§ 13 Abs. 2 und § 17 VRG/ZH; Kosten- und Entschädigungsfolgen bei nachträglicher Gutheissung des Rekurses wegen geänderter Verhältnisse; die Kostenverlegung darf vom Unterliegerprinzip abweichen, wenn der Rekurserfolg allein auf nachträglichen Noven beruht und die angefochtene Verfügung im Zeitpunkt ihres Erlasses recht- und verhältnismässig war. Das Bundesgericht greift die kantonale Ermessensausübung nur bei Willkür ein. Für die Verhältnismässigkeit ist auf den Sachverhalt und Wissensstand im Zeitpunkt des Erlasses abzustellen; eine spätere Entwicklung begründet keinen Rückschaufehler und macht die ursprüngliche Massnahme nicht ex tunc rechtswidrig. Ein Verzicht auf Parteientschädigung ist unter denselben Voraussetzungen zulässig (E. 5 f.).
2C_476/2023
Urteil vom 13. September 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni, Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Plattner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gegenstand
Tierschutz; Kostenregelung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 29. Juni 2023 (VB.2022.00591).
A.a. Das Veterinäramt des Kantons Zürich sprach gegenüber A.________ mit Verfügung vom 9. Juli 2020 ein partielles Tierhalteverbot aus.
A.b. Am 15. Juni 2021 wurde das partielle Tierhalteverbot vollzogen. 15 Equiden wurden A.________ weggenommen und abtransportiert, darunter auch das Pferd B.________. A.________ stellte daraufhin ein Gesuch um Wiedererwägung des teilweisen Tierhalteverbots. Auf dieses trat das Veterinäramt nicht ein. Das Bundesgericht bestätigte diesen Entscheid letztinstanzlich (Urteil 2C_812/2022 vom 12. Januar 2024).
A.c. Das Pferd B.________ wurde bei einer Betreuungsperson untergebracht. Gemäss Berichten und verschiedenen Meldungen zeigte das Pferd B.________ ein problematisches Verhalten. Der Umgang mit dem Pferd war für die betreuenden Personen und Ärzte teilweise lebensgefährlich, sodass die erforderliche Pflege nicht durchgeführt werden konnte. Ein Pferdeexperte empfahl mit Bericht vom 9. November 2021 die Euthanasierung des Pferdes B.________. A.________ nahm mit Eingaben vom 6. Dezember 2021 und 17. Dezember 2021 Stellung zu einer allfälligen Euthanasierung und beantragte im Wesentlichen, davon abzusehen.
A.d. Mit Verfügung vom 23. Dezember 2021 ordnete das Veterinäramt die sofortige Euthanasierung des Pferdes B.________ an (Dispositivziffer I), auferlegte A.________ die Kosten der Verfügung von Fr. 399.-- (Dispositivziffer III) und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer IV).
A.e. Dagegen erhob A.________ Rekurs an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte im Wesentlichen die vollumfängliche Aufhebung der Verfügung, das sofortige Absehen von der Euthanasierung und zusätzlich die Herausgabe des Pferdes B.________. Dazu stellte sie verschiedene prozessuale Anträge, darunter die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
A.f. Mit Zwischenverfügung vom 30. Dezember 2021 wies die Gesundheitsdirektion das Veterinäramt superprovisorisch an, einstweilen von einer Euthanasierung des Pferdes B.________ abzusehen. Mit Zwischenverfügung vom 7. Februar 2022 hiess die Gesundheitsdirektion das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gut.
A.g. Mit Zwischenverfügung vom 22. April 2022 ordnete die Gesundheitsdirektion eine Begutachtung des Pferdes B.________ an. Am 15. Juni 2022 reichte der Gutachter der Gesundheitsdirektion das Gutachten ein. Der Gutachter kam darin zusammengefasst zum Schluss, dass es aus Tierschutzgründen keine Veranlassung mehr für eine Euthanasierung des Pferdes B.________ gebe. Im Sommer und Herbst 2021 sei die Situation jedoch anders gewesen. Unterdessen habe sich das Verhalten deutlich verbessert und lasse rasche Erfolge erwarten. Das ursprüngliche problematische Verhalten sei auf eine unterlassene Sozialisierung des Pferdes durch A.________ zurückzuführen.
Mit Entscheid vom 31. August 2022 stellte die Gesundheitsdirektion fest, dass die Euthanasierungsanordnung des Veterinäramts vom 23. Dezember 2021 im Zeitpunkt ihres Erlasses recht- und verhältnismässig gewesen sei (Dispositivziffer I). Weiter stellte sie fest, dass die Anordnung der Euthanasierung des Pferdes B.________ aufgrund veränderter Verhältnisse derzeit nicht mehr recht- und verhältnismässig sei, und hob die Anordnung der Euthanasierung durch das Veterinäramt auf (Dispositivziffer II). Im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat (Dispositivziffer III). Die Verfahrenskosten von Fr. 800.-- und die Kosten des Gutachtens von Fr. 3'037.50 auferlegte sie A.________ (Dispositivziffer IV). Eine Parteientschädigung wurde nicht ausgerichtet (Dispositivziffer V).
A.________ erhob gegen die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursentscheids (Dispositivziffer IV und V) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, die Verfahrens- und Gutachterkosten seien dem Staat aufzuerlegen. Weiter beantragte sie für das Verfahren vor der Gesundheitsdirektion eine Parteientschädigung von mindestens Fr. 25'500.--. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 29. Juni 2023 ab.
A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. Juni 2023 mit den Anträgen, das Urteil vom 29. Juni 2023 sei aufzuheben, es seien die Verfahrenskosten von Fr. 800.-- und die Gutachterkosten von Fr. 3'037.50 vollumfänglich der Gesundheitsdirektion aufzuerlegen und der Beschwerdeführerin sei eine Parteientschädigung von mindestens Fr. 25'500.-- zuzusprechen.
Das Verwaltungsgericht und die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; das Veterinäramt beantragt die Abweisung der Beschwerde. Sie verzichten im Übrigen auf Vernehmlassung.
Die Präsidentin der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen den kantonal letztinstanzlichen (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessenden (Art. 90 BGG) Entscheid eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 83 BGG). Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin überdies zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Die Anwendung des kantonalen Rechts wird abgesehen von den Fällen von Art. 95 lit. c und d BGG vom Bundesgericht nur daraufhin geprüft, ob dadurch Bundesrecht - namentlich das Willkürverbot - verletzt wurde (vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1; 138 I 143 E. 2). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 147 I 73 E. 2.1). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht, d. h. es ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Urteils aufzuzeigen, inwiefern die entsprechenden Rechtsnormen verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.1; 139 I 229 E. 2.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Feststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang zudem entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 148 I 160 E. 3; 147 I 73 E. 2.2). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2). Eine entsprechende Rüge ist hinreichend zu substanziieren (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 I 73 E. 2.2; 137 II 353 E. 5.1; 133 II 249 E. 1.4.3).
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen in der Beschwerde nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG), was in der Beschwerde näher darzulegen ist. Der vorinstanzliche Verfahrensausgang allein bildet noch keinen hinreichenden Anlass im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG für die Zulässigkeit von unechten Noven, die bereits im kantonalen Verfahren ohne Weiteres hätten vorgebracht werden können (BGE 143 V 19 E. 1.2).
Die Beschwerdeführerin legt einen Rekursentscheid vom 10. Februar 2022 betreffend die Beschlagnahme der Equiden, verschiedene Fotos von Pferden vor und nach deren Beschlagnahme sowie diverse Transportformulare vom 15. Juni 2021 ins Recht. Sie begründet die Zulässigkeit dieser Noven mit der angeblich willkürlichen Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz. Damit vermag die Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen, inwiefern erst der Entscheid der Vorinstanz Anlass zur Einreichung gegeben hat. Die Belege können daher im bundesgerichtlichen Verfahren nicht beachtet werden.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst in mehrfacher Hinsicht eine willkürliche Feststellung des Sachverhalts. Sie stellt sich erstens - gestützt auf verschiedene Vorbringen - auf den Standpunkt, nicht sie, sondern das Veterinäramt sei für die ursprünglichen Verhaltensprobleme des Pferdes verantwortlich. Zweitens kritisiert sie die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz hinsichtlich der Schwere und der Konsequenzen der Verhaltensprobleme des Pferdes von der Beschlagnahme bis zum 23. Dezember 2021.
3.1. Die Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich nur dann als willkürlich, wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass die von den Gerichten gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung der Beschwerdeführerin übereinstimmen, belegt keine Willkür (BGE 140 III 264 E. 2.3 mit Hinweisen; Urteil 2C_588/2023 vom 27. Oktober 2023 E. 3.2).
3.2. Hinsichtlich der Ursache der Verhaltensprobleme des Pferdes stellte die Vorinstanz gestützt auf das von der Gesundheitsdirektion in Auftrag gegebene Gutachten fest, das Tier sei nie sozialisiert worden. Die Verhaltensauffälligkeiten des Pferdes seien nicht mit der Wegnahme und dem Abtransport des Pferdes vom Betrieb der Beschwerdeführerin am 15. Juni 2021 zu erklären, sondern seien durch Versäumnisse in der frühen Haltung und der ersten Lebensphase des Pferdes verursacht worden. Die fehlende Sozialisierung des Pferdes sei demzufolge auf Fehler in der Betreuung durch die Beschwerdeführerin zurückzuführen und somit ihr anzulasten.
3.3. Die Beschwerdeführerin hält diesen Feststellungen entgegen, nicht sie, sondern das Veterinäramt sei für die Verhaltensprobleme verantwortlich. Sie stützt ihre Rüge zunächst auf Fotos des Pferdes vor und nach der Wegnahme und auf verschiedene Transportprotokolle. Wie bereits dargelegt, sind diese Belege novenrechtlich unzulässig (vgl. E. 2.3 hiervor). Soweit sie sich in ihrer Sachverhaltskritik weiter auf einen tierärztlicher Bericht vom 12. Mai 2022 und einen nicht näher spezifizierten Bericht des Tierspitals Zürich bezieht, zeigt sie nicht konkret auf, inwiefern die Beweiswürdigung der Vorinstanz willkürlich sein soll.
3.4. Die Beschwerdeführerin kritisiert sodann, dem Gutachter seien nicht alle relevanten Unterlagen zur Verfügung gestellt worden, um zu beurteilen, wer die Verhaltensstörung des Pferdes zu verantworten habe. Damit rügt sie verfahrensrechtliche Mängel bei der Erstellung des Gutachtens. Sie zeigt jedoch weder auf, dass sie die angeblichen Mängel bereits vor den Vorinstanzen rechtzeitig gerügt hätte (vgl. BGE 143 V 66 E. 4.3; Urteile 2C_883/2021 vom 14. Dezember 2022 E. 4.3), noch begründet sie rechtsgenüglich, welche weiteren Unterlagen ihrer Ansicht nach weshalb dem Gutachter zur Verfügung zu stellen gewesen wären (vgl. E. 2.2 hiervor). Eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung ist insofern nicht dargetan.
3.5. Ferner macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz übergehe in ihren Erwägungen zur Kausalität der Verhaltensstörungen die Erkenntnisse des von ihr eingereichten tierärztlichen Berichts vom 5. Dezember 2021, aus dem deutlich hervorgehe, dass der Tierarzt das Pferd
vor der Beschlagnahme gut habe behandeln können und es damals entsprechend noch nicht an den Verhaltensauffälligkeiten gelitten habe.
Die Beschwerdeführerin vermag mit diesem Vorbringen keine willkürliche Beweiswürdigung aufzuzeigen. Der tierärztliche Bericht, der sich auf Erkenntnisse von Behandlungen des Pferdes vor der Beschlagnahme des Pferdes im November 2020 und März 2021 stützt, erwähnt zwar, dass die damals geplanten tiermedizinischen Behandlungen durchgeführt werden konnten. Gemäss dem Bericht war das Pferd jedoch bereits damals sensibel und reagierte in Stresssituationen mit Flucht oder gestresstem Verhalten. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Tatsache, dass es sich um ein Parteigutachten der Beschwerdeführerin handelt, ist unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz davon ausging, der tierärztliche Bericht könne an der Beurteilung der Kausalität der Verhaltensstörung nichts ändern (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.2). Ebenfalls keine Willkür belegt das Vorbringen der Beschwerdeführerin, das Pferd habe bis am 15. Juni 2021 noch nicht an den beschriebenen Verhaltensauffälligkeiten leiden können, da es damals erfolgreich habe abtransportiert werden können.
3.6. Bezüglich den Verhaltensauffälligkeiten des Pferdes nach der Beschlagnahme bis Dezember 2021stellte die Vorinstanz mit Verweis auf den Rekursentscheid in tatsächlicher Hinsicht fest, das Pferd habe damals ein traumatisiertes Verhalten gegenüber Menschen gezeigt. Bei geringstem "Handling" durch Menschen habe es mit Stress und Panik reagiert. Die tägliche Pflege, Hufpflege und allfällige Behandlungen von Verletzungen seien, auch unter hochgradiger Sedierung oder Betäubung, nicht möglich gewesen. Verschiedene Versuche, die Hufpflege vorzunehmen, hätten für die betreuende Person, den Hufpfleger und den beigezogenen Tierarzt in lebensgefährlichen Situationen resultiert. Der Erfolg einer Verhaltenstherapie sei als höchst unwahrscheinlich einzustufen gewesen. Auch ein Verkauf und eine Neuplatzierung des Pferdes seien nicht zu verantworten gewesen. Diese Erkenntnisse der Vorinstanzen stützen sich auf mehrere Berichte und Mitteilungen der betreuenden Personen, der involvierten Tierärzte und des Hufpflegers (vgl. Mitteilungen der betreuenden Person vom 5. August 2021, 26. Oktober 2021, 23. November 2021 und 30. November 2021; Videoaufnahmen der betreuenden Person vom 26. und 28. November 2021; Berichte des Tierarzts vom 28. Oktober 2021 und 9. November 2021; Kurzbericht des Hufpflegers vom 26. November 2021 sowie die weitere veterinärmedizinische Einschätzung vom 26. November 2021). Ferner sind gemäss dem veterinärmedizinischen Gutachten vom 15. Juni 2022 "menschenverursachte Versäumnisse" für die Verhaltensstörungen verantwortlich, was bereits der tierärztliche Bericht vom 5. Dezember 2021 erwähne. Die Mängel seien von diesem Tierarzt im November 2020 und März 2021 gemeldet worden (Gutachten, S. 8). Der Gutachter (Mitglied der Gesellschaft Schweizer Tierärzte und der Schweizerischen Vereinigung für Pferdemedizin) hielt weiter fest, dass seine eigene Begutachtung vom 9. Juni 2022 ergeben habe, dass eine Euthanasierung zu diesem Zeitpunkt nicht mehr unterstützt werden konnte, dass die Situation im Sommer und Herbst 2021 jedoch anders gewesen war. Wie aus verschiedenen Berichten hervorgehe, habe sich das Verhalten des Pferdes deutlich verbessert (Gutachten, S. 11). Er wies zudem auch im Juni 2022 noch darauf hin, dass das "Szenario der Euthanasie" wieder in Betracht gezogen werden könnte, wenn nach den medizinischen "Bewältigungsversuchen innert 3 Monaten keine Fortschritte zu verzeichnen" seien (Gutachten, S. 13).
3.7. Die Beschwerdeführerin rügt diesbezüglich eine willkürliche bzw. unvollständige Sachverhaltsfeststellung. Sie hält den vorinstanzlichen Feststellungen gestützt auf den tierärztlichen Bericht vom 5. Dezember 2021 entgegen, eine Therapierung der Verhaltensprobleme wäre möglich gewesen. Zudem beanstandet sie, dass nicht bereits vor der Anordnung der Euthanasierung Abklärungen durch einen Verhaltensspezialisten angeordnet worden waren. Mit diesen Vorbringen vermag die Beschwerdeführerin keine Willkür aufzuzeigen. Das von der Gesundheitsdirektion in Auftrag gegebene Sachverständigengutachten vom 15. Juni 2022 geht gestützt auf mehrere Berichte davon aus, dass das Verhalten des Pferdes im Sommer und Herbst 2021 problematisch und die Euthanasierung damals angezeigt war. Der Gutachter berücksichtigte auch den tierärztlichen Bericht vom 5. Dezember 2021 (Gutachten, S. 3), auf den sich die Beschwerdeführerin vorliegend stützt.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf ein Gericht in Fachfragen nicht ohne triftige Gründe von Sachverständigengutachten abweichen (BGE 145 II 70 E. 5.5 mit Hinweisen), selbst wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (BGE 150 II 133 E. 4.1.3; 136 II 214 E. 5, je mit Hinweisen; Urteil 1C_160/2023 vom 7. März 2024 E. 4.8; vgl. zum Vorgehen bei unklaren, unvollständigen oder nicht gehörig begründeten Gutachten auch KASPAR PLÜSS, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG/ZH, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend Kommentar VRG], N. 70 zu § 7). Die Beschwerdeführerin macht vorliegend keine triftigen Gründe geltend, wenn sie dem Sachverständigengutachten vom 15. Juni 2022 lediglich den tierärztlichen Bericht vom 5. Dezember 2021 gegenüberstellt, der im Gutachten zudem bereits berücksichtigt worden war. Wie die Vorinstanz ferner zu Recht erwog, beruhte die Euthanasierungsanordnung vom 23. Dezember 2021 auf einer sorgfältigen und umfassenden Prüfung der Sachlage. Die oben (E. 3.6) aufgeführten Mitteilungen, Videoaufnahmen und Berichte gaben ein genügend klares Bild ab; eine weitere Begutachtung war nicht notwendig. Es ist entgegen der Beschwerdeführerin auch nicht widersprüchlich, dass die Gesundheitsdirektion im April 2022 das erwähnte Sachverständigengutachten zum Verhalten des Pferdes in Auftrag gab. Wie die Vorinstanz nachvollziehbar erwog, drängte sich eine Neubeurteilung erst auf, als sich die Verhaltensprobleme des Pferdes aufgrund des Wechsels der betreuenden Person im Verlauf des Frühjahrs 2022 abgemildert hatten (vgl. angefochtenes Urteil E. 4.6).
3.8. Zusammenfassend sind die Sachverhaltsrügen unbegründet. Dem Urteil ist der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt zu Grunde zu legen.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden die Verfahrens- und Gutachterkosten sowie die Parteientschädigung im kantonalen Rekursverfahren. Zu beurteilen ist, ob der Beschwerdeführerin zu Recht die Kosten gemäss § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (LS 175.2; VRG/ZH) auferlegt und eine Parteientschädigung gemäss § 17 VRG/ZH verweigert wurde, obwohl sie in der Hauptsache mit ihren Anträgen durchgedrungen war.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kostenauflage trotz ihres Obsiegens sei willkürlich. Die Vorinstanz habe den Begriff des Unterliegens nach § 13 Abs. 2 VRG/ZH willkürlich angewendet. Diese sei in willkürlicher Weise davon ausgegangen, dass die Beschwerdeführerin nur aufgrund veränderter Umstände mit ihren Anträgen durchgedrungen sei. Bereits die ursprüngliche Euthanasierungsanordnung vom 23. Dezember 2021 sei jedoch unrechtmässig gewesen.
5.1. Beim VRG/ZH handelt es sich um kantonales Recht. Kantonales Recht prüft das Bundesgericht nur auf dessen Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht (vgl. E. 2.1 hiervor, Art. 95 lit. a BGG). Darunter fällt insbesondere der Schutz vor Willkür nach Art. 9 BV.
5.2. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn das angefochtene Urteil offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (vgl. BGE 148 III 95 E. 4.1; 144 I 113 E. 7.1; 142 II 369 E. 4.3).
5.3. Gemäss § 13 Abs. 2 VRG/ZH tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (Satz 1). Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (Satz 2).
5.4. Die Vorinstanz begründete die Kostenauflage an die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, dass diese im Rekursverfahren nicht eigentlich obsiegt habe bzw. das Veterinäramt nicht unterlegen sei. Die ursprüngliche Anordnung der Euthanasierung am 23. Dezember 2021 sei rückblickend angesichts des damaligen Zustands des Pferdes recht- und verhältnismässig gewesen. Die Beschwerdeführerin sei mit ihrem Antrag, die Euthanasierungsanordnung aufzuheben, nur durchgedrungen, weil sich das Verhalten des Pferdes nachträglich und ohne ihr Zutun verbessert habe. Die Beschwerdeführerin könne es sich nicht anrechnen lassen, dass aufgrund der Bemühungen der Betreuungspersonen das Pferd seit Dezember 2021 Fortschritte gemacht habe und in der Folge von der geplanten Euthanasierung habe abgesehen werden können. Die ursprünglichen Verhaltensstörungen, welche die Euthanasierung im Dezember 2021 erforderlich habe erscheinen lassen, habe die Beschwerdeführerin zu verantworten, da das Pferd auf ihrem Betrieb nie genügend sozialisiert worden sei. Jedenfalls wären selbst bei einem formalen Obsiegen der Beschwerdeführerin die entstandenen Kosten nach dem Verursacherprinzip und nach Billigkeitserwägungen der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (vgl. angefochtenes Urteil E. 4.5 f.).
5.5. Soweit die Beschwerdeführerin in einem ersten Schritt geltend macht, die Kostenauflage sei schon deshalb willkürlich, weil nach § 13 Abs. 2 VRG/ZH das Unterliegerprinzip gelte, sie aber im Rekurs in der Hauptsache obsiegt habe, stellt sie die vorinstanzliche Auslegung von § 13 Abs. 2 VRG/ZH bzw. die Erwägungen der Vorinstanz zur Geltung des Unterliegerprinzips im kantonalen Kostenrecht in Frage.
5.5.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Kostenauflage nach § 13 VRG/ZH liegt dem Unterliegerprinzip der Gedanke zu Grunde, dass grundsätzlich diejenige Partei die Kosten tragen soll, welche mit ihren Anträgen nicht durchdringt (vgl. Urteil 1P.270/2003 vom 19. August 2003 E. 3.1). § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG/ZH lässt eine Kostenverlegung in Abweichung des Unterliegerprinzips jedoch zu (vgl. den Wortlaut "in der Regel"). Es liegt im Ermessen des Gerichts, über solche Abweichungen zu entscheiden. Dabei kommt ihm ein erheblicher Spielraum zu. Allerdings darf die Abweichung von der gesetzlichen Regel nicht willkürlich sein, sondern muss in den besonderen Verhältnissen des Falles ihre Rechtfertigung finden (vgl. Urteil 1P.270/2003 vom 19. August 2003 E. 3.2). Dabei fallen für eine ausnahmsweise Abkehr vom Unterliegerprinzip vor allem Billigkeitsgründe in Betracht. Allerdings darf die Kostenverlegung auf die obsiegende Partei die Verantwortung für die Prozessführung nicht derart abschwächen, dass der Grundsatz des Unterliegens seines Sinngehalts entleert wird (vgl. Urteil 1P.270/2003 vom 19. August 2003 E. 3.3).
5.5.2. Nach der Literatur statuiert der im Rekursverfahren anwendbare § 13 VRG/ZH in Absatz 2 das Erfolgs- und das Verursacherprinzip als Kostenverteilungsgrundsätze (vgl. KASPAR PLÜSS, in: Kommentar VRG, N. 2 f. zu § 13). Dabei erscheine die Kostenauferlegung nach Massgabe des Unterliegens (Satz 1) als Regel und jene nach dem Verursacherprinzip (Satz 2) als Ausnahme. Zulässig könne unter Umständen aber auch die Kostenauferlegung ohne Anknüpfung an die gesetzlichen Kriterien - rein fallbezogen unter Berücksichtigung von Billigkeitserwägungen - sein (vgl. KASPAR PLÜSS, in: Kommentar VRG, N. 41 zu § 13). Die Entscheidbehörde habe deshalb Spielraum, um bei besonderen Umständen die Prozesskosten nach Ermessen zu verlegen. Im Sinne der Einzelfallgerechtigkeit könne die Belastung mit Prozesskosten zugunsten der unterlegenen bzw. zulasten der obsiegenden Partei verschoben werden (vgl. KASPAR PLÜSS, in: Kommentar VRG, N. 63 zu § 13). Als solcher besonderer Umstand gelte, wenn eine Partei lediglich aufgrund von Noven unterliege (vgl. KASPAR PLÜSS, in: Kommentar VRG, N. 64 zu § 13).
5.5.3. Die Beschwerdeführerin ist zwar im Rekursverfahren mit ihrem Hauptantrag, von der Euthanasierung des Pferdes abzusehen, durchgedrungen. Es ist jedoch unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz vorliegend die Kosten gestützt auf Billigkeitserwägungen verteilte. So begründete sie die Kostenauflage an die Beschwerdeführerin mit dem Umstand, dass die Euthanasierungsanordnung ursprünglich rechtmässig gewesen und erst nachträglich, nach der Verhaltensbesserung des Pferdes während des Rekursverfahrens, unverhältmässig geworden sei, was zur teilweisen Gutheissung des Rekurses geführt habe. Die Vorinstanz begründete die Abweichung vom Unterliegerprinzip somit mit der Berücksichtigung von Noven, die sich die Beschwerdeführerin nicht anrechnen konnte. Nachdem auch in der Literatur die Ansicht vertreten wird, dass das Vorliegen von Noven eine Kostenverteilung nach Billigkeitserwägungen rechtfertigen kann (vgl. E. 5.5.2 hiervor), erscheint die Kostenauflage aus diesem Grund nicht als willkürlich (vgl. zudem zu einer ähnlichen Novenkonstellation in 2C_13/2013 vom 5. September 2013 E. 6, wobei die dortige beschwerdeführende Partei ebenfalls die vorinstanzlichen Kosten zu tragen hatte).
5.6. Die Beschwerdeführerin macht indes geltend, dass nicht nur Noven zu ihrem Obsiegen geführt hätten. Entgegen der Vorinstanz sei die Euthanasierungsanordnung bereits bei deren Erlass am 23. Dezember 2021 unverhältnismässig gewesen (Art. 5 Abs. 2 BV). Folglich habe nicht bzw. nicht nur die während des Rekursverfahrens eingetretene Verhaltensänderung des Pferdes zur Gutheissung des Rekurses geführt. Die Beschwerdeführerin beruft sich somit auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Das Bundesgericht überprüft die Einhaltung der Grundsätze von Art. 5 Abs. 2 BV ausserhalb von Grundrechtseingriffen im Zusammenhang mit kantonalem Recht nur auf Willkür hin (BGE 138 I 378 E. 8.2; 135 V 172 E. 7.3.2; 134 I 153 E. 4; Urteile 2C_791/2022 vom 22. März 2024 E. 8.3; 2C_67/2023 vom 20. September 2023 E. 8.6.1).
Die Beschwerdeführerin vermag vorliegend unter dem Gesichtswinkel der Willkür nicht darzulegen, dass die Euthanasierungsanordnung bereits am 23. Dezember 2021 unverhältnismässig gewesen wäre:
5.6.1. Soweit die Beschwerdeführerin rügt, es seien bei der Euthanasierungsanordnung vom 23. Dezember 2021 keine milderen Massnahmen geprüft worden, obwohl bereits ein tierärztlicher Bericht vom 5. Dezember 2021 solche angeregt habe, vermag sie keine Willkür aufzuzeigen. Um zu prüfen, ob mildere Mittel zur Verfügung standen bzw. ob die Massnahme notwendig war, ist auf den Zeitpunkt der ursprünglichen Entscheidung und den zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Wissensstand abzustellen (vgl. BGE 149 I 191 E. 7.3 mit Hinweisen; Urteil 2C_214/2023 vom 7. Mai 2024 E. 9.3.2). Aus der Verfügung des Veterinäramts vom 23. Dezember 2021 geht hervor, dass mildere Mittel - wie etwa eine (erneute) Sedierung oder eine Resozialisierung des Pferdes - geprüft wurden. Das Veterinäramt schloss, dass eine Korrektur des lebensgefährlichen Verhaltens höchst unwahrscheinlich sei. Vielmehr sei zu befürchten, dass sich das auffällige Verhalten mit zunehmenden Alter des Pferdes noch verschlimmere. Die geprüften Alternativmassnahmen wurden zum damaligen Zeitpunkt nicht als erfolgsversprechend eingeschätzt. Soweit sich die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang zudem auf die Untersuchungsmaxime nach § 7 VRG/ZH beruft, legt sie nicht dar, inwiefern die Vorinstanz die kantonale Bestimmung verletzt haben könnte. Eine Verletzung des Willkürverbots ist nicht dargetan.
5.6.2. Sodann argumentiert die Beschwerdeführerin, die späteren Verhaltensfortschritte des Pferdes aufgrund des Wechsels der Betreuungsperson zeigten, dass ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden hätte. Das Vorbringen belegt indes keine Willkür: Eine Massnahme kann nicht schon deshalb als unrechtmässig betrachtet werden, weil sie bei besserer Kenntnis aus der Retrospektive allenfalls nicht als optimal erscheint. Dies wäre ein unzulässiger Rückschaufehler (vgl. BGE 148 I 89 E. 7.4; 147 I 450 E. 3.2.7; Urteil 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 4.7 und 4.8). Vorliegend kam das Veterinäramt per 23. Dezember 2021 gestützt auf diverse Mitteilungen, Berichte und Empfehlungen von Betreuungspersonen, des Hufpflegers und des Tierarztes zur Einsicht, dass eine Euthanasierung unumgänglich gewesen sei. Inwiefern es bereits zum damaligen Zeitpunkt hätte voraussehbar sein können, dass die Verhaltensprobleme des Pferdes einige Monate später nachlassen würden, wird von der Beschwerdeführerin nicht begründet und ist auch nicht ersichtlich.
5.6.3. Entgegen der Beschwerdeführerin kann schliesslich aus dem Umstand, dass die Gesundheitsdirektion die vom Veterinäramt entzogene aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederherstellte, nicht auf die ursprüngliche Unrechtmässigkeit der Euthanasierungsanordnung geschlossen werden. Dass das Veterinäramt oder die Gesundheitsdirektion die entsprechenden verfahrensrechtlichen Bestimmungen willkürlich angewendet hätten, wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich (vgl. § 25 Abs. 3 VRG/ZH; REGINA KIENER, in: Kommentar VRG, N. 25 ff. zu § 25). Die nachträgliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung impliziert entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht, dass die Anordnung unrechtmässig gewesen wäre. Der Suspensiveffekt verhinderte bloss, dass durch die Euthanasierung Präjudizien geschaffen worden wären, die den Rekurs illusorisch hätten werden lassen (vgl. REGINA KIENER, in: Kommentar VRG, N. 3 zu § 25).
5.7. Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich vorbringt, die Kostenauflage sei schon deshalb willkürlich, weil das Veterinäramt selbst durch den "traumatischen" Abtransport die Verhaltensstörungen des Pferdes verursacht habe, fehlt es am entsprechenden Sachverhaltsfundament (vgl. ausführlich E. 3.2 ff. hiervor). Darauf ist nicht weiter einzugehen.
5.8. Zusammenfassend ist es nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz erwägt, dass die Euthanasierungsanordnung am 23. Dezember 2021 rechtmässig war und die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag nur deshalb durchdrang, weil sich das Verhalten des Pferdes während des Rekursverfahrens nachträglich verbesserte. Es verstösst unter diesen Umständen nicht gegen das Willkürverbot, der Beschwerdeführerin die Verfahrens- und Gutachterkosten gestützt auf § 13 Abs. 2 VRG/ZH aufzuerlegen.
Aus den gleichen Gründen ist nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz mit Verweis auf das Unterliegerprinzip von der Ausrichtung einer Parteientschädigung im Rekursverfahren an die Beschwerdeführerin absah (§ 17 VRG/ZH). Die Beschwerdeführerin rügt im Wesentlichen einzig, sie habe im Verfahren obsiegt. Nach dem Dargelegten vermag dies an der Beurteilung der Vorinstanz nichts zu ändern (vgl. E. 5 hiervor).
Die Beschwerde ist abzuweisen. Die Beschwerdeführerin trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV mitgeteilt.
Lausanne, 13. September 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: P. Plattner