University autonomy and formal legal basis for disciplinary finesKI-generiert

2C_694/2021

Urteil vom 8. September 2023

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Hartmann,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiberin Ivanov.

Verfahrensbeteiligte
Universität Zürich, handelnd durch den
Universitätsrat der Universität Zürich,
Beschwerdeführerin,

gegen

1. A.________,
   
2. Verband der Studierenden der Universität Zürich VSUZH, handelnd durch den Vorstand,
   A.________ und B.________,
   Beschwerdegegner,
   alle vertreten durch MLaw C.________ und MLaw D.________.

Gegenstand
Disziplinarverordnung der Universität Zürich,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, vom 8. Juli 2021 (AN.2020.00007, AN.2020.00008).

Sachverhalt:

A.

Am 25. Mai 2020 beschloss der Universitätsrat der Universität Zürich den Erlass einer Disziplinarverordnung der Universität Zürich. Gemäss Ziffer II des Beschlusses sollte die Disziplinarverordnung - vorbehältlich der Ergreifung eines Rechtsmittels - auf den 1. September 2020 in Kraft treten. Der Beschluss vom 25. Mai 2020 wurde am 12. Juni 2020 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (Meldungsnummer RS-ZH07-0000000149; nachfolgend: Disziplinarverordnung).
Die Disziplinarverordnung enthält unter anderem folgende Bestimmung:
§ 11 Disziplinarmassnahmen

1 Disziplinarmassnahmen sind:

a. der schriftliche Verweis,

b. gemeinnützige Arbeit bis zu 40 Stunden zugunsten der Universität, sofern die angeschuldigte Person zustimmt,

c. Geldleistungen zugunsten der Universität bis zu Fr. 4'000.--,

d. der vorübergehende Ausschluss vom Studium an der Universität bzw. von Lehrveranstaltungen und Programmen der universitären Weiterbildung, die von der Universität Zürich durchgeführt werden oder an der Universität Zürich stattfinden, für die Dauer von bis zu sechs Semestern,

e. bei schweren oder wiederholten Verstössen der Ausschluss von der Universität.

2 Die verschiedenen Disziplinarmassnahmen können miteinander verbunden werden.

3 Wird die Disziplinarmassnahme nach Abs. 1 lit. b nicht oder nicht ordentlich geleistet, kann sie vom zuständigen Disziplinarorgan in eine Geldleistung von Fr. 100 bis Fr. 1'000.-- nach Abs. 1 lit. c umgewandelt werden.

4 Bei Geldleistungen nach Abs. 1 lit. c sind die finanziellen Verhältnisse der angeschuldigten Person angemessen zu berücksichtigen. Wird die Geldleistung nach Abs. 1 lit. c trotz Mahnung nicht erbracht, kann das zuständige Disziplinarorgan zusätzlich oder stattdessen eine Disziplinarmassnahme nach Abs. 1 lit. d anordnen.

B.

Mit Beschwerden vom 13. Juli 2020 gelangten sowohl der Verband der Studierenden der Universität Zürich als auch dessen Co-Präsident, A.________, gegen die Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung verschiedener Bestimmungen, darunter von § 11. Mit Urteil vom 8. Juli 2021 hiess das Verwaltungsgericht, 4. Kammer, die Beschwerden teilweise gut, und hob § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 sowie § 19 der Disziplinarverordnung, welcher das Akteneinsichtsrecht zum Gegenstand hatte, auf. Im Übrigen wurden die Beschwerden abgewiesen.

C.

Mit Eingabe vom 10. September 2021 erhebt die Universität Zürich, handelnd durch den Universitätsrat, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. Juli 2021 sei insoweit aufzuheben, als dieses § 11 Abs. 1 lit. c sowie Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 aufgehoben hat. Eventualiter sei das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben, als mit der Aufhebung von § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 die Ausfällung von Geldleistungen zugunsten der Universität bis Fr. 500.-- ausgeschlossen wird.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Der Verband der Studierenden der Universität Zürich und A.________ (nachfolgend: Beschwerdegegner) schliessen auf Nichteintreten, eventualiter auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, subeventualiter auf Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz.
Die Universität Zürich hat repliziert. Die Beschwerdegegner haben dupliziert. Die Universität Zürich hat eine weitere Stellungnahme eingereicht.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 333 E. 1; 144 II 184 E. 1).

1.2. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid (Art. 90 BGG), mit welchem in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle verschiedene Bestimmungen der Disziplinarverordnung der Universität Zürich aufgehoben wurden. Die von der Aufhebung betroffenen Bestimmungen sind noch nicht in Kraft getreten (vgl. Ziff. I des Beschlusses vom 6. Dezember 2021 über die Inkraftsetzung der Disziplinarverordnung der Universität Zürich vom 25. Mai 2020, publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 17. Dezember 2021, Meldungsnummer RS-ZH07-0000000296). In einem solchen Fall liegt grundsätzlich kein anfechtbarer generell-abstrakter Erlass vor. Es bleibt jedoch der letztinstanzliche Entscheid des kantonalen Verwaltungsgerichts. Dagegen ist die Beschwerde zulässig, soweit damit allfällige Verfahrensfehler, ein Verstoss gegen eine gesetzgeberische Handlungspflicht oder eine Autonomieverletzung gerügt werden (vgl. BGE 149 I 81 E. 3.3.8; vgl. auch Urteil 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011 E. 1). Das beim Bundesgericht erhobene Rechtsmittel bleibt indessen eine Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass (Art. 82 lit. b, Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; vgl. BGE 149 I 81 E. 4.1), was unter anderem zur Folge hat, dass die Ausnahmen gemäss Art. 83 BGG keine Anwendung finden (vgl. BGE 145 I 26 E. 1.1).

1.3. Die Beschwerdeführerin macht in vertretbarer Weise geltend, dass sie durch die Aufhebung der strittigen Bestimmungen der Universitätsverordnung in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Autonomie (Art. 63a Abs. 3 Satz 2 BV) verletzt sei, sodass sie rechtsprechungsgemäss gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. BGE 149 I 81 E. 4.2; 140 I 201, nicht publ. E. 1.2.1; Urteil 2C_406/2015 vom 6. November 2015 E. 1). Ob die Autonomie im behaupteten Umfang besteht und tatsächlich verletzt wird, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (vgl. BGE 147 I 136 E. 1.2 mit Hinweisen).
Der durch die Beschwerdegegner erhobene Einwand der fehlenden Beschwerdelegitimation der Universität erweist sich somit als unbegründet. Insbesondere handelt es sich vorliegend - entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner - nicht um eine Organstreitigkeit (vgl. hierzu u.a. Urteil 2C_381/2021 vom 15. März 2022 E. 3), da die Universität keine kantonale Behörde, sondern eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit ist (vgl. § 1 Abs. 1 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [UniG/ZH; LS 145.11]).
Angesichts des Ausgangs des Verfahrens braucht nicht abschliessend geklärt zu werden, ob die Einwände der Beschwerdegegner, wonach der Universitätsrat nicht zur Vertretung der Universität in gerichtlichen Verfahren befugt sei und der Beschluss über die Beschwerdeerhebung nicht gültig zustande gekommen sei, weil die studentische Vertretung keine Kenntnis davon gehabt habe, begründet seien.

1.4. Im Übrigen wurde die Beschwerde der dazu legitimierten Beschwerdeführerin (vgl. E. 1.3 hiervor) frist- und formgerecht erhoben (Art. 100 Abs. 1, Art. 42 Abs. 2 BGG).

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind.
Nach Art. 95 BGG prüft das Bundesgericht die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, diejenige sonstigen kantonalen Rechts - einschliesslich des übrigen kantonalen Verfassungsrechts - hingegen nur unter dem Blickwinkel der Willkür (BGE 147 I 136 E. 1.4; 141 I 36 E. 5.4; 138 I 143 E. 2). Die Verletzung von Grundrechten und kantonalem Recht untersucht es gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht; vgl. BGE 145 I 26 E. 1.3; 142 I 135 E. 1.5). Stützt sich der angefochtene Entscheid auf mehrere selbständige Begründungen, so muss sich die beschwerdeführende Partei mit jeder einzelnen auseinandersetzen; ansonsten wird auf die Beschwerde nicht eingetreten (vgl. BGE 142 III 364 E. 2.4).

2.2. Der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt ist für das Bundesgericht verbindlich, es sei denn, die Partei zeige auf, dass und inwiefern die tatsächlichen Feststellungen qualifiziert falsch oder in Verletzung von Verfahrensvorschriften getroffen worden seien, was spezifisch geltend zu machen und zu begründen ist, sofern entsprechende Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. Art. 105 Abs. 1 und 2; Art. 97 Abs. 1 BGG; vgl. auch BGE 140 III 115 E. 2; 137 I 58 E. 4.1.2 mit Hinweisen).

3.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Vorinstanz die Autonomie der Beschwerdeführerin verletzt hat, indem sie § 11 Abs. 1 lit. c der Disziplinarverordnung, welcher Geldleistungen zugunsten der Universität bis zu Fr. 4'000.-- vorsieht, sowie die damit zusammenhängenden Abs. 3 und 4 aufgehoben hat.

4.

Zur Begründung der gerügten Autonomieverletzung bringt die Beschwerdeführerin insbesondere vor, das Verwaltungsgericht habe mit der Aufhebung der hier strittigen Bestimmungen der Disziplinarverordnung überspannte Anforderungen an das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; LS 101) gestellt und das massgebende kantonale Recht willkürlich angewendet.

4.1. Vorliegend lässt sich die Autonomie, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, in erster Linie aus Art. 63a BV ableiten, welchen das Bundesgericht frei prüft (vgl. BGE 140 I 201, nicht publ. E. 2.3). Der genaue Umfang dieser Autonomie wird hingegen durch das Universitätsgesetz und somit durch kantonales Gesetzesrecht bestimmt, dessen Verletzung das Bundesgericht nur prüfen kann, wenn die Beschwerdeführerin substanziiert dartut (Art. 106 Abs. 2 BGG), dass dessen Anwendung willkürlich ist oder sonstwie Bundesrecht verletzt (vgl. BGE 140 I 201, nicht publ. E. 2.2 und 2.3, mit Hinweisen).

4.2. Gemäss § 1 Abs. 1 UniG/ZH ist die Universität Zürich eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie plant, regelt und führt ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz selbständig (§ 1 Abs. 2 UniG/ZH). Nach § 16 Abs. 1 UniG/ZH erlässt die Universität zur Gewährleistung des geordneten Universitätsbetriebs eine Disziplinarordnung. Wer schwer oder wiederholt gegen die Disziplinarordnung verstösst, kann von der Universität ausgeschlossen werden (§ 16 Abs. 2 UniG/ZH).
Aus diesen Bestimmungen kann geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin über eine gewisse Autonomie, namentlich im Bereich der hier interessierenden Disziplinarmassnahmen, verfügt. Zu prüfen ist, ob diese Autonomie auch Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu Fr. 4'000.-- umfasst.

4.3. Das Verwaltungsgericht hat einerseits erwogen, dass die hier strittige Massnahme eine schwere Disziplinarmassnahme darstelle. Als solche gehöre sie zu den wichtigen Rechtssätzen gemäss Art. 38 Abs. 1 KV/ZH, die in der Form des (formellen) Gesetzes zu erlassen seien. Andererseits hat die Vorinstanz festgehalten, aus § 1 Abs. 2 und § 16 Abs. 1 UniG/ZH fliesse lediglich die Befugnis der Universität, solche Disziplinarmassnahmen vorzusehen, die sich aus dem zwischen ihr und den Studierenden bestehenden Verhältnis ergäben bzw. welche mit diesem im Zusammenhang stünden, wie namentlich die Verweigerung von Leistungen. Demgegenüber liessen sich disziplinarische Massnahmen, die - wie die vorliegend zur Diskussion stehenden Geldleistungen - keinen direkten Zusammenhang zum Anstaltsverhältnis hätten, nicht mehr mit der Anstaltsautonomie begründen.
Das angefochtene Urteil beruht somit auf zwei voneinander unabhängigen Begründungen, die je für sich den Ausgang des Verfahrens besiegeln, sodass für eine Gutheissung der Beschwerde beide Begründungen das Recht verletzen müssten (vgl. BGE 142 III 364 E. 2.4; 138 I 97 E. 4.1.4). Aufgrund der Beschwerdeschrift kann davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin beide Begründungen anficht.

5.

Zu prüfen ist zunächst, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass die vorliegend zur Diskussion stehende Disziplinarmassnahme einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf.

5.1. Gemäss Art. 38 Abs. 1 KV/ZH, auf welchen sich die Beschwerdeführerin beruft, werden alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Eine nicht abschliessende Aufzählung wichtiger Bereiche findet sich in Art. 38 Abs. 1 lit. a-h KV/ZH (vgl. Urteil 2C_502/2019 vom 30. Oktober 2019 E. 4.3.2). Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen (Art. 38 Abs. 2 KV/ZH).
Diese kantonale Verfassungsnorm regelt die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen im Lichte des Grundsatzes der Gewaltenteilung.

5.2. Aus dem sämtlichen Kantonsverfassungen zugrunde liegenden Grundsatz der Gewaltenteilung, welcher in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetzt wird und ein verfassungsmässiges Recht darstellt (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; 134 I 322 E. 2.2 und 2.3), ergibt sich unter anderem, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind (BGE 145 V 380 E. 6.3; 131 I 291 E. 2.1; Urteil 2C_910/2020 vom 28. Juli 2021 E. 4.3.1) bzw. dass Bestimmungen, die in einem Gesetz stehen müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund einer gültigen Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; 138 I 196 E. 4.1). Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen kantonalen Verfassungsbestimmungen frei, jene des kantonalen Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; 142 I 26 E. 3.3; je mit Hinweisen).
Soweit sich die Beschwerdeführerin auch auf Art. 5 Abs. 1 BV beruft, ist festzuhalten, dass diese Bestimmung - wie auch das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) - kein verfassungsmässiges Recht, sondern einen Verfassungsgrundsatz darstellt, dessen Einhaltung vom Bundesgericht im Zusammenhang mit der Überprüfung eines kantonalen Erlasses ausserhalb von Grundrechtseingriffen nur aus dem Blickwinkel des Willkürverbots (Art. 9 BV) überprüft werden kann (BGE 140 I 381 E. 4.4; 135 I 43 E. 1.3; 134 I 153 E. 4.2.1; Urteil 2C_910/2020 vom 28. Juli 2021 E. 4.3.3).

5.3. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, stellt die "Wichtigkeit" einer Norm bzw. eines Rechtssatzes eine Wertungsfrage dar. Art. 38 Abs. 1 KV/ZH zählt in nicht abschliessender Weise Materien auf, für welche die Gesetzesform vorgeschrieben ist. Im Übrigen richtet sich die Wichtigkeit insbesondere nach der Schwere des Eingriffs eines Hoheitsakts in die Rechtsstellung der Normadressaten und dessen Tragweite, namentlich für die Betroffenen (vgl. Urteil 1C_137/2018 und 1C_139/2018 vom 27. November 2018 E. 6.2; vgl. ferner MATTHIAS HAUSER, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 15 zu Art. 38 KV/ZH).
Disziplinarische Massnahmen sind Sanktionen gegenüber Personen, die - wie vorliegend - in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Staat (z.B. Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst, Schüler oder Studierende, Strafgefangene) oder unter einer besonderen Aufsicht des Staates (Rechtsanwälte, Medizinalpersonen) stehen (vgl. Urteil 2C_1149/2015 vom 29. März 2016 E. 4.4.4 mit Hinweisen). Sie dienen in erster Linie der Aufrechterhaltung der Ordnung bzw. der Sicherstellung eines geordneten Anstaltsbetriebs sowie der Wahrung des Ansehens und der Integrität der Institution und sollen namentlich bewirken, dass die ihnen unterstellten Personen ihre Pflichten erfüllen (vgl. BGE 143 I 352 E. 3.3 und Urteil 2C_451/2020 vom 9. Juni 2021 E. 12.1 betreffend Medizinalpersonen; BGE 142 II 259 E. 4.4 und 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.3 betreffend Angestellte im öffentlichen Dienst).
Grundsätzlich stellen disziplinarische Massnahmen keine Strafen im Rechtssinne dar (vgl. BGE 135 I 313 E. 2.3; Urteil 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.3). Die Frage, ob eine disziplinarrechtliche Busse aufgrund ihrer Höhe als Strafe im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 und Art. 7 EMRK qualifiziert werden könnte, wurde von der Rechtsprechung bislang offengelassen (vgl. BGE 128 I 346 E. 2.3 mit Hinweisen). Nach Auffassung einzelner Autoren können Disziplinarmassnahmen, die im besonderen Rechtsverhältnis angeordnet werden, jedoch pönalen Charakter aufweisen, so insbesondere, wenn damit nicht ein Vorteil entzogen wird, der in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der verletzten Pflicht steht, sondern der zugefügte Nachteil selbständig ist, was namentlich bei Disziplinarbussen der Fall ist (vgl. dazu TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen: Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 10 ff.).

5.4. Nach der Rechtsprechung ist nicht eindeutig, wie weit die zulässigen Sanktionen und die Voraussetzungen, unter denen sie verhängt werden dürfen, einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen. Das Bundesgericht hat in Bezug auf das schulische Disziplinarrecht namentlich festgehalten, dass die gesetzliche Regelung - abgesehen von der Begründung des Sonderstatusverhältnisses - nicht bis ins letzte Detail gehen muss, sondern der Natur des Rechtsverhältnisses entsprechend weit gefasst sein darf (BGE 129 I 12 E. 8.5). Namentlich darf die Regelung der Einzelheiten an Exekutivorgane delegiert werden (BGE 135 I 79 E. 6.2; Urteil 2C_502/2019 vom 30. Oktober 2019 E. 4.3.3). In einem weiteren Urteil scheint das Bundesgericht davon auszugehen, dass Sanktionen grundsätzlich einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. Urteil 2C_268/2010 vom 18. Juni 2010 E. 5.1).
In der Lehre wird grundsätzlich die Auffassung vertreten, dass zumindest schwere Disziplinarmassnahmen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen (vgl. THIERRY TANQUEREL, Caractéristiques et limites du droit disciplinaire, in: Tanquerel/Bellanger [Hrsg.], Le droit disciplinaire, 2018, S. 21; JAAG, a.a.O., S. 16; EVA VONTOBEL-LAREIDA, Die gesetzliche Grundlage für verwaltungsrechtliche Sanktionen, in: Das Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und Rechtsetzungslehre, 2017, S. 118).

5.5. Zur Diskussion steht vorliegend eine Disziplinarmassnahme in Form von Geldleistungen bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 4'000.--. Ob es sich aufgrund ihrer Höhe um eine Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK handle, kann offenbleiben. Es ist indessen mit der Vorinstanz anzumerken, dass sich die Beschwerdeführerin durch den Sprachgebrauch (so z.B. "angeschuldigte Person") an das Strafrecht anlehnt, sodass zumindest der Anschein eines strafrechtlichen Charakters erweckt wird (vgl. E. 6 i.f. des angefochtenen Urteils).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann eine solche Disziplinarmassnahme mit Blick auf den Höchstbetrag von Fr. 4'000.-- sowie den Adressatenkreis nicht als leichte Disziplinarmassnahme qualifiziert werden. Wie die Beschwerdegegner zu Recht vorbringen, können Geldstrafen in Höhe von mehreren Tausend Franken angesichts der durchschnittlichen Einkommensverhältnisse der Studierenden einschneidende wirtschaftliche Folgen haben. Die den Studierenden drohenden Nachteile werden zusätzlich dadurch verstärkt, dass bei Nichtbezahlung der Geldleistung trotz Mahnung ein vorübergehender Studienausschluss für die Dauer von bis zu sechs Semestern angeordnet werden kann (§ 11 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 lit. d der Disziplinarverordnung).
Für die Qualifizierung der strittigen Geldleistungen als schwere Disziplinarmassnahme spricht weiter der Umstand, dass die Kantone St. Gallen und Freiburg, auf welche die Beschwerdeführerin hinweist, und welche Disziplinarsanktionen in Form von Geldleistungen kennen, diese auf formellgesetzlicher Stufe verankert haben (vgl. Art. 37 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Universität St. Gallen vom 26. Mai 1988 [sGS 217.11] und Art. 11c Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Universität des Kantons Freiburg vom 19. November 1997 [SGF 431.0.1]). Unbehelflich ist der Hinweis der Beschwerdeführerin auf Art. 38 Abs. 1 lit. d KV/ZH, wonach Bestimmungen über Gebühren in geringer Höhe keine wesentlichen Bestimmungen darstellen, die in der Form des Gesetzes erlassen werden müssen: Einerseits handelt es sich vorliegend nicht um eine Gebühr, sondern um eine Disziplinarmassnahme, und andererseits kann nach dem Gesagten - insbesondere angesichts des Adressatenkreises - nicht von einer geringen Höhe ausgegangen werden.
Schliesslich ist in diesem Zusammenhang der Umstand unerheblich, dass bei Geldleistungen gemäss § 11 Abs. 4 der Disziplinarverordnung die finanziellen Verhältnisse der angeschuldigten Person angemessen zu berücksichtigen sind und dass Art und Dauer der Disziplinarmassnahme sich nach verschiedenen Kriterien, wie zum Beispiel nach den beeinträchtigten Hochschulinteressen oder dem Verschulden der angeschuldigten Person richtet (vgl. § 13 Abs. 1 der Disziplinarverordnung). Die Art und Weise, wie eine Sanktion in der Praxis gehandhabt wird, betrifft die Verhältnismässigkeit der Massnahme und nicht die hier interessierende Frage der gesetzlichen Grundlage bzw. der Normstufe.

5.6. Im Ergebnis hat die Vorinstanz Art. 38 Abs. 1 KV/ZH nicht verletzt, indem sie die hier strittige Disziplinarmassnahme als schwere Sanktion bzw. wichtige Bestimmung qualifiziert hat, die einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf.
Eine Delegation an die Universität kommt bereits deshalb nicht in Frage, weil die Kantonsverfassung eine solche für wichtige Bestimmungen ausschliesst und sich die Verordnungskompetenz gemäss Art. 38 Abs. 2 KV/ZH ausdrücklich auf weniger wichtige Bestimmungen beschränkt (vgl. HAUSER, a.a.O., N. 36 zu Art. 38 KV/ZH). Folglich kann die Autonomie der Beschwerdeführerin keine schweren Disziplinarmassnahmen umfassen.
Die Beschwerde ist bereits aus diesem Grund als unbegründet abzuweisen.

5.7. Da sich die Hauptbegründung der Vorinstanz als rechtskonform erweist, erübrigt es sich, auf die Alternativbegründung einzugehen, wonach disziplinarische Massnahmen - wie die hier strittigen Geldleistungen - ohnehin nicht in die Anstaltsautonomie fallen würden (vgl. E. 2.1 und 4.3 hiervor).

6.

Mit Blick auf die vorangegangenen Erwägungen hat die Vorinstanz die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt, indem sie zum Schluss gekommen ist, dass Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 4'000.-- einer formellgesetzlichen Grundlage bedürften und daher nicht von der Universität beschlossen werden könnten.

7.

Soweit die Beschwerdeführerin eventualiter beantragt, das angefochtene Urteil sei insoweit aufzuheben, als mit der Aufhebung von § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 die Ausfällung von Geldleistungen zugunsten der Universität bis Fr. 500.-- ausgeschlossen wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, an Stelle des kantonalen Gesetzgebers eine Ersatzregelung zu erlassen bzw. eine mögliche Gesetzes- oder Verordnungsänderung vorwegzunehmen (vgl. auch BGE 117 Ia 97 E. 3e; 113 Ia 325 E. 6; Urteil 2C_410/2009 vom 17. Dezember 2009 E. 3.4).

8.

8.1. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.2. Für das bundesgerichtliche Verfahren werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG).

8.3. Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner beantragen eine Parteientschädigung.
Nach der Rechtsprechung wird nicht anwaltlich vertretenen Parteien im bundesgerichtlichen Verfahren grundsätzlich keine Parteientschädigung zugesprochen (vgl. BGE 133 III 439 E. 4; Urteile 1B_493/2021 vom 10. Januar 2022 E. 3; 2C_262/2020 vom 16. Juli 2020 E. 7), ausser wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt und die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was der Einzelne üblicher- und zumutbarer Weise nebenbei zur Besorgung der persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat. Sodann können besondere Verhältnisse es im Ausnahmefall rechtfertigen, eine Entschädigung für die durch den Prozess verursachten Umstände zuzusprechen (BGE 125 II 518 ff.; Urteil 2C_698/2020 vom 3. November 2020 E. 7.3 mit Hinweisen).
Die vorliegende Angelegenheit weist keine besondere Komplexität auf und der von den Beschwerdegegnern getätigte Aufwand erscheint nicht allzu hoch. So haben sie eine knapp zehnseitige Vernehmlassung sowie eine zweiseitige Duplik eingereicht, wobei der geltend gemachte Aufwand knapp 20 Stunden beträgt. Besondere Verhältnisse, die ausnahmsweise das Zusprechen einer Entschädigung erfordern würden, sind nicht ersichtlich und werden auch nicht konkret geltend gemacht. Folglich haben die Beschwerdegegner keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, mitgeteilt.

Lausanne, 8. September 2023

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Die Gerichtsschreiberin: D. Ivanov