auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten, eventualiter sei die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu prüfen (Antrag 9).

B.

Mit Zwischenverfügung des Instruktionsrichters vom 29. November 2023 trat das Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, auf das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen nicht ein.
Mit Zwischenverfügung vom 1. Dezember 2023 forderte der Instruktionsrichter am Bundesverwaltungsgericht A.________ sodann auf, unter Androhung des Nichteintretens, einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.-- zu bezahlen (Dispositiv-Ziffern 1 und 2).

C.

C.a. Am 21. Dezember 2023 erhebt A.________ in einer einzigen Eingabe Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen die Verfügungen vom 29. November 2023 und vom 1. Dezember 2023.
Das Bundesgericht eröffnete daraufhin das vorliegende Verfahren 2C_694/2023 betreffend die Verfügung vom 1. Dezember 2023 sowie das Parallelverfahren 2C_695/2023 betreffend die Verfügung vom 29. November 2023.
Mit Urteil vom 18. Januar 2024 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde im Verfahren 2C_695/2023 mangels nicht wieder gutzumachenden Nachteils nicht ein.

C.b. Im vorliegenden Verfahren beantragt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, es sei die Zwischenverfügung vom 1. Dezember 2023 aufzuheben und es sei die Sache an die Vorinstanz zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen. Eventualiter sei Antrag 9 der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gutzuheissen. Prozessual ersucht sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung in dem Sinne, dass sie vor Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens den von der Vorinstanz verlangten Kostenvorschuss nicht bezahlen muss. Ferner beantragt sie, es sei auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten; eventualiter sei ihr die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.
Dem Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde mit Formularverfügung vom 22. Dezember 2023 superprovisorisch entsprochen.
Mit Eingabe vom 3. Januar 2024 reichte die Beschwerdeführerin eine Beschwerdeergänzung ein.
Das Bundesgericht holte die vorinstanzlichen Akten sowie Vernehmlassungen des UVEK und des Bundesverwaltungsgerichts zum Gesuch um aufschiebende Wirkung ein.
Das UVEK äussert sich nicht ausdrücklich zum Gesuch um aufschiebende Wirkung. Das Bundesverwaltungsgericht erklärt, in der Verfügung vom 1. Dezember 2023 sei versehentlich ein Kostenvorschuss erhoben worden und beantragt dem Bundesgericht, deren Dispositiv-Ziffern 1 und 2 aufzuheben.

Erwägungen:

1.

1.1. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig die Leistung eines Kostenvorschusses im vorinstanzlichen Verfahren. Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab und stellt somit keinen Endentscheid (Art. 90 BGG), sondern einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG dar. Nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens (vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3; 138 II 501 E. 1.1) folgt der Rechtsweg bei Zwischenentscheiden demjenigen der Hauptsache (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.1; Urteile 2C_477/2021 vom 24. Juni 2021 E. 1.2; 2C_1062/2020 vom 25. März 2021 E. 1.1).
In der Sache geht es - soweit ersichtlich - primär um die Frage, ob die Beschwerdeführerin Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung sowie auf Teilnahme am Vernehmlassungsverfahren im Zusammenhang mit der Teilrevision der Jagdverordnung des Bundes hat. Ob die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist, lässt sich aufgrund des aktuellen Standes des vorinstanzlichen Verfahrens nicht eindeutig sagen. Die Frage kann angesichts der konkreten Umstände, so insbesondere der Tatsache, dass die Vorinstanz anerkennt, der hier strittige Kostenvorschuss sei versehentlich erhoben worden, ausnahmsweise offenbleiben.

1.2. Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde - abgesehen vom hier nicht massgebenden Fall gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG - nur zulässig, wenn der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Dass im konkreten Fall ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht, ist in der Beschwerdebegründung aufzuzeigen, soweit ein solcher nicht ohne Weiteres ins Auge springt. Andernfalls ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (BGE 144 III 475 E. 1.2; 141 III 80 E. 1.2; mit Bezug auf die Leistung eines Kostenvorschusses vgl. u.a. BGE 142 III 798 E. 2.3.4).
Das Bundesgericht verzichtet allerdings auf das Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils, wenn die beschwerdeführende Partei glaubhaft darlegt, dass eine Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung vorliegt (vgl. BGE 143 III 416 E. 1.4; 138 IV 258 E. 1.1) Dies ist hier der Fall, zumal die Beschwerdeführerin unter anderem vorbringt, die Vorinstanz habe ihre Anträge auf Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses, eventualiter auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege, nicht (ausdrücklich) behandelt.

1.3. Die Beschwerde wurde im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereicht und die Beschwerdeführerin ist dazu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.

Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG) und prüft es mit voller Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 145 I 239 E. 2). Seinem Urteil legt es den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG).

3.

3.1. Die Beschwerdeführerin bringt unter anderem vor, sie habe in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz ausdrücklich um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ersucht sowie einen Eventualantrag auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gestellt. Diese Anträge seien nicht bzw. nicht ausdrücklich geprüft worden. Die angefochtene Zwischenverfügung verletze ihr rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2) sowie ihren Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 6 Ziff. 1 EMRK). Damit macht sie sinngemäss eine Rechtsverweigerung geltend.

3.2. Die Vorinstanz führt in ihrer Stellungnahme an das Bundesgericht aus, der hier strittige Kostenvorschuss sei versehentlich erhoben worden und ersucht das Bundesgericht, die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der angefochtenen Zwischenverfügung aufzuheben, damit über das Gesuch der Beschwerdeführerin auf Befreiung von der Leistung des Kostenvorschusses befunden werden könne. Dabei ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die angefochtene Zwischenverfügung vom 1. Dezember 2023 nicht in Wiedererwägung gezogen hat.

3.3. Eine formelle Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV liegt vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt oder eine solche ausdrücklich bzw. stillschweigend nicht an die Hand nimmt und nicht behandelt, obschon sie darüber befinden müsste. Das Gleiche gilt, wenn einzelne Anträge oder Teile davon nicht behandelt werden (BGE 144 II 184 E. 3.1; 135 I 6 E. 2.1; 134 I 229 E. 2.3; Urteil 5D_125/2020 vom 29. Juni 2020 E. 3).

3.4. Der aktenkundigen Beschwerdeschrift an das Bundesverwaltungsgericht lässt sich entnehmen, dass die Beschwerdeführerin beantragt hatte, es seien keine Verfahrenskosten zu erheben, eventualiter sei die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu prüfen (Antrag 9). In der angefochtenen Zwischenverfügung wird die Beschwerdeführerin - unter Androhung des Nichteintretens - lediglich aufgefordert, einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.-- zu leisten. Hinweise darauf, dass sich das Bundesverwaltungsgericht mit ihren Anträgen, es sei auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu verzichten, eventualiter es sei die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu prüfen, befasst habe, fehlen gänzlich. Im Übrigen anerkennt die Vorinstanz, dass es sich bei der angefochtenen Zwischenverfügung um ein Versehen handle und dass sie den Antrag auf Befreiung von der Leistung eines Kostenvorschusses nicht geprüft habe.
Vor diesem Hintergrund kann ohne Weiteres festgehalten werden, dass das Bundesverwaltungsgericht eine formelle Rechtsverweigerung begangen hat, indem es die Anträge der Beschwerdeführerin auf Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses bzw. Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege nicht behandelt hat.
Die Beschwerde ist bereits aus diesem Grund gutzuheissen. Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der angefochtenen Zwischenverfügung sind aufzuheben und die Sache ist an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit sie über die erwähnten Anträge der Beschwerdeführerin befindet. Es erübrigt sich, auf die weiteren im Zusammenhang mit der angefochtenen Zwischenverfügung erhobenen Rügen einzugehen.

4.

4.1. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Dezember 2023 sind aufzuheben und die Sache ist zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Damit wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung für das bundesgerichtliche Verfahren gegenstandslos.

4.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Das für das bundesgerichtliche Verfahren gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege, welches einzig die Befreiung von der Bezahlung der Gerichtskosten zum Gegenstand hat, wird gegenstandslos.

4.3. Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin beantragt, u.a. unter Hinweis auf Art. 8 Abs. 1 und 2 BV, eine Parteientschädigung.
Nach der Rechtsprechung wird nicht anwaltlich vertretenen Parteien im bundesgerichtlichen Verfahren grundsätzlich keine Parteientschädigung zugesprochen (vgl. BGE 133 III 439 E. 4; Urteil 2C_694/2021 vom 8. September 2023 E. 8.3, zur Publ. vorgesehen), ausser wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt und die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was der Einzelne üblicher- und zumutbarer Weise nebenbei zur Besorgung der persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat. Sodann können besondere Verhältnisse es im Ausnahmefall rechtfertigen, eine Entschädigung für die durch den Prozess verursachten Umstände zuzusprechen (BGE 125 II 518 ff.; Urteil 2C_694/2021 vom 8. September 2023 E. 8.3, zur Publ. vorgesehen, mit Hinweisen).
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die Praxis, wonach in Bezug auf die Ausrichtung einer Parteientschädigung zwischen anwaltlich und nicht anwaltlich vertretenen Parteien unterschieden wird, das Gleichbehandlungsgebot bzw. das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 1 und 2 BV) verletze, genügen ihre Vorbringen den qualifizierten Anforderungen an die Begründung von Verfassungsrügen nicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. u.a. BGE 148 I 104 E. 1.5; BGE 143 II 283 E. 1.2.2; 143 I 321 E. 6.1), zumal sie sich im Wesentlichen darauf beschränkt, ihre eigene Rechtsauffassung darzulegen. Eine unzulässige Ungleichbehandlung ist im Übrigen auch nicht ersichtlich: Einerseits gilt die Regelung, wonach nicht anwaltlich vertretene Personen keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben, nach dem Gesagten nicht absolut; andererseits lässt sich die Unterscheidung mit dem Zweck der Parteientschädigung rechtfertigen, welcher darin besteht, den effektiven Aufwand zu decken und nicht den persönlichen Zeitaufwand zu entschädigen, der dadurch entsteht, dass jemand sich selbst vertritt (vgl. auch GRÉGORY BOVEY, in: Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022, N. 15 zu Art. 68 BGG).
Die vorliegende Angelegenheit, welche lediglich die Leistung eines Kostenvorschusses zum Gegenstand hat, weist keine besondere Komplexität auf und erfordert keinen allzu hohen Arbeitsaufwand. Besondere Verhältnisse, die ausnahmsweise das Zusprechen einer Entschädigung erfordern würden, sind nicht ersichtlich und werden auch nicht konkret geltend gemacht. Folglich hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Dezember 2023 werden aufgehoben und die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, mitgeteilt.

Lausanne, 24. Januar 2024

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Die Gerichtsschreiberin: D. Ivanov