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2C_422/2023

Urteil vom 15. Dezember 2023

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Hongler.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Franz Stämpfli,

gegen

Departement des Innern des Kantons Solothurn,
Rechtsdienst, Riedholzplatz 3, 4509 Solothurn,
Polizei Kanton Solothurn,
Werkhofstrasse 33, Schanzmühle, 4503 Solothurn.

Gegenstand
Waffenkontrolle,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Solothurn vom 5. Juli 2023
(VWBES.2022.464).

Sachverhalt:

A.

A.________ besitzt einundzwanzig Hand- und Faustfeuerwaffen sowie Waffenzubehör. Er verfügt über die dafür notwendigen Bewilligungen.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2022 kündigte die Polizei Kanton Solothurn gegenüber A.________ an, bei ihm am 10. Oktober 2022 eine Waffenkontrolle nach Art. 29 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffengesetz, WG; SR 514.54) durchführen zu wollen. A.________ teilte der Polizei Kanton Solothurn in der Folge mit Schreiben vom 17. August 2022 mit, er sei der Meinung, nicht unter Art. 29 Abs. 1 lit. a WG zu fallen, und dass die Voraussetzungen für eine Kontrolle nicht gegeben seien (Art. 105 Abs. 2 BGG).

B.

Mit Verfügung vom 19. September 2022 verfügte die Polizei Kanton Solothurn, dass die Waffen resp. wesentlichen Waffenbestandteile von A.________ in abgeschlossenen (Waffen-) Schränken, Tresoren oder Räumen nach Art. 26 WG aufzubewahren seien; unberechtigten Drittpersonen sei der Zugriff nicht gestattet. Ferner könne die Polizei Kanton Solothurn die Einhaltung dieser Auflage gestützt auf Art. 29 Abs. 1 lit. a WG kontrollieren. Die Verfügung erfolgte unter Strafandrohung nach Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0).
Gegen diese Verfügung gelangte A.________ mit Eingabe vom 29. September 2022 an das Departement des Innern des Kantons Solothurn, wobei er seine Beschwerde im Wesentlichen damit begründete, dass seine Waffenerwerbsbewilligungen sämtlich ohne Bedingungen und Auflagen verfügt worden seien, die mittels einer Kontrolle überprüft werden könnten; sodann sei eine generelle Kontrolle der Waffenaufbewahrung nicht zulässig.
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn wies das von A.________ erhobene Rechtsmittel mit Entscheid vom 6. Dezember 2022 ab; eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit Urteil vom 5. Juli 2023 ebenfalls ab.

C.

Mit Eingabe vom 11. August 2023 erhebt A.________ beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Juli 2023; er beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils sowie der dem Verfahren zu Grunde liegenden Verfügung der Kantonspolizei Solothurn.
Die Polizei Kanton Solothurn und das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement haben sich nicht vernehmen lassen. Das Departement des Innern des Kantons Solothurn verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn beantragt die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, und verzichtet im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
Mit Verfügung vom 4. September 2023 hat die Abteilungspräsidentin der Beschwerde die aufschiebende Wirkung, wogegen keine der beteiligten Behörden Einwände erhob, zuerkannt.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist das letztinstanzliche, verfahrensabschliessende Urteil eines kantonalen oberen Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, wobei kein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG greift, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Da die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen grundsätzlich erfüllt, ist auf diese, unter Vorbehalt von E. 1.2, einzutreten (Art. 42 Abs. 1 und 2, Art. 89 Abs. 1, Art. 100 Abs. 1 BGG).

1.2. Aufgrund des Devolutiveffekts ist Anfechtungsgegenstand vor Bundesgericht ausschliesslich das letztinstanzliche kantonale Urteil, welches die vorausgegangenen Verfügungen und Beschlüsse ersetzt. Letztere gelten vor Bundesgericht als mitangefochten und können nicht eigenständig angefochten werden, weshalb auf den Antrag, die dem Verfahren zu Grunde liegende Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 19. September 2022 aufzuheben, nicht einzutreten ist (BGE 136 II 539 E. 1.2; Urteil 2C_234/2023 vom 7. August 2023 E. 1.2).

2.

2.1. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht, d.h. es ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Urteils aufzuzeigen, inwiefern die entsprechenden Rechtsnormen verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich, wobei das Bundesgericht nur bei einer willkürlichen oder rechtsverletzenden vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung, deren Korrektur entscheidrelevant sein kann, eingreift (Art. 95, Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 135 E. 1.6). Entsprechende Rügen unterstehen ebenfalls der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). Auf rein appellatorische Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung tritt das Bundesgericht nicht ein (vgl. vorne E. 2.1; BGE 140 III 264 E. 2.3; 139 II 404 E. 10.1).

3.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Begründungspflicht von Art. 112 BGG.

3.1. Nach Art. 112 Abs. 1 lit. a BGG müssen beim Bundesgericht anfechtbare Entscheide die Begehren, die Begründung, die Beweisvorbringen und Prozesserklärungen der Parteien enthalten, soweit sie nicht aus den Akten hervorgehen. Nach Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG müssen die beim Bundesgericht anfechtbaren Entscheide sodann die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art enthalten. Der vorinstanzliche Entscheid hat eindeutig aufzuzeigen, auf welchem festgestellten Sachverhalt und auf welchen rechtlichen Überlegungen er beruht (BGE 141 IV 244 E. 1.2.1 mit Hinweisen; Urteil 2C_93/2023 vom 5. September 2023 E. 2.1). Die Begründung ist insbesondere mangelhaft, wenn der angefochtene Entscheid jene tatsächlichen Feststellungen nicht trifft, die zur Überprüfung des eidgenössischen Rechts notwendig sind, oder wenn die rechtliche Begründung des angefochtenen Entscheids so lückenhaft oder unvollständig ist, dass nicht geprüft werden kann, wie das eidgenössische Recht angewendet wurde (BGE 119 IV 284 E. 5b; Urteil 2C_93/2023 vom 5. September 2023 E. 2.1).

3.2. Der Beschwerdeführer beruft sich zwar auf Art. 112 Abs. 1 lit. a BGG, beanstandet inhaltlich aber eine Verletzung von Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG, indem das angefochtene Urteil insbesondere die massgeblichen Gründe rechtlicher Art nicht enthalte: So habe die Vorinstanz in ihrem Entscheid die Beschwerde zwar abgewiesen, sich dabei aber mit den zentralen Rechtsfragen weder hinreichend auseinandergesetzt, noch diesbezüglich eine Begründung für ihre Schlussfolgerungen geliefert.
Das Urteil der Vorinstanz erfüllt die Anforderungen von Art. 112 BGG. Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich, dass die Vorinstanz davon ausgeht, dass Art. 29 WG auch eine Kontrolle von Privatpersonen erlaube, und dass die in Art. 29 WG statuierte Kontrollbefugnis betreffend Auflagen und Bedingungen umso mehr für gesetzliche Vorgaben wie die Aufbewahrungspflicht von Art. 26 WG zu gelten habe. Ferner begründet die Vorinstanz ausführlich, weshalb die kantonale Vollzugsbehörde diese Kompetenz auch im Hinblick auf die Gewährleistung des Schutzes vor missbräuchlicher Verwendung von Waffen, mithin Sinn und Zweck des Waffengesetzes gemäss Art. 1 Abs. 1 WG, innehaben müsse (E. 9 bis 11 des angefochtenen Urteils). Diese Begründung genügt den Anforderungen von Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG ohne Weiteres; schliesslich zeigt auch die Beschwerdebegründung vor Bundesgericht, dass der Beschwerdeführer das vorinstanzliche Urteil sachgerecht anfechten konnte.

4.

Der Beschwerdeführer macht geltend, bei der Pflicht zur sorgfältigen Aufbewahrung von Waffen nach Art. 26 WG handle es sich weder um eine Auflage noch um eine Bedingung, weshalb sie auch nicht gestützt auf Art. 29 Abs. 1 lit. a WG kontrolliert werden könne.

4.1. Das Waffengesetz bezweckt, die missbräuchliche Verwendung von Waffen, Waffenbestandteilen, Waffenzubehör, Munition und Munitionsbestandteilen zu bekämpfen (Art. 1 Abs. 1 WG; vgl. die Kompetenzbestimmung in Art. 107 Abs. 1 BV; vgl. auch die Urteile 2C_955/2019 vom 29. Januar 2020 E. 3.1; 2C_15/2019 vom 26. Juli 2019 E. 4.4; 2C_444/2017 vom 19. Februar 2018 E. 3.2.1; 2C_158/2011 vom 29. September 2011 E. 3.1). Es regelt dafür - unter anderem - die Aufbewahrung derselben (Art. 1 Abs. 2 WG).
Gemäss Art. 26 WG sind Waffen, wesentliche Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition und Munitionsbestandteile sorgfältig aufzubewahren und vor dem Zugriff unberechtigter Dritter zu schützen (Abs. 1) und ist jeder Verlust einer Waffe der Polizei sofort zu melden (Abs. 2). Nach Art. 34 Abs. 1 lit. e WG wird mit Busse bestraft, wer als Privatperson Waffen, wesentliche oder besonders konstruierte Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition oder Munitionsbestandteile nicht sorgfältig aufbewahrt.
Nach Art. 29 Abs. 1 WG sind die kantonalen Vollzugsorgane befugt, in Anwesenheit der Person, die über eine Bewilligung nach dem Waffengesetz verfügt, oder ihrer Stellvertretung, die Einhaltung von Bedingungen und Auflagen zu kontrollieren, die mit der Bewilligung verknüpft sind (lit. a). Sie sind ebenfalls befugt, während der üblichen Arbeitszeit die Geschäftsräume des Inhabers oder der Inhaberin einer Waffenhandelsbewilligung ohne Voranmeldung zu besichtigen und die einschlägigen Akten einzusehen (lit. b). Sie stellen belastendes Material sicher (Art. 29 Abs. 2 WG) und wiederholen die Kontrolle und Einsichtnahme nach Absatz 1 bei Inhabern und Inhaberinnen einer Waffenhandelsbewilligung regelmässig (Art. 29 Abs. 3 WG).

4.2. Die Vorinstanz und der Beschwerdeführer stimmen darin überein, dass Art. 26 WG eine eigenständige gesetzliche Verpflichtung begründet, die alle Personen betrifft, welche dem Waffengesetz unterstehende Waffen, Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition und/oder Munitionsbestandteile besitzen. Fraglich ist, ob diese gesetzliche Verpflichtung auch von der Kontrollbefugnis von Art. 29 Abs. 1 lit. a WG erfasst wird. Dabei ist insbesondere dem Sinn und Zweck von Art. 26 WG im Kontext des Waffengesetzes Rechnung zu tragen.
Der Aufbewahrungspflicht von Art. 26 WG kommt im Rahmen der Erfüllung des Zwecks des Waffengesetzes (vgl. vorne E. 4.1) eine zentrale Bedeutung zu, soll dadurch doch verhindert werden, dass Gegenstände mit hohem Gefahrenpotential in die falschen Hände geraten (vgl. auch die Urteile 6B_1371/2017 vom 22. Mai 2018 E. 1.2; 6B_884/2013 vom 9. Oktober 2014 E. 3.3.2). Weil mit Waffen immer wieder schwere Unfälle geschehen, ist eine sorgfältige Aufbewahrung in jedem Fall erforderlich; die Sorgfaltspflichten richten sich dabei nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls: sie sind beispielsweise höher, je gefährlicher die Waffe ist, oder wenn im selben Haushalt auch Kinder oder suizidgefährdete Personen leben (vgl. wiederum die Urteile 6B_1371/2017 vom 22. Mai 2018 E. 1.2; 6B_884/2013 vom 9. Oktober 2014 E. 3.3.3; jeweils mit Hinweis auf die strafrechtliche Kasuistik; auch: Botschaft vom 24. Januar 1996 zum Bundesgesetz über Waffen, Waffenzubehör und Munition, BBI 1996 I 1070 Ziff. 26; H ANS WÜST, Schweizer Waffenrecht, 1999, S. 143 ff.; PHILIPPE WEISSENBERGER, Die Strafbestimmungen des Waffengesetzes [unter Berücksichtigung von Art. 260quater StGB], AJP 2000 S. 161 f.; AMSLER/CALDERARI, La réglementation des armes à feu par la loi fédérale sur les armes, AJP 2014 S. 321; MICHAEL BOPP, in: Nicolas Facincani/Reto Sutter [Hrsg.], Kommentar Waffengesetz, 2017, N. 9 zu Art. 26 WG; vgl. auch ebenda N. 10 f. mit Verweis auf die Regeln betreffend Aufbewahrung von militärischen Ordonnanzwaffen). Auch wenn eine Person - wie der Beschwerdeführer - über zahlreiche Waffen verfügt, sind an die Pflicht zur sorgfältigen Aufbewahrung derselben hohe Anforderungen zu stellen (Urteil 6B_884/2013 vom 9. Oktober 2014 E. 3.4.1).

4.3. In diesem Sinn zielt die Aufbewahrungspflicht von Art. 26 WG darauf ab, Missbrauch präventiv zu verhindern (vgl. zum "Sicherheitsgedanken" der Aufbewahrungsregel auch die Botschaft vom 2. März 2018 zur Genehmigung und Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Richtlinie (EU) 2017/853 zur Änderung der EU-Waffenrichtlinie [Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands], BBl 2018 1906 Ziff. 4.1; zum breiteren Präventionszweck des Waffengesetzes: WEISSENBERGER, a.a.O., S. 155 f. mit Hinweisen; vgl. auch die Botschaft vom 24. Januar 1996 zum Bundesgesetz über Waffen, Waffenzubehör und Munition, BBl 1996 I 1056 Ziff. 11; Voten Bundesrat Koller in National- und Ständerat: AB 1996 S 513; AB 1997 N 18 f.) Damit die Bestimmung in dieser Hinsicht ihre Wirksamkeit entfalten kann, muss die Aufbewahrungspflicht einer Kontrolle durch die zuständigen Vollzugsorgane zugänglich sein. Wäre die Pflicht zur sorgfältigen Aufbewahrung zwar gesetzlich vorgesehen, die (verwaltungsrechtliche) Kontrolle ihrer Einhaltung gleichzeitig aber unzulässig - wie dies die vom Beschwerdeführer vertretene Rechtsauffassung zur Folge hätte - besteht die Gefahr, dass die Verpflichtung trotz ihrer zentralen Rolle im Waffenrecht ausgehöhlt würde. Private Waffenhalter und Waffenhalterinnen wüssten, dass die Einhaltung der Aufbewahrungspflicht grundsätzlich nicht respektive nur im Rahmen der strafprozessualen Voraussetzungen kontrolliert werden dürfte. Die gesetzliche Pflicht von Art. 26 WG (und in der Folge auch die damit zusammenhängende Strafbestimmung von Art. 34 Abs. 1 lit. e WG) bliebe in erheblichem Mass toter Buchstabe. Dies ist, gerade mit Blick auf Fallkonstellationen, in welchen Waffen tatsächlich unsorgfältig aufbewahrt werden oder für unberechtigte Dritte - beispielsweise im gleichen Haushalt lebende Kinder oder Jugendliche - zugänglich sind, und angesichts des sehr grossen Gefahrenpotentials, das von nicht sorgfältig aufbewahrten Waffen ausgeht, nicht hinzunehmen.

4.4. Nach dem Gesagten - und angesichts des grossen öffentlichen Interesses an der Einhaltung der den Waffenhaltern durch das Waffengesetz auferlegten Verpflichtungen, gerade auch derjenigen betreffend die Aufbewahrung - ist davon auszugehen, dass die Befugnis zur Kontrolle der Aufbewahrungspflicht nach Art. 26 WG von Art. 29 Abs. 1 lit. a WG (mit-) erfasst ist; die zuständigen Vollzugsorgane sind somit berechtigt, die Einhaltung der Aufbewahrungspflicht nach Art. 26 WG gestützt auf Art. 29 Abs. 1 lit. a WG zu überprüfen (anderer Ansicht: HANS WÜST, a.a.O. S. 175 ff.).
Diesen Schluss vermögen auch die in der Beschwerde vorgebrachten Einwände nicht umzustossen: es wäre mit Blick auf die präventive Zielsetzung des Waffengesetzes und insbesondere auch von Art. 26 WG (vorne E. 4.3) zweckwidrig, die Kontrolle der waffenrechtlichen Aufbewahrungspflichten durch die zuständigen Vollzugsorgane bei Privatpersonen nicht zuzulassen. Schliesslich ist auch nicht von einem qualifizierten Schweigen des Gesetzgebers (vgl. dazu BGE 148 V 84 E. 7.1.2; 140 III 206 E. 3.5.1; jeweils mit Hinweisen) auszugehen. Das Fehlen einer eindeutigen Äusserung zur Kontrolle der Aufbewahrungspflicht in den Materialien weist angesichts von Sinn und Zweck der Bestimmung vielmehr darauf hin, dass der Gesetzgeber grundsätzlich davon ausging, dass die Aufbewahrungspflicht auch würde durchgesetzt werden können, was wiederum eine Kontrollmöglichkeit voraussetzt.
Nachdem bereits Art. 29 Abs. 1 lit. a WG i.V.m. Art. 26 WG die Kontrolle der Pflicht zur sorgfältigen Aufbewahrung von Waffen auch bei Privatpersonen erlaubt, erübrigt es sich, näher auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers betreffend subsidiäre Zulässigkeit von generellen Kontrollen, Anwendbarkeit der polizeilichen Generalklausel, sowie Vorliegen einer unzulässigen Beweisausforschung (im strafrechtlichen Sinn) einzugehen.

5.

Unter diesen Umständen ist offenkundig, dass die kantonalen Behörden mit der beabsichtigten Kontrolle nicht rechtsmissbräuchlich (Art. 9 BV) handelten, wie der Beschwerdeführer weiter geltend macht. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz in ihrem Entscheid den kantonalen Vollzugsbehörden empfiehlt, die Information betreffend mögliche Kontrollen bereits im Rahmen der Gesuchstellung klarer ersichtlich zu machen, zumal ein solcher Hinweis Missverständnissen vorbeugen kann, indem er die angehenden Waffenhalter und Waffenhalterinnen noch einmal explizit auf die sie betreffenden gesetzlichen Pflichten hinweist, sowie darauf, dass die Einhaltung derselben auch überprüft werden kann.
Soweit der Beschwerdeführer Art. 36 BV erwähnt und einen "Grundrechtseingriff" geltend macht, dabei aber nicht näher ausführt, welches Grundrecht er als verletzt erachtet, genügt die Beschwerde den Begründungsanforderungen vor Bundesgericht nicht (vorne E. 2.1; zur gesetzlichen Grundlage der Kontrolle der Aufbewahrungspflicht: vorne E. 4).

6.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement mitgeteilt.

Lausanne, 15. Dezember 2023

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: D. Hongler