2C_441/2017
Urteil vom 23. August 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Joachim Lerf,
gegen
Kantonale Gebäudeversicherung,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Valentin Schumacher,
Gegenstand
Gebäudeversicherung, Entschädigungsanspruch für Wasserschaden infolge Hochwasser,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, vom 22. März 2017.
A.________ ist seit 1990 Eigentümer des am Neuenburgersee gelegenen Grundstücks Art. xx, Chemin U.________ in V.________ (FR). Mit Schadenanzeige vom 12. Mai 2015 meldete er der Kantonalen Gebäudeversicherung Freiburg (KGV), das Hochwasser vom 2. Mai 2015 (Schadendatum) habe an seinem auf genanntem Grundstück stehenden Einfamilienhaus Schäden verursacht. Die KGV teilte ihm mit Entscheid vom 18. Mai 2015 mit, sein Gebäude sei unterhalb der Grenze von 430.50 m.ü.M. gebaut worden, weshalb die durch das Hochwasser verursachten Schäden von der Versicherung nicht gedeckt seien.
Die gegen diesen Entscheid erhobene Einsprache lehnte die KGV mit Entscheid vom 29. Februar 2016 ab. Mit Urteil vom 22. März 2017 wies das Kantonsgericht Freiburg die dagegen erhobene Beschwerde ab.
Am 10. Mai 2017 erhebt A.________ beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt, das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg sei aufzuheben und die Angelegenheit zur Ergänzung des Urteils an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei festzustellen, dass die Schäden gemäss Schadenanzeige vom 13. Mai 2015 (recte: 12. Mai 2015) durch die Versicherung gedeckt seien, und die Akten seien zur Festsetzung der Höhe der Entschädigung an die KGV zurückzuweisen.
Das Kantonsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde und verzichtet auf Vernehmlassung. Die KGV hat zur Beschwerde ausführlich Stellung genommen und beantragt, diese sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das angefochtene Urteil sei zu bestätigen.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den verfahrensabschliessenden Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 [e contrario], Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 BGG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht kann die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Der Eingriff in kantonales Recht ist hingegen - abgesehen von den Fällen gemäss Art. 95 lit. c-e BGG - kein selbständiger Beschwerdegrund, sondern kann nur daraufhin überprüft werden, ob damit Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird, mit Einschluss der Verletzung verfassungsmässiger Rechte (BGE 142 V 94 E. 1.3 S. 96).
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372).
2.1. Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Freiburg vom 6. Mai 1965 über die Versicherung der Gebäude gegen Brand und andere Schäden (GVG; SGF 732.1.1) sind alle auf dem Gebiet des Kantons errichteten Gebäude gegen die Brandgefahr und die Gefährdung durch Elementarereignisse zu versichern. Die Versicherung hat bei der KGV zu erfolgen (Art. 3 Abs. 1 GVG). Von der Versicherung werden grundsätzlich auch Schäden gedeckt, welche durch Hochwasser oder Überschwemmungen verursacht wurden (Art. 4 Abs. 1 lit. e GVG). Nicht übernommen werden Schäden, die auf Hochwasser und Überschwemmungen von Flussläufen und Seen zurückgehen, wenn sich diese Naturerscheinungen erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen Zeitabständen wiederholen (Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG). In Art. 6 der Ausführungsverordnung zum GVG vom 14. November 1966 (AVGVG; SGF 732.1.11) wird präzisiert, dass die Versicherung Hochwasserschäden an Gebäuden unter anderem nicht deckt, wenn dieselben am Neuenburgersee unter dem Pegelstand von 430.50 m.ü.M. erstellt wurden.
2.2. Vorliegend ist unbestritten, dass das Gebäude des Beschwerdeführers am Neuenburgersee unterhalb der in Art. 6 AVGVG vorgesehenen Limite von 430.50 m.ü.M. gebaut wurde und dass das Hochwasser vom Mai 2015 die Schwelle von 430.50 m.ü.M. nicht erreichte. Angesichts der Gebäudeerstellungshöhe besteht demnach gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG i.V.m. Art. 6 AVGVG für das Haus des Beschwerdeführers keine Versicherungsdeckung für Hochwasserschäden. Der Beschwerdeführer rügt indes eine Verletzung des Legalitätsprinzips, des Grundsatzes von Treu und Glauben sowie des Willkürverbots.
3.1. Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV ist ein allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsatz, der für die gesamte Staatstätigkeit verbindlich ist. Danach muss sich ein staatlicher Akt auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5 mit Hinweisen). Das als allgemeiner Verfassungsgrundsatz in Art. 5 Abs. 1 BV verankerte Legalitätsprinzip kann - wie auch das Verhältnismässigkeitsprinzip - zwar im Rahmen einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten direkt und unabhängig von einem Grundrecht angerufen werden (BGE 134 I 153 E. 4.1 S. 156 f. mit Hinweisen); dessen Einhaltung bei der Anwendung kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht indessen nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 134 I 153 E. 4.2.2 und 4.3 S. 158; Urteil 2C_702/2010 vom 21.Juni 2011 E. 3.1).
Der Beschwerdeführer macht auch eine Verletzung des Legalitätsprinzips gemäss Art. 122 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV/FR; SR 131.219) geltend. Diese Rüge ist gemäss Art. 95 lit. c BGG zulässig. Das Bundesgericht überprüft die Einhaltung von Art. 122 KV/FR zwar frei, die Anwendung kantonalen Gesetzesrechts aber nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (BGE 128 I 327 E. 2.1).
3.2. Art. 6 AVGVG stützt sich nicht auf eine ausdrückliche spezifische Delegationsnorm hinsichtlich der in Art. 5 Abs. 2 lit. c AVG genannten, nicht versicherten Hochwasserschäden. Vielmehr ist die AVGVG eine Vollziehungsverordnung, die auf der entsprechenden allgemeinen Kompetenzzuweisung an die Exekutive in Art. 20 lit. a GVG beruht. Danach erlässt der Staatsrat des Kantons Freiburg die Ausführungsverordnungen zum Gesetz. Bei Art. 6 AVGVG handelt es sich mithin um eine im Rahmen dieser Kompetenzzuweisung erlassene Ausführungsbestimmung.
Die Kompetenz der Exekutive zum Erlass von Vollziehungsverordnungen ist in der allgemeinen, von der Verfassung eingeräumten Vollzugskompetenz enthalten (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, § 2 N. 100). Eine formelle Delegationsnorm ist hierzu nicht erforderlich. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Vollziehungsverordnungen die Gesetzesbestimmungen durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes beizutragen (BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172 mit Hinweisen). Sie dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder abändern noch ergänzen, müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen (BGE 130 I 140 E. 5.1 S. 149 mit Hinweisen). Die Vollziehungsverordnung darf insbesondere weder die Rechte der Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen, und zwar selbst dann nicht, wenn dies durch den Gesetzeszweck gedeckt wäre. Ebenso wenig kann eine gesetzgeberisch gewollte Unbestimmtheit des Gesetzes mittels einer Vollziehungsverordnung bereinigt werden. Demgegenüber dürfen praxisgemäss (untergeordnete) Gesetzeslücken im Rahmen der gesetzlichen Zielsetzung geschlossen werden (BGE 139 II 460 E. 2.2 S. 463).
Vorliegend ist zu prüfen, ob sich der Staatsrat des Kantons Freiburg beim Erlass von Art. 6 der Ausführungsverordnung an den Rahmen des Gesetzes hielt. Das hängt von der Auslegung von Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG, also von einfachem kantonalem Gesetzesrecht, ab, welches das Bundesgericht wie dargelegt nur hinsichtlich der Verletzung verfassungsmässiger Rechte - namentlich des Willkürverbots - überprüfen kann (vgl. E. 1.2 hiervor).
4.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, der Gesetzgeber habe die Konkretisierung der Bestimmung von Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG nicht dem Verordnungsgeber, sondern dem Gericht überlassen wollen. Die Präzisierung der Voraussetzungen für den Ausschluss der Versicherungsdeckung von Art. 6 AVGVG verstosse daher gegen das Legalitätsprinzip. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Die Bestimmung von Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG, wonach Hochwasserschäden nicht gedeckt sind, wenn sie sich "erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen Zeiträumen wiederholen", bedarf angesichts der offenen Formulierung einer Konkretisierung. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers betrifft diese Konkretisierung nicht den Kernbereich des Gesetzes. Es braucht lediglich eine Detailvorschrift, um näher auszuführen, wann im Sinne des Gesetzes erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen Zeiträumen mit Hochwasserschäden zu rechnen ist. Angesichts des dafür erforderlichen naturwissenschaftlichen Fachwissens ist es sinnvoll, diese Einschätzung im Rahmen einer Verordnung vorzunehmen. Dafür, dass es sich bei der offenen Formulierung um eine gesetzlich gewollte Unbestimmtheit handeln könnte, bestehen keine Anhaltspunkte. Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, wäre es im Hinblick auf die Rechtssicherheit und die Gleichbehandlung der Versicherten problematisch, die Konkretisierung durch die Rechtsprechung vornehmen zu lassen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Exekutive im Rahmen ihrer Vollzugskompetenz die Ausführungsverordnung zum GVG erlassen hat. Dass sie diese Kompetenz, welche im Übrigen in Art. 19, 20 und 95 GVG ausdrücklich festgehalten ist, überschritten und gegen das Legalitätsprinzip bzw. Art. 122 KV/FR verstossen hätte, ist nicht ersichtlich.
Weiter macht der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV geltend. Die KGV habe gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen, indem sie es als Monopol-Betrieb für die Gebäudeversicherung unterlassen habe, ihm mitzuteilen, dass seine Liegenschaft nicht gegen Hochwasser versichert sei. Dies, obwohl sie die Liegenschaft schätzen lassen und jährliche Versicherungsprämien, auch für Hochwasserschäden, eingezogen habe.
5.1. Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben kann einer Person Anspruch verleihen auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 139 V 21 E. 3.2 S. 27; 137 I 69 E. 2.5.1 S. 72 f.).
5.2. Zunächst bedarf der Vertrauensschutz eines Anknüpfungspunktes, der eine bestimmte Erwartung auslöst. Auf den Vertrauensschutz kann sich nur berufen, wer von dieser Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und ihre Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., § 10 N. 654). Im Falle des Beschwerdeführers ist diese Voraussetzung nicht erfüllt. Vorliegend fehlt bereits die Grundlage für ein berechtigtes Vertrauen, zumal die KGV keine Deckung für Hochwasserschäden zusicherte. Wie die Vorinstanz ausführt, findet sich in der Gebäudeversicherungspolice der Hinweis auf Art. 4 und 5 GVG: beide Gesetzesartikel sind unbestrittenermassen auf deren Rückseite abgedruckt. Aus Art. 5 GVG ist ersichtlich, dass Schäden durch Hochwasser nicht gedeckt sind, wenn sich solche erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen Zeitabständen wiederholen (Art. 5 Abs. 2 lit. c GVG). Der Beschwerdeführer wurde also ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass Hochwasserschäden an seinem Haus von der Versicherung möglicherweise nicht gedeckt sein würden. Da er zweifellos von der Nähe seines Grundstücks zum Seeufer wusste, war für ihn zudem - auch ohne juristische, geschichtliche oder weitergehende ortsspezifische Kenntnisse - erkennbar, dass sein Haus in einem regelmässig von Hochwasser betroffenen Gebiet liegen könnte. Er konnte daher nicht in guten Treuen annehmen, Hochwasserschäden an seinem Haus seien von der Gebäudeversicherung gedeckt. Das Verhalten der KGV war nicht geeignet, diese Erwartung auszulösen.
5.3. Auch aus dem Umstand, dass seinem Rechtsvorgänger im Jahr 1967 eine Baubewilligung erteilt wurde, kann der Beschwerdeführer und heutige Grundeigentümer keine Vertrauensgrundlage ableiten. Bei der Erteilung einer Baubewilligung wird nicht überprüft, ob dannzumal ein Versicherungsschutz für Hochwasser bestehen werde. Die Baubewilligung bildet bezüglich der Deckung von Hochwasserschäden keine Vertrauensgrundlage.
5.4. Mangels einer Grundlage für ein schützenswertes Vertrauen durfte der Beschwerdeführer nicht berechtigterweise davon ausgehen, seine Liegenschaft sei gegen Hochwasserschäden versichert. Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben liegt nicht vor.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer eine willkürliche Anwendung des Gebäudeversicherungsgesetzes durch die Vorinstanz. Er macht geltend, es sei willkürlich, ein Ereignis, das nach dem statistischen Mittel alle 30 Jahre eintrete, als Naturereignis zu bezeichnen, das sich erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen Zeitabständen wiederhole. Zudem beziehe sich diese statistische Häufigkeit von 30 Jahren auf einen Pegel von 430.40 m.ü.M., sodass das statistische Mittel für den in der AVGVG festgelegten Pegel von 430.50 m.ü.M. wesentlich höher als bei 30 Jahren liege.
6.1. Mit dieser Argumentation vermag der Beschwerdeführer nicht darzulegen, inwiefern die Rechtsanwendung der Vorinstanz willkürlich sein soll. Die maximale Pegelhöhe von 430.50 m.ü.M., auf die im angefochtenen Urteil abgestellt wird, beruht nicht auf einer Einschätzung der Vorinstanz, sondern auf der in der Ausführungsverordnung festgehaltenen Grenze des Versicherungsschutzes. Dass sich die Vorinstanz für die Frage des Bestehens eines Versicherungsschutzes bei Hochwasserschäden auf die in der Verordnung festgesetzte Pegelhöhe stützte, kann nicht als willkürlich bezeichnet werden.
6.2. Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, beruht die Festsetzung des Pegelstandes in Art. 6 AVGVG auf sachlichen Gründen. Der Staatsrat hat sich bei der Konkretisierung der Begriffe "erfahrungsgemäss" und "mehr oder weniger" an den bei der II. Juragewässerkorrektion angestrebten maximal zu tolerierenden Pegeln (Regulierkoten) und der sogenannten Jährlichkeit der Hochwasserstände (Gefahrenkarten-Koten) orientiert. Seekoten sind definierte Wasserstände an Seen. Die Hoch- und Niedrigwasserkoten sind von Bedeutung für die Seeregulierung, mit welcher Einfluss auf Seestand und Seeausfluss genommen wird. Ziel dieser Regulierung ist es, die Wasserstände der Seen nach Möglichkeit innerhalb der Grenzen der Hoch- und Niedrigwasserkoten zu halten. Die Hochwasserkote des Neuenburgersees beträgt 430.50 m.ü.M. Die Gefahrenkarten-Koten dagegen dienen der Erstellung von Naturgefahrenkarten. Dabei wird berechnet, wie häufig ein Gewässer einen bestimmten Wasserstand erreicht bzw. überschreitet. Entscheidend für die Zuordnung zu einer Gefährdungsstufe sind die Hochstände, die statistisch im Mittel alle 30, 100 oder 300 Jahre einmal vorkommen (vgl. dazu: Amt für Wasser und Abfall, Bau- Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Seekoten und ihre Bedeutung - "Jurarandseen", Version vom 15. März 2016). Die Gefahrenkarten-Kote des Neuenburgersees beträgt 430.40 m.ü.M. bei einer Jährlichkeit von 30 Jahren und 430.85 m.ü.M. bei einer Jährlichkeit von 100 Jahren. Die Wahrscheinlichkeit eines Hochwassers wird im Bereich der Jährlichkeit von bis zu 30 Jahren als hoch, bei einer Jährlichkeit zwischen 30-100 Jahren als mittel und bei einer Jährlichkeit von 100-300 Jahren als gering bezeichnet (vgl. zur Gefahrendarstellung: Bundesamt für Umwelt [BAFU], Was sagen Gefahrenkarten aus?, Mai 2015).
Die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass Hochwasserstände mit einer Jährlichkeit von 30 Jahren durchaus als häufig bezeichnet werden können. Bei Ereignissen, die sich alle 30-1 00 Jahre wiederholen würden, bestehe eine mittlere Eintretenswahrscheinlichkeit. Es sei deshalb keineswegs willkürlich, dass der Staatsrat in Art. 6 AVGVG einen Pegelstand von 430.50 m.ü.M. festgesetzt habe, unterhalb dessen sich Hochwasser erfahrungsgemäss in mehr oder weniger nahen Zeitabständen wiederholen würden. Es kann diesbezüglich auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (dortige E. 3e S. 6 ff.), welche nicht zu beanstanden sind.
Die Beschwerde ist aufgrund dieser Erwägungen abzuweisen. Der Beschwerdeführer hat dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dessen Kosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG; vgl. BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.). Es sind keine Gründe ersichtlich, um ausnahmsweise von der Regel nach Art. 68 Abs. 3 BGG abzuweichen.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. August 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Straub