Inadmissibility of appeal against procurement stayKI-generiert

2C_407/2025

Urteil vom 13. August 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Gerichtsschreiberin Ivanov.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Evelyne Noth,

gegen

Gemeinde Niederglatt, Bereich Liegenschaften,
Grafschaftstrasse 55, 8172 Niederglatt ZH,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Anna Katharina Burri und/oder Anamarija
Primorac, Rechtsanwältinnen,

B.________ AG,

Gegenstand
Submission,

Beschwerde gegen die Verfügung des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung,
Abteilungspräsidentin, vom 23. Juni 2025 (VB.2025.00255).

Erwägungen:

1.

1.1. Mit Verfügung vom 31. März 2025 erteilte die Gemeinde Niederglatt (nachfolgend: Vergabestelle) den Zuschlag für ein Schulraumprovisorium mit Containern an die B.________ AG (nachfolgend: Zuschlagsempfängerin) zu einem Preis von Fr. 1'491'217.90 (Art. 105 Abs. 2 BGG).
Gegen diese Zuschlagsverfügung erhob die A.________ AG am 25. April 2025 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte deren Aufhebung.
Mit Eingabe vom 19. Mai [2025] teilte die Vergabestelle dem Verwaltungsgericht mit, sie werde auf den Zuschlag zurückkommen bzw. diesen widerrufen und beantragte unter anderem die Sistierung des Verfahrens.

1.2. Mit Verfügung der Abteilungspräsidentin vom 23. Juni 2025 sistierte das Verwaltungsgericht, 1. Abteilung, das Beschwerdeverfahren einstweilen. Zugleich forderte es die Vergabestelle auf, dem Gericht den Entscheid betreffend Widerruf einzureichen und das Gericht über die Eröffnung an die Beteiligten schriftlich zu informieren (Dispositiv-Ziff. 1). Zur Begründung wurde ausgeführt, ein rechtskräftiger Widerruf des Zuschlags würde allenfalls zur Gegenstandslosigkeit des Verfahrens führen.

1.3. Mit Eingabe vom 23. Juli 2025 erhebt die A.________ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht und beantragt im Hauptbegehren, es sei Dispositiv-Ziff. 1 der Sistierungsverfügung vom 23. Juni 2025 aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Prozessual beantragt sie, es sei der Beschwerde (vorab) superprovisorisch aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei der Vergabestelle vorläufig zu untersagen, das laufende Submissionsverfahren betreffend Schulraumprovisorium mit Containern durch Widerruf aufzuheben, abzubrechen oder anderweitig zu beenden und/oder ein neues Submissionsverfahren mit gleichem oder vergleichbarem Beschaffungsgegenstand auszuschreiben.
Mit Formularverfügung vom 25. Juli 2025 wurde dem Gesuch um aufschiebende Wirkung superprovisorisch entsprochen. Zudem wurde ein Schriftenwechsel zum Gesuch um aufschiebende Wirkung und zur Sache angeordnet.
Das Verwaltungsgericht teilt dem Bundesgericht mit, dass es gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung nichts einzuwenden habe. Im Übrigen schliesst es auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Ferner weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass der angekündigte Widerruf des Zuschlags bereits auf SIMAP publiziert worden sei und dass die Beschwerdeführerin dagegen Beschwerde erhoben habe. Dieses (separate) Beschwerdeverfahren sei derzeit hängig. Die Vergabestelle beantragt die Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung. In der Sache schliesst sie im Hauptbegehren auf Nichteintreten. Die Zuschlagsempfängerin hat bis heute keine Vernehmlassung eingereicht.

2.

2.1. Die vorliegend angefochtene Verfügung des Verwaltungsgerichts, mit welcher ein bei diesem hängiges Beschwerdeverfahren betreffend Submission einstweilig sistiert wurde, schliesst das Verfahren nicht ab, sondern stellt einen Zwischenentscheid i.S.v. Art. 93 BGG dar. Nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens (vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3; 138 II 501 E. 1.1) folgt der Rechtsweg bei Zwischenentscheiden demjenigen der Hauptsache (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.1; Urteile 2C_237/2025 vom 9. Mai 2025 E. 2.3; 4A_385/2024 vom 11. Februar 2025 E. 1.2; 2C_477/2021 vom 24. Juni 2021 E. 1.2).

2.2. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gemäss Art. 83 lit. f BGG - abgesehen von hier nicht massgebenden Ausnahmen - unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Ziff. 1) und wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 2019 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1) nicht erreicht (Ziff. 2). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. BGE 150 I 183, nicht publ. E. 1.2; 146 II 276 E. 1.2; 143 II 120 E. 2.2; 140 I 285 E. 1.1). Ansonsten steht im Bereich des kantonalen öffentlichen Beschaffungswesens die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) zur Verfügung. Dass eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, hat die beschwerdeführende Partei in der Beschwerdeschrift darzutun, sofern dies nicht gerade auf der Hand liegt (Art. 42 Abs. 2 Satz 2 BGG; BGE 146 II 276 E. 1.2.1; 139 II 340 E. 4).
Die Frage nach dem zulässigen Rechtsmittel kann vorliegend offenbleiben, da auf die Beschwerde so oder so nicht eingetreten werden kann.

2.3. Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde - abgesehen vom hier nicht massgebenden Fall gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG - nur zulässig, wenn der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, welcher gemäss Art. 117 BGG auch im Verfahren der subsidiären Verfassungsbeschwerde anwendbar ist). Praxisgemäss muss der Nachteil, der dem Beschwerdeführer droht, rechtlicher Natur sein und auch durch einen für ihn günstigen Entscheid in der Zukunft nicht mehr behoben werden können (BGE 143 III 416 E. 1.3; 141 III 80 E. 1.2; Urteil 2C_310/2024 vom 24. Juni 2024 E. 2.2). Die selbständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet aus prozessökonomischen Gründen eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll (BGE 142 III 798 E. 2.2; 141 III 80 E. 1.2). Die Ausnahme ist restriktiv zu handhaben (BGE 144 III 253 E. 1.3; 144 III 475 E. 1.2). Dass im konkreten Fall ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht, ist in der Beschwerdebegründung aufzuzeigen, soweit ein solcher nicht ohne Weiteres ins Auge springt. Andernfalls ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (BGE 150 III 248 E. 1.2; 144 III 475 E. 1.2; 142 III 798 E. 2.2; 141 III 80 E. 1.2).

2.4. Die Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens stellt grundsätzlich einen bloss tatsächlichen Nachteil dar, der in aller Regel für die Zulässigkeit der Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid nicht ausreicht (BGE 150 III 248 E. 1.2; 144 III 475 E. 1.2; 142 II 20 E. 1.4). Unter gewissen Umständen kann es aber verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf einen Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (vgl. Urteil 2C_804/2019 vom 21. April 2020 E. 1.1.2 mit zahlreichen Hinweisen). Will sich eine beschwerdeführende Partei auf das verfassungsmässige Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK) berufen bzw. eine Rechtsverzögerung geltend machen, hat sie klar und in einer den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG, welcher gemäss Art. 117 BGG auch im Verfahren der subsidiären Verfassungsbeschwerde anwendbar ist, genügenden Weise darzulegen, weshalb sie der Ansicht ist, dass die Sistierung zu einem überlangen Verfahren führt (BGE 134 IV 43 E. 2.5; Urteil 2C_804/2019 vom 21. April 2020 E. 1.1.2). Wird sie diesen Anforderungen gerecht, tritt das Bundesgericht auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid ein, sei es im Sinne einer Ausnahme vom Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (vgl. etwa BGE 143 III 416 E. 1.4; 138 IV 258 E. 1.1; Urteil 4A_144/2025 vom 9. Juli 2025 E. 1.3, zur Publ. vorgesehen, mit weiteren Hinweisen) oder weil die Verfahrensverzögerung in diesen Fällen bereits selbst einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil rechtlicher Natur darstellt (vgl. etwa BGE 143 IV 175 E. 2.3; vgl. zum Ganzen auch Urteil 2C_804/2019 vom 21. April 2020 E. 1.1.2).

2.5. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die angeordnete Sistierung bewirke eine faktische Rechtsverzögerung i.S.v. Art. 29 Abs. 1 BV und verletze das Beschleunigungsgebot sowie die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV. Zur Begründung führt sie aus, die Sistierung basiere ausschliesslich auf der Möglichkeit eines zukünftigen Widerrufs durch die Vergabestelle, ohne dass dies rechtlich beurteilt oder zeitlich eingegrenzt werde. Sie erfolge nicht aufgrund eines objektiv zwingenden Grunds, sondern einzig wegen einer potentiell künftigen Entwicklung "durch den angeblich beabsichtigen Widerruf des Submissionsverfahrens". Zudem werde sie in ihrem Anspruch auf rechtzeitige Klärung ihrer Rügen sowie in ihrer unternehmerischen Planungssicherheit und ihren wirtschaftlichen Anliegen schwerwiegend beeinträchtigt.

2.6. Vorliegend ergibt sich aus der angefochtenen Zwischenverfügung, dass das Verfahren bis zum rechtskräftigen Widerruf der Zuschlagsverfügung angeordnet wurde. Zur Begründung wurde ausgeführt, der rechtskräftige Widerruf des Zuschlags könnte allenfalls zur Gegenstandslosigkeit des bei der Vorinstanz hängigen Verfahrens führen. Die angeordnete Sistierung des vorinstanzlichen Verfahrens ist somit zeitlich begrenzt und beruht auf einem objektiven Grund (vgl. sinngemäss auch BGE 131 V 362 E. 3.2, wonach eine Sistierung im Hinblick auf den Abschluss anderer hängiger Prozesse, deren Ausgang für die Beurteilung des Falles von Bedeutung ist oder sein kann, grundsätzlich nicht geeignet ist, einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zu bewirken).
Sodann ist unbestritten, dass die Vergabestelle die Zuschlagsverfügung bereits widerrufen hat. Die entsprechende Verfügung wurde am 14. Juli 2025 auf SIMAP publiziert. Dies war der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Einreichung der vorliegenden Beschwerde an das Bundesgericht bereits bekannt, wie es sich aus der Beschwerdeschrift ergibt. Gemäss der Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts hat die Beschwerdeführerin in der Zwischenzeit bei der Vorinstanz Beschwerde gegen den Widerruf des Zuschlags erhoben. Anhaltspunkte dafür, dass dieses derzeit beim Verwaltungsgericht hängige (separate) Beschwerdeverfahren, welches den Ausgang des vorliegenden sistierten Verfahrens beeinflussen könnte, übermässig lange dauern könnte, bestehen derzeit nicht. Folglich genügen die Vorbringen der Beschwerdeführerin unter den konkreten Umständen nicht, um substanziiert darzutun, die strittige Sistierung führe dazu, dass in der Hauptsache nicht innerhalb einer angemessenen Frist mit einem Urteil gerechnet werden könnte, womit das Beschleunigungsgebot verletzt werden könnte (vgl. auch Urteil 4A_144/2025 vom 9. Juli 2025 E. 1.3).

2.7. Nicht ersichtlich ist zudem, inwiefern die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) verletzt sein soll. Soweit aus der Beschwerdeschrift ersichtlich, strebt die Beschwerdeführerin in erster Linie die Überprüfung der Rechtmässigkeit des Widerrufs der Zuschlagsverfügung bzw. des Abbruchs des Submissionsverfahrens während eines Rechtsmittelverfahrens an. Dies ist jedoch nicht Gegenstand des sistierten Verfahrens, bei welchem es einzig um die Rechtmässigkeit der Zuschlagserteilung an eine andere Anbieterin geht, sondern des von der Beschwerdeführerin initiierten Beschwerdeverfahrens gegen den Widerruf der Zuschlagsverfügung, das derzeit ebenfalls bei der Vorinstanz hängig ist. Die Beschwerdeführerin hat die Möglichkeit, ihre Argumente betreffend die behauptete Rechtswidrigkeit des Vorgehens der Vergabestelle in jenem Verfahren einzubringen.

2.8. Andere nicht wieder gutzumachende Nachteile sind nicht ersichtlich und werden auch nicht dargetan. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Beschwerdeführerin nicht um die Zuschlagsempfängerin handelt. Gemäss dem aktenkundigen Schreiben der Vergabestelle vom 19. Mai 2025, welches auch in der Beschwerdeschrift erwähnt wird, und dem auf SIMAP publizierten Widerruf der Zuschlagsverfügung beabsichtigt die Vergabestelle die Leistungen neu auszuschreiben und allen bisherigen Anbieterinnen die Möglichkeit zu geben, erneut ein Angebot einzureichen. Folglich könnte die strittige Verfahrenssistierung selbst dann keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken, wenn das Verfahren nach einem allfälligen rechtskräftigen Widerruf der Zuschlagsverfügung gegenstandslos würde.

2.9. Im Ergebnis vermag die Beschwerdeführerin nicht rechtsgenügend zu begründen, dass die angefochtene Sistierungsverfügung das Beschleunigungsgebot verletzt oder sonstwie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil i.S.v. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bewirken könnte. Der Beschwerdeführerin ist es unbenommen, den vorliegend angefochtenen Zwischenentscheid mit Beschwerde gegen den Endentscheid anzufechten, soweit sich dieser auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG).

3.

3.1. Auf die offensichtlich unzulässige Beschwerde ist mit Entscheid der Abteilungspräsidentin als Einzelrichterin im vereinfachten Verfahren nach Art. 108 BGG (Abs. 1 lit. a) nicht einzutreten. Damit werden die Anträge der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und vorsorgliche Massnahmen gegenstandslos.

3.2. Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die reduzierten Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BGG). Die Zuschlagsempfängerin war im vorinstanzlichen Verfahren nicht anwaltlich vertreten. Sie hat dem Bundesgericht auch nicht mitgeteilt, dass sie im bundesgerichtlichen Verfahren eine Rechtsvertretung hätte. Bereits aus diesem Grund hat sie keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; vgl. auch Urteil 2C_133/2024 vom 17. Mai 2024 E. 7.2 mit Hinweisen). Die Vergabestelle hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; vgl. u.a. Urteile 2D_28/2022 vom 18. Oktober 2023 E. 6; 2C_1055/2022 vom 21. Juli 2023 E. 3).

Demnach erkennt die Präsidentin:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Abteilungspräsidentin, mitgeteilt.

Lausanne, 13. August 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Die Gerichtsschreiberin: D. Ivanov