{T 0/2}
2C_67/2015
Urteil vom 12. November 2015
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
Erbengemeinschaft A.________, bestehend aus
gegen
Gemeinde V.________,
Oberamt des Bezirks W.________,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentliche kommunale Abgaben;
ARA-Anschlussgebühr,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantons-
gerichts des Kantons Freiburg, Steuergerichtshof,
vom 15. Dezember 2014.
Die Erbengemeinschaft A.________, bestehend aus A.A.________ und B.A.________ (nachfolgend Erbengemeinschaft), ist Gesamteigentümerin des Grundstückes Nr. xxxx des Grundbuchs der Gemeinde V.________. Im Zusammenhang mit einem im Jahr 2012 beendeten Um- und Ausbau eines darauf erstellten Gebäudes wurde das Grundstück erstmals an die Abwasserkanalisation angeschlossen. Mit Verfügung vom 28. August 2012 erhob die Gemeinde V.________ von der Erbengemeinschaft eine Anschlussgebühr von Fr. 26'163.65.
Gegen diese Verfügung erhob die Erbengemeinschaft Einsprache bei der Gemeinde. Der Gemeinderat wies die Einsprache mit Entscheid vom 13. bzw. 27. November 2012 ab. In Übereinstimmung mit der erhaltenen Rechtsmittelbelehrung erhob die Erbengemeinschaft gegen den Einspracheentscheid Beschwerde beim Kantonsgericht Freiburg. Die Beschwerde wurde zuständigkeitshalber an das Oberamt des Bezirks W.________ überwiesen, dessen Vize-Oberamtmann sie mit Entscheid vom 26. Juni 2013 abwies. Mit Urteil vom 15. Dezember 2014 wies das Kantonsgericht Freiburg die ihm zuständigerweise übermittelte Beschwerde gegen diesen Entscheid ebenfalls ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. Januar 2015 beantragt die Erbengemeinschaft, das angefochtene Urteil des Kantonsgerichts Freiburg vom 15. Dezember 2014 sei kostenfällig aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder an die zuständige Gemeindebehörde zurückzuweisen.
Die Vorinstanz, das Oberamt des Bezirks W.________ des Kantons Freiburg, der Gemeinderat V.________ und das Bundesamt für Umwelt BAFU schliessen auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Mit Präsidialverfügung vom 23. Februar 2015 wurde das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
1.1. Die Beschwerde wurde unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereicht und richtet sich gegen einen Entscheid einer letzten oberen kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Sie kann als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegengenommen werden.
1.2. Die Beschwerdeführerin hat als Gesamthandschaft unter Beteiligung sämtlicher ihrer Mitglieder am vorinstanzlichen Verfahren als Partei teilgenommen und ist mit ihren Anträgen unterlegen. Sie ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. zur Legitimation von Gesamthandschaften im öffentlichen Verfahrensrecht BGE 131 I 153 E. 5.4 ff. S. 160 ff.; 116 Ib 447 E. 2 S. 449 ff.). Auf die Beschwerde ist vorbehältlich zulässiger sowie rechtsgenüglich begründeter Rügen einzutreten. Nicht eingetreten wird hingegen auf die selbstständigen Anträge auf Feststellung, die Vorinstanz habe den Streitgegenstand offensichtlich unrichtig erfasst bzw. sie habe den Untersuchungsgrundsatz nicht eingehalten, fehlt es der Beschwerdeführerin doch an einem schutzwürdigen Feststellungsinteresse (zur Subsidiarität von Feststellungs- gegenüber Leistungsbegehren vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5 S. 218 f.; 126 II 300 E. 2b und 2c S. 303; Urteil 2C_264/2011 vom 15. November 2011 E. 1.3; MERZ, in: Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 21a zu Art. 42 BGG).
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f. mit Hinweis). Die Verletzung von Grundrechten (Art. 95 lit. a BGG) sowie von kantonalem und interkantonalem Recht (soweit dessen Verletzung in Anwendung von Art. 95 lit. c und e BGG gerügt werden kann) und die Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) in Anwendung des einfachen kantonalen Gesetzesrechts untersucht es in jedem Fall nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; Urteil 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 1.6).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zu Grunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig festgestellt ist ein Sachverhalt, wenn er willkürliche Feststellungen beinhaltet (BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Obwohl nicht ausdrücklich im Gesetz erwähnt, beruht auch eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung auf einer Rechtsverletzung. Was rechtserheblich ist, bestimmt das materielle Recht; die (in Verkennung der Rechtserheblichkeit) unvollständige Erstellung der für die rechtliche Beurteilung massgeblichen Tatsachen stellt demzufolge eine Verletzung materiellen Rechts dar (BGE 136 II 65 E. 1.4 S. 68; 134 V 53 E. 4.3 S. 62; LORENZ MEYER, Wege zum Bundesgericht - Übersicht und Stolpersteine, ZBJV 146/2010 S. 857). Die dem Bundesgericht durch Art. 105 Abs. 2 BGG eingeräumte Befugnis, die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz zu berichtigen oder zu ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung von Art. 95 BGG beruht, entbindet den Beschwerdeführer nicht von seiner Rüge- und Substantiierungspflicht (BGE 133 IV 286 E. 6.2 S. 288). Die betroffene Person muss rechtsgenügend dartun, dass und inwiefern der festgestellte Sachverhalt in diesem Sinne mangelhaft erscheint und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG); rein appellatorische Kritik an der Sachverhaltsermittlung und an der Beweiswürdigung genügt den Begründungs- bzw. Rügeanforderungen nicht (vgl. BGE 139 II 404 E. 10.1 S. 445 mit Hinweisen). Das Bundesgericht ist somit nicht verpflichtet, in den Akten nach Anhaltspunkten für eine unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung zu forschen.
Die Beschwerdeführerin rügt, die in Art. 26 des Reglements der Gemeinde V.________ vom 3. Oktober 1988 (Gemeindereglement) getroffene Unterscheidung zwischen nicht-landwirtschaftlich genutzten und landwirtschaftlich genutzten Grundstücken verletze das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und die Wirtschaftsfreiheit. Selbst falls diese Unterscheidung zulässig wäre, müsste die Annahme der Vorinstanz, die gebührenpflichtigen Flächen würden zumindest nicht mehr ausschliesslich landwirtschaftlich genutzt, als unhaltbar abgelehnt werden. Ihr Grundstück liege in der Landwirtschaftszone und diene dadurch, dass es verpachtet und namentlich zur Haltung von Kleinvieh (Schafzucht) verwendet werde, ausschliesslich der Landwirtschaft. Die Vorinstanz habe dadurch, dass sie zur Berechnung der geschuldeten Anschlussgebühr nicht den für diese Konstellationen geltenden Sondertarif gemäss Art. 26 Abs. 2 des Gemeindereglements (als Bemessungsgrundlage) zur Anwendung gebracht habe, einen offensichtlich rechtswidrigen Entscheid getroffen. Darüber hinaus habe die Vorinstanz nicht geprüft, ob der Anschluss der einzelnen Gebäude an die Kanalisation tatsächlich erfolgt und davon Gebrauch gemacht worden sei, weshalb ihr Entscheid offensichtlich Art. 27 Ziff. 1 zweites Lemma des Gemeindereglements verletze. Für jedes einzelne der Gebäude sei der aktuelle Stand des Anschlusses und der Grad der Gebrauchsbereitschaft klar festzuhalten und die Rechtsfolgen daraus gehörig zu begründen.
2.1. Im Abgaberecht gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage als selbstständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgabe müssen Abgaben in rechtsatzmässiger Form auf Gesetzesstufe festgesetzt werden, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348; 136 I 142 E. 3.1 S. 145); das Gesetz hat den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlage selbst zu enthalten. Die Rechtsprechung lockert die Anforderungen an die Umschreibung der Abgabenbemessung, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien wie das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; 135 I 130 E. 7.2 S. 140; Urteil 2C_404/2010 vom 20. Februar 2012 E. 4.1). Liegt die Regelungsbefugnis auf Grund der kantonalen Kompetenzordnung bei der Gemeinde, erfüllen durch eine Gemeindeversammlung erlassene Reglemente das Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage (HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, in: ZBl 104/2003, S. 515). Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV) verbietet insbesondere die Erhebung einer Abgabe, wenn deren Tatbestand nicht erfüllt ist (Urteile 2C_334/2014 vom 9. Juli 2015 E. 2.4.5, E. 2.4.6; 2C_239/2014 vom 9. Februar 2015 E. 2.2).
3.1. Gemäss Art. 60a des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Kosten für den Bau, den Betrieb, den Unterhalt, die Sanierung und den Ersatz der Abwasseranlagen mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden (verursachergerechte und kostendeckende Kausalabgaben, vgl. HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 531). Bei der Bemessung der Abgaben sind insbesondere Art und Menge des Abwassers (Art. 60a Abs. 1 lit. a GSchG) sowie der Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen und für betriebliche Optimierungen zu berücksichtigen (Art. 60a Abs. 1 lit. d GSchG).
3.2. Die Kosten der Errichtung der öffentlichen Anlage werden über eine einmalig zu erhebende Abgabe abgegolten, während die Kosten des Betriebs- und des Unterhalts über periodische Benutzungsgebühren gedeckt werden (Urteil 2C_101/2007 vom 22. August 2007 E. 4.2; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 510). Die Kantone können zwecks Abgeltung der Kosten der Errichtung der öffentlichen Anlage eine nach Massgabe des dem Grundeigentümer daraus erwachsenden wirtschaftlichen Sondervorteils (in Form der Wertsteigerung des Grundstückes) zu erhebende Vorzugslast (zum Begriff vgl. BGE 131 I 313 E. 3.3 S. 317; 118 Ib 54 E. 2b S. 57; 110 Ia 205 E. 4c S. 209; 98 Ia 169 E. 2 S. 171; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 510; VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgaberechts, 1976, S. 94; ZAUGG, Steuer, Gebühr, Vorzugslast, in: ZBl 1973 S. 217 ff., S. 220; RUCH, Die Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge, in: ZBl 1996 S. 529 ff., S. 531) oder eine Gebühreinführen, für deren Bemessung auf die dem Gemeinwesen erwachsenden Investitionskosten abgestellt wird (Urteile 2C_759/2014 vom 6. Februar 2015 E. 6.2; 2P.223/2004 vom 18. Mai 2005 E. 3.2). Das in Art. 60a Abs. 1 GSchG statuierte Verursacherprinzip entfaltet seine Wirkungen insbesondere für die periodisch anfallenden Benutzungsgebühren; diese müssen notwendigerweise einen Bezug zur produzierten Abwassermenge aufweisen (Urteil 2C_1054/2013 vom 20. September 2014 E. 5.1). In nur geringerem Umfang ist die einmalige Anschlussabgabe, mit welcher der Anschluss an die Kanalisation abgegolten wird, verursachergerecht auszugestalten (Urteile 2P.323/2006 vom 16. April 2007 E. 3.2; 2P.223/2004 vom 18. Mai 2005 E. 3.2).
3.3. Gemäss Art. 40 des Gewässergesetzes des Kantons Freiburg vom 18. Dezember 2009 (GewG/FR) erheben die Gemeinden zwecks Deckung der Kosten kommunaler Abwasseranlagen bzw. des Gemeindeanteils an interkommunalen Anlagen bei den Eigentümerinnen und Eigentümern, den Inhaberinnen und Inhabern von Baurechten und den Nutzniesserinnen und Nutzniessern von bebauten und unbebauten Grundstücken Anschlussgebühren, Vorzugslasten, jährliche Grund- und Betriebsgebühren, wobei sie die Verwendung der Grundstücke und Gebäude sowie die Art und die Menge des erzeugten Abwassers angemessen berücksichtigen. Bei bebauten Grundstücken wird mit der Anschlussgebühr grundsätzlich der ganze Betrag erhoben (Art. 41 Abs. 2 GewG/FR), während bei landwirtschaftlich genutzten Grundstücken in einer Bauzone, die teilweise überbaut ist, die Gemeinden die Anschlussgebühr für Gebäude, die zu einem landwirtschaftlichen Betrieb gehören, aufgrund einer theoretischen Fläche berechnen können, sofern die Berücksichtigung des gesamten Grundstückes zu einer untragbaren Belastung führen würde (Art. 41 Abs. 3 GewG/FR). Die Berechnung und die Erhebung der Gebühren (Art. 40-43 GewG/FR) werden im Gemeindereglement festgelegt (Art. 44 GewG/FR). Für bei Inkrafttreten des Reglements nicht angeschlossene Grundstücke wird die Anschlussgebühr nach erfolgtem und gebrauchfähigem Anschluss erhoben (Art. 27 Abs. 1 des Gemeindereglements). Gemäss Art. 22 des Gemeindereglements beträgt die Anschlussgebühr für ein überbautes Grundstück an die öffentliche ARA-Kanalisation und Reinigungsanlage für bestehende, noch nicht angeschlossene Gebäude Fr. 22.-- pro m2 gebührenpflichtige Fläche (Bruttogeschossfläche); dieselbe Gebühr wird erhoben für Grundstücke, die ausserhalb des GKP-Perimeters gelegen sind, aber dennoch erschlossen werden können (Art. 26 Abs. 1 Gemeindereglement). Zur Berechnung der Gebühr für Grundstücke, die ausschliesslich der Landwirtschaft dienen, wird die Fläche berücksichtigt, welche zum Wohnteil gehört. Der Gemeinderat bestimmt diese Fläche gemäss den in Art. 22 des Gemeindereglements formulierten Kriterien mit Ausnahme der Flächen, deren Abwässer in die Jauchegrube entsorgt werden dürfen (Art. 26 Abs. 2 Gemeindereglement).
3.4. Als unbegründet erweist sich die Rüge, die Vorinstanz sei in offensichtlich unrichtiger - und damit willkürlicher - Anwendung und Auslegung von Art. 27 des Gemeindereglements von einem erfüllten Abgabetatbestand (vgl. zur davon zu unterscheidenden Frage der Bemessung der Gebühr unten, E. 3.5) ausgegangen und habe in diesem Punkt den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt. Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft, wobei das Bundesgericht einen Entscheid jedoch nur aufhebt, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als zutreffender erscheinen mag, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72; 132 I 13 E. 5.1 S. 17; 125 V 408 E. 3a S. 409; Urteil 9C_284/2012 vom 18. Mai 2012 E. 2; je mit Hinweisen). Der Abgabetatbestand von Art. 41 GewG/FR in Verbindung mit Art. 27 des Gemeindereglements ist erfüllt, wenn ein Grundstück an die öffentliche Abwasseranlage angeschlossen wird. Indem die Vorinstanz nicht auf den Anschluss eines jeden einzelnen, auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin voneinander getrennt errichteten Gebäuden abgestellt hat, ist sie nicht in Willkür verfallen. Mangels Rechtserheblichkeit hatte sie auch nicht den aktuellen Stand des Anschlusses und den Grad der Gebrauchsbereitschaft bei jedem einzelnen Gebäude abzuklären, weshalb auf die Rüge der unrichtigen Sachverhaltsfeststellung (Art. 97 BGG) oder der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) nicht weiter einzugehen ist.
3.5. Eine - wie vorliegend strittige - als Gebühr ausgestaltete, einmalige Anschlussabgabe stellt das öffentlich-rechtliche Entgelt für den Anschluss an die vom Gemeinwesen erstellte und betriebene öffentliche Abwasserversorgung dar (Urteil 2C_722/2009 vom 8. November 2010 E. 3.2). Das Verursacherprinzip kommt für diese Art von Abgabe weniger zum Tragen als bei den periodisch zu erhebenden Benutzungsgebühren; nach der Rechtsprechung kann denn auch bei der Bemessung dieser Gebühr auf andere kausalabgaberechtliche Kriterien abgestellt werden (Urteil 2C_1054/2013 vom 20. September 2014 E. 5.1). In Anwendung des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips als Ausprägung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes von Art. 5 Abs. 2 BV und des Willkürverbots gemäss Art. 9 BV darf die Gebühr hingegen nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung des Gemeinwesens stehen und hat sich in vernünftigen Grenzen zu bewegen (BGE 138 II 70 E. 7.2 S. 76; 130 III 225 E. 2.3 S. 228). Der abzugeltende objektive Wert der Leistung ist dabei nicht in jedem Einzelfall zu ermitteln, sondern es darf auf schematische Kriterien, insbesondere auf die Bruttogeschossfläche, abgestellt werden (für als Verwaltungsgebühren ausgestaltete Anschlussbeiträge ausdrücklich Urteile 2C_1054/2013 vom 20. September 2014 E. 5.2, E. 6.2; 2C_722/2009 vom 8. November 2010 E. 3.2), die regelmässig einen auch unter dem Gesichtspunkt des Verursacherprinzips genügenden Bezug zur produzierten Abwassermenge aufweist. Für die Anschlussgebühr muss demnach nicht primär auf die effektiv produzierte Abwassermenge abgestellt werden, sondern auf die Kapazität, die für die potenzielle Menge ausreicht (Urteil 2C_1054/2013 vom 20. September 2014 E. 6.3). Angesichts dieser Bemessungsgrundsätze ist das in Art. 22 verankerte Bemessungskriterium der gesamten Bruttogeschossfläche bei nicht landwirtschaftlich genutzten Grundstücken bzw. die Berücksichtigung nur der zum Wohnteil zählenden Flächen bei ausschliesslich landwirtschaftlicher Nutzung in rechtsgleicher Hinsicht (Art. 8 Abs. 1 BV) nicht zu beanstanden, wird doch in beiden Konstellationen nur die zum Wohnen erstellte Fläche berücksichtigt. Inwiefern eine solche Abgabenbemessung nicht mit der verfassungsrechtlich garantierten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbart werden kann, ist weder dargetan noch ersichtlich, weshalb auf diese Rüge nicht weiter einzugehen ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
3.6. Hinsichtlich der auf den vorliegenden Fall anzuwendenden Bemessungskriterien erwog die Vorinstanz, dass das gebührenpflichtige Grundstück der Beschwerdeführerin nicht (mehr) oder zumindest nicht ausschliesslich landwirtschaftlich genutzt werde. In sachverhaltsmässiger Hinsicht stellte sie fest, es handle sich weitgehend um bewohnte Flächen bzw. um Flächen, welche für Lagerzwecke an Dritte weiter vermietet würden. Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass ein Nachbar auf einem Teil des Grundstückes hobbymässig einige Schafe halte und einer der Mieter in den Lagerhallen teilweise "landwirtschaftliches Inventar" lagere. Die Beschwerdeführerin zeigt in ihrer Beschwerdeschrift nicht auf, dass die Vorinstanz die tatsächlichen Grundlagen des Rechtsstreites offensichtlich unrichtig (d.h. willkürlich) oder in Verletzung einer Rechtsvorschrift im Sinne von Art. 95 BGG festgestellt hätte (Art. 97 BGG), weshalb sie dem vorliegenden Beschwerdeverfahren zu Grunde zu legen sind (Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. oben, E. 1.4). Inwiefern die Vorinstanz, indem sie für die Gebührenberechnung Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 des Gebührenreglements und nicht den die ausschliessliche landwirtschaftliche Nutzung reglende Art. 26 Abs. 2 des Gebührenreglements zur Anwendung brachte, das kantonale Recht willkürlich (vgl. oben, E. 3.4) ausgelegt oder angewendet hätte, ist nicht ersichtlich. Nicht nachvollziehbar ist, aus welchen Gründen es dem kantonalen Gesetzgeber verwehrt gewesen sein sollte, bei der Gebührenbemessung auf das Kriterium der effektiven Nutzung (Art. 40 GewG/FR in Verbindung mit Art. 26 Gebührenreglement) abzustellen, und er verpflichtet gewesen wäre, ausschliesslich die raumplanungsrechtlich relevante Zonenordnung als massgeblich zu erklären; eine solche Begründung übergeht die raumplanungsrechtlich verankerte Möglichkeit, bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen auch in der Landwirtschaftszone liegende Grundstücke einer landwirtschaftsfremden Nutzung zuzuführen (Art. 24 ff. RPG). Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
3.7. Nicht genügend substantiiert ist sodann die Rüge, die Vorinstanz habe in Verkennung der kantonalen Verfahrensvorschriften den Streitwert des vorinstanzlichen Verfahrens unzutreffend festgesetzt und die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens falsch ermittelt. Das kantonale Prozessrecht bestimmt, nach welchem Rechtsbegehren sich der Streitwert eines kantonalen Verfahrens bemisst; der Anwendungsbereich von Art. 51 Abs. 1 BGG hingegen bleibt auf das bundesgerichtliche Verfahren beschränkt. Die Beschwerdeführerin hätte in ihrer Beschwerdeschrift aufzeigen können und müssen (Art. 106 Abs. 2 BGG), welche kantonale Verfahrensvorschrift über die Berechnung des Streitwertes die Vorinstanz willkürlich (vgl. dazu oben, E. 3.4) angewandt und ausgelegt haben soll. Auf die Rüge ist mangels rechtsgenüglicher Begründung nicht einzutreten.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsgericht des Kantons Freiburg und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. November 2015
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall