{T 0/2}
2C_43/2016
Urteil vom 7. Juli 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Fellmann.
Verfahrensbeteiligte
A.________AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ruedi Portmann,
gegen
Gegenstand
Bildungswesen,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, vom 24. November 2015.
Mit Verfügung vom 12. September 2014 widerrief das Amt für Berufsbildung des Kantons Zug die der A.________AG am 7. Mai 2014 erteilte Bildungsbewilligung in der beruflichen Grundbildung Kauffrau EFZ/Kaufmann EFZ (Branche Handel). Die frühere Bildungsbewilligung "Kaufmännische/r Angestellte/r / Informatik- und Büromaterialhandel", die 2003 in die Bildungsbewilligung "Kauffrau/Kaufmann, Branche Dienstleistung und Administration" umgewandelt worden war, widerrief das Amt für Berufsbildung ebenso. Zugleich wurde der A.________AG bis ins Jahr 2020 untersagt, Lehrverträge in der beruflichen Grundausbildung Kaufmann EFZ/Kauffrau EFZ auszustellen und abzuschliessen. Weiter verfügte das Amt für Berufsbildung, dass die A.________AG frühestens am 1. Januar 2020 ein neues Gesuch um Bewilligung für die berufliche Grundausbildung Kaufmann EFZ/Kauffrau EFZ stellen könne.
Das Amt begründete diesen Entscheid mit mangelhafter Ausbildungsqualität in der beruflichen Grundausbildung sowie mit der Verletzung der Bildungsvorschriften und der Fürsorgepflicht. Die Bildung in der beruflichen Praxis sei daher ungenügend und die gesetzlichen Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung der Bildungsbewilligung seien nicht mehr erfüllt.
Gegen diese Verfügung erhob die A.________AG Beschwerde bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zug. Diese wies die Beschwerde mit Verfügung vom 6. Mai 2015 ab.
Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug vom 8. Juni 2015 beantragte die A.________AG die Aufhebung des Entscheids der Volkswirtschaftsdirektion vom 6. Mai 2015 und der Verfügung des Amtes für Berufsbildung vom 12. September 2014. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. November 2015 im Sinne der Erwägungen teilweise gut und entzog der A.________AG die Berufsbildungsbewilligung vorläufig bis längstens Ende 2016.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. Januar 2016 gelangt die A.________AG an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils. Eventualiter sei die Verfügung des Amts für Berufsbildung vom 12. September 2014 aufzuheben und die Sache zur vollständigen und korrekten Sachverhaltsfeststellung und Neubeurteilung an das Amt zurückzuweisen.
Die Vorinstanzen halten die Beschwerde für unbegründet und beantragen deren Abweisung. Von ihrer Gelegenheit zur (freiwilligen) Replik hat die Beschwerdeführerin keinen Gebrauch gemacht.
Einem Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung wurde mit Präsidialverfügung vom 5. Februar 2016 nicht entsprochen.
Form- (Art. 42 Abs. 2 BGG) und fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG) angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid, der in Anwendung von eidgenössischem öffentlichem Recht erging (Art. 82 lit. a BGG). Da kein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG gegeben ist, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG grundsätzlich offen. Die Beschwerdeführerin ist als persönlich betroffene Adressatin des angefochtenen Entscheids zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es im Rahmen der allgemeinen Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht offensichtlich sind (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116).
2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Von Amtes wegen oder auf ausreichend begründete Rüge hin (vgl. zu den Anforderungen bei Sachverhaltsrügen BGE 139 I 72 E. 9.2.3.6 S. 96; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.) korrigiert das Bundesgericht die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen. Die Behebung des Mangels erfolgt nur, sofern er für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
Der angefochtene Entscheid stützt sich auf das Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG; SR 412.10). Das Berufsbildungsgesetz regelt unter anderem die berufliche Grundbildung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BBG). Die berufliche Grundbildung dient der Vermittlung sowie dem Erwerb der Fähigkeiten, Kenntnisse und Fertigkeiten, die zur Ausübung eines Berufs erforderlich sind (Art. 15 Abs. 1 BBG). Sie besteht unter anderem aus Bildung in beruflicher Praxis (Art. 16 Abs. 1 lit. a BBG). Wer die Bildung in beruflicher Praxis vermittelt, gilt als Berufsbildner und muss über eine qualifizierte fachliche Bildung sowie über angemessene pädagogische und methodisch-didaktische Fähigkeiten verfügen (Art. 45 Abs. 1 und Abs. 2 BGG).
Anbieter der Bildung in beruflicher Praxis setzen sich für den bestmöglichen Lernerfolg der Lernenden ein. Sie bedürfen einer Bildungsbewilligung des Kantons (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 BBG). Die Aufsicht über die berufliche Grundbildung obliegt den Kantonen (Art. 24 Abs. 1 BBG). Gegenstand der Aufsicht sind gemäss Art. 24 Abs. 3 insbesondere die Qualität der Bildung in beruflicher Praxis (Abs. 3 lit. a), die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen im Lehrvertrag (Abs. 3 lit. d) sowie die Einhaltung des Lehrvertrags selbst (Abs. 3 lit. e). Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit verweigert die kantonale Behörde die Bildungsbewilligung oder widerruft sie, wenn die Bildung in beruflicher Praxis ungenügend ist, Berufsbildnerinnen und Berufsbildner die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllen oder sie ihre Pflicht verletzen (Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 19. November 2003 über die Berufsbildung [Berufsbildungsverordnung, BBV; SR 412.101]; vgl. zum Ganzen auch Urteile 2C_154/2012 vom 5. September 2012 E. 4; 2C_529/2010 vom 8. Oktober 2010 E. 4; 2C_103/2008 vom 30. Juni 2008 E. 3 und E. 6; noch zum alten Recht Urteil 2A.478/2002 vom 28. Februar 2003).
4.1. Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid aus, dass die Beschwerdeführerin laut den Akten seit 1998 insgesamt zwölf Lernende beschäftigt hat, wovon fünf ihr Lehrverhältnis vorzeitig auflösten. Bei zwei Lernenden lag der Grund dafür hauptsächlich in ihrer eigenen Person. Immerhin drei Personen hätten ihre Vertragsauflösung jedoch mit Mängeln und fehlender Unterstützung seitens des Berufsbildners sowohl in fachlicher wie persönlicher Hinsicht begründet. Zuletzt sei es mit dieser Begründung Ende Juni 2014 zu einer Vertragsauflösung gekommen. Der Berufsbildner habe vom Amt für Berufsbildung ausserdem mehrmals ermahnt werden müssen, nach monatelanger Verzögerung endlich Arbeitsberichte zu den Lernenden einzureichen.
4.2. Nach Auffassung der Vorinstanz nicht ganz von der Hand zu weisen ist die Rüge der Beschwerdeführerin, der Vorwurf einer Verletzung der Fürsorgepflichten seitens des Berufsbildners sei vom Amt für Berufsbildung vorschnell aufgrund blosser Behauptungen einer allenfalls wenig glaubwürdigen Lernenden erhoben worden. In diesem Zusammenhang weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass sich die Volkswirtschaftsdirektion als kantonale Vorinstanz zur Erhärtung ihres Standpunkts auf ihr gegenüber gemachte Aussagen von nicht genannten Personen sowie auf mehrere, ebenfalls nicht näher spezifizierte Vorfälle ohne zeitliche Bestimmung und diverse Klagen von ebenfalls unbestimmten Personen berufe. Aus welchen Gründen die Volkswirtschaftsdirektion keine Abklärungen beim ersten Lehrbetrieb machte, zu welchem die bei der Beschwerdeführerin zuletzt kündigende Lernende ihr Lehrverhältnis ebenfalls vorzeitig aufgelöst hatte, werde nicht dargelegt. Sodann seien Herkunft und Herstellungszeitpunkt eines kurzen Handy-Films, der unbestrittenermassen eine ausserordentliche Unordnung auf Boden, Pulten und Regalen in Räumlichkeiten der Beschwerdeführerin zeigt, nicht offengelegt worden. Die Beschwerdeführerin stelle sich diesbezüglich auf den Standpunkt, dass der Handy-Film lediglich einen Abstellraum zeige, "in welchem Lehrlinge nichts zu suchen" hätten (vgl. angefochtener Entscheid E. 4b). Die Vorinstanz führt weiter aus, dass die Aktenlage somit sehr dürftig sei, die Sachumstände seien mit wenig harten Beweisen belegt und es stehe in weiten Teilen Aussage gegen Aussage.
4.3. Die Beweiswürdigung ergab für die Vorinstanz, dass die der Beschwerdeführerin zum Vorwurf gemachten Zustände und Pflichtverletzungen zwar "nicht in der nötigen Striktheit nachgewiesen [seien], dass aber immerhin starke Indizien dafür" bestünden (vgl. angefochtener Entscheid E. 5b). Der Sachverhalt sei somit nicht in genügendem Mass ermittelt, weshalb das Amt für Berufsbildung mit der Erhebung der weiteren erforderlichen Beweise zu betrauen sei. Bei der gegebenen Beweislage könne der Entzug der Bildungsbewilligung für die Dauer von fünf Jahren nicht gerechtfertigt werden. Die Akten liessen jedoch den Schluss zu, dass die Beschwerdeführerin bzw. der verantwortliche Berufsbildner den gesetzlichen Anforderungen für die Lehrausbildung nicht genügten, weshalb die Bildungsbewilligung nicht uneingeschränkt weiter belassen werden könne. Unter Verweisung auf das Urteil des Bundesgerichts 2A.478/2002 vom 28. Februar 2003 hiess die Vorinstanz die Beschwerde daher teilweise gut und traf die gerichtliche Anordnung, dass die Bildungsbewilligung "vorläufig bis längstens Ende 2016 entzogen wird." Bis dann hätten sowohl die Beschwerdeführerin als auch das Amt für Berufsbildung die Möglichkeit, die "für das Fortführen oder die Verweigerung der Bewilligung relevanten Tatsachen darzulegen bzw. zu ermitteln" (vgl. angefochtener Entscheid E. 6).
5.1. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, bei der dargelegten Beweislage hätte die Vorinstanz die Sache zur Ergänzung und Neubeurteilung an eine untere Instanz zurückweisen müssen, anstatt einen materiellen Entscheid zu fällen. Das Verhalten des Verwaltungsgerichts sei widersprüchlich und willkürlich. Indem es den Entzug der Bewilligung und damit die härteste Massnahme verfüge, sei auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Als mildere Massnahmen hätten etwa Kontrollen des Betriebs, vermehrter Einbezug des zuständigen Berufsbildners oder die Auferlegung von Auflagen und deren Kontrolle verfügt werden können.
5.2. Den Rügen der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Die Beurteilung, dass aufgrund der im angefochtenen Entscheid (vgl. dort E. 4 und E. 5) geschilderten Umstände ausreichend Grund zur Annahme erheblicher Missstände im Bereich Berufsbildung der Beschwerdeführerin bestehen, erscheint keineswegs bundesrechtswidrig. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist auch keine Widersprüchlichkeit darin zu erkennen, dass die Vorinstanz zum Schluss gelangte, die Beweislage reiche für den ursprünglich verfügten Entzug der Bildungsbewilligung während einer Dauer von (mindestens) fünf Jahren nicht aus, für den (vorläufigen) Entzug bis längstens Ende 2016 hingegen schon: An den Beweis längerfristigen Fehlens von Bewilligungsvoraussetzungen sind höhere Anforderungen zu stellen, da dem prognostischen Element mit zunehmender Dauer eines in die Zukunft wirkenden Bewilligungsentzugs höheres Gewicht zukommt. Die Vorinstanz hat der von ihr festgestellten mangelhaften Beweislage für den längerfristigen Entzug der Bildungsbewilligung hinreichend Rechnung getragen, indem sie den Entzug bis längstens Ende 2016 beschränkte.
5.3. Vor diesem Hintergrund erweist sich der angefochtene Entscheid auch nicht als unverhältnismässig. Der vorübergehende Entzug der Bildungsbewilligung erscheint angesichts der Hinweise auf bestehende erhebliche Mängel zur Sicherstellung einer gesetzeskonformen beruflichen Grundbildung geeignet und erforderlich (vgl. zur Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns BGE 140 I 257 E. 6.3.1 S. 267 f., mit Hinweisen). Das gilt umso mehr, als der Persönlichkeitsschutz der auszubildenden Jugendlichen eine besondere Aufmerksamkeit verlangt (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Art. 24 Abs. 3 lit. d, lit. e BBG i.V.m. Art. 355 OR i.V.m. Art. 328 Abs. 1 Satz 1 OR; dazu Urteile 2C_154/2012 vom 5. September 2012 E. 4.2; 2C_378/2010 vom 10. Mai 2011 E. 3.4.2; 2C_715/2009 vom 16. Juni 2010 E. 3.2.3) und sich Anbieter der Bildung in beruflicher Praxis für den bestmöglichen Lernerfolg der Lernenden einzusetzen haben (Art. 20 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 3 lit. a BBG). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist nicht ersichtlich, wie diesen beiden Gesichtspunkten mit milderen Massnahmen wie z.B. Betriebskontrollen ebenso gut Rechnung getragen werden könnte, zumal es die Beschwerdeführerin nicht zuliess, dass sich Mitarbeitende des Amts für Berufsbildung selber ein Bild von den hygienischen Zuständen im Betrieb machten, die eine Lernende beanstandet hatte. Nicht aufgezeigt wird von der Beschwerdeführerin im Übrigen, inwiefern sie der von ihr als einschneidend bezeichnete, vorläufige Entzug der Bildungsbewilligung in unzumutbarer Weise treffen könnte.
5.4. Als unbegründet erweist sich weiter das Vorbringen, der angefochtene Entscheid stehe mit der Rechtsprechung gemäss Urteil des Bundesgerichts 2A.478/2002 vom 28. Februar 2003, auf das die Vorinstanz verweist, nicht im Einklang. Zwar trifft zu, dass das Dossier im erwähnten Entscheid vom Verwaltungsgericht des Kantons Waadt als letzte kantonale Instanz formell an die zuständige Behörde zur weiteren Abklärung und neuem Entscheid zurückgewiesen wurde (vgl. dort Sachverhalt lit. C.), was die Vorinstanz im vorliegenden Fall unterliess. Im Unterschied zum Prozesssachverhalt, wie er dem Urteil 2A.478/2002 vom 28. Februar 2003 zugrunde lag (vgl. dort E. 3.2.1), sprach das Verwaltungsgericht im hier angefochtenen Urteil jedoch einen zeitlich präzise befristeten Entzug der Bildungsbewilligung bis längstens Ende des Jahres 2016 aus. Keine Anhaltspunkte nennt die Beschwerdeführerin sodann zur Untermauerung ihrer Befürchtung, wonach das Amt für Berufsbildung vor Ende 2016 überhaupt nicht mehr tätig werde und der Bewilligungsentzug so ohne Weiteres bis Ende 2016 bestehen bleibe. In ihrer Stellungnahme im bundesgerichtlichen Verfahren zeigt die Volkswirtschaftsdirektion vielmehr auf, dass sie die Angelegenheit mit der gebotenen Beförderlichkeit behandeln wird. Eine formelle Rückweisung an das Amt für Berufsbildung würde eine allfällige Untätigkeit der Behörde im Übrigen nicht verhindern; gegen ein ungerechtfertigtes Zuwarten könnte sich die Beschwerdeführerin zudem so oder anders mit Beschwerde wegen Rechtsverzögerung oder -verweigerung zur Wehr setzen (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. BGE 139 I 37 E. 2.2 S. 41; 130 I 312 E. 5.1 S. 331 f.).
Nach dem Dargelegten erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Juli 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Fellmann