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2C_357/2021

Urteil vom 29. November 2021

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiberin Ivanov.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Aufsichtskommission über die
Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich,
c/o Obergericht des Kantons Zürich, Hirschengraben 13/15, 8001 Zürich.

Gegenstand
Gebühren,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 28. Januar 2021 (VB.2020.00594).

Sachverhalt:

A.

Mit Beschluss vom 11. Juni 2020 auferlegte die Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte des Kantons Zürich (nachfolgend: Aufsichtskommission) Rechtsanwalt Dr. iur. A.________ eine Busse von Fr. 2'000.-- wegen Verletzung der Berufsregeln im Sinn von Art. 12 lit. a des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61). Rechtsanwalt Dr. iur. A.________, der als Willensvollstrecker fungierte, wurde im Wesentlichen vorgeworfen, bei einem Widerspruch gegen seine (im Entwurf zum Erbteilungsvertrag aufgeführte) Honorarrechnung mit einer Erhöhung des Stundenansatzes gedroht und dies schliesslich auch getan zu haben. Die gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde von Rechtsanwalt Dr. iur. A.________ wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 25. Februar 2021 ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 2C_356/2021 vom 29. November 2021 ab.
Im Rahmen der Begründung ihres Beschlusses vom 11. Juni 2020 verwies die Aufsichtskommission auf einen ihrer Entscheide vom 5. Juni 2008 (KG080007).
Rechtsanwalt Dr. iur. A.________ ersuchte bei der Aufsichtskommission um Zustellung dieses Entscheids, woraufhin ihm die Aufsichtskommission diesen am 30. Juli 2020 in anonymisierter Fassung zustellte und ihm dafür eine Gebühr von Fr. 100.-- in Aussicht stellte. Mit Schreiben vom 7. August 2000 ersuchte Rechtsanwalt Dr. iur. A.________ um Erlass einer anfechtbaren Verfügung bezüglich dieser Kosten.
Mit Verfügung der Präsidentin i.V. der Aufsichtskommission vom 13. August 2000 auferlegte diese Rechtsanwalt Dr. iur. A.________ eine Gebühr von Fr. 100.-- für die Zustellung des Entscheids KG080007 in anonymisierter Form.

B.

Die gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde von Rechtsanwalt Dr. iur. A.________ wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, mit Urteil der Einzelrichterin vom 28. Januar 2021 ab.

C.

Dagegen reicht Rechtsanwalt Dr. iur. A.________ mit Eingabe vom 30. April 2021 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein (Verfahren 2C_357/2021). Er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 2021 sei aufzuheben und es sei von jeglicher Gebührenerhebung abzusehen. Zudem ersucht er um Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit dem Verfahren 2C_356/2021.
Die Aufsichtskommission verzichtet auf Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei und verzichtet im Übrigen auf Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG) auf dem Gebiet des Abgaberechts. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario BGG) offen. Der Beschwerdeführer, dem die Gebühr auferlegt wurde, nahm am vorinstanzlichen Verfahren teil und ist als direkter Adressat des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Im Übrigen wurde die Beschwerde form- (Art. 42 BGG) und fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 lit. a BGG) eingereicht, sodass darauf einzutreten ist.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Bei der Prüfung wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 155 E. 4.4.5) und verfügt es über volle Kognition (Art. 95 BGG; BGE 141 V 234 E. 2). Die Verletzung von verfassungsmässigen Individualrechten (einschliesslich der Grundrechte) und von kantonalem Recht prüft das Bundesgericht nur, soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Deren Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine Sachverhaltsrüge ist substanziiert vorzubringen; auf rein appellatorische Kritik an der (vorinstanzlichen) Sachverhaltsfeststellung geht das Gericht nicht ein (BGE 140 III 264 E. 2.3; 139 II 404 E. 10.1; 137 I 58 E. 4.1.2).

3.

Der Beschwerdeführer ersucht um Vereinigung des vorliegenden mit dem ebenfalls vor Bundesgericht hängigen Verfahren 2C_356/2021, welches die Rechtmässigkeit der ihm auferlegten Sanktion wegen Verletzung der Berufsregeln zum Gegenstand hat.
Mehrere Verfahren in der selben Sache können insbesondere aus prozessökonomischen Gründen zusammengelegt werden, soweit sich gleiche oder ähnliche Sach- und Rechtsfragen stellen (BGE 128 V 192 E. 1; Urteil 2C_321/2018 vom 7. August 2018 E. 3.1, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, da sich in beiden Verfahren unterschiedliche Rechtsfragen stellen. Eine Verfahrensvereinigung vor Bundesgericht erscheint deshalb nicht angezeigt. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist eine solche auch nicht erforderlich, um beide Verfahren vollständig zu verstehen und einheitlich zu beurteilen.

4.

Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, das Gesuch um Zustellung des strittigen Entscheides sei im Rahmen der Ausübung seines rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) erfolgt. Er stellt sich auf den Standpunkt, aus der Begründungspflicht der Behörden ergebe sich, dass nicht publizierte, der Öffentlichkeit nicht zugängliche Entscheide, auf welche in den Erwägungen hingewiesen wird, den Parteien unentgeltlich zuzustellen seien, da sie ansonsten den gegen sie ergangenen Entscheid nicht nachvollziehen könnten. Seiner Auffassung nach seien die Kosten der Begründung eines Entscheids in den Gerichtsgebühren mitenthalten.

4.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt unter anderem die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 143 III 65 E. 5.2 mit Hinweisen). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 137 II 266 E. 3.2).

4.2. Verweist die Behörde auf einen nicht publizierten, den Parteien nicht zugänglichen Entscheid, so kann dies die Begründungspflicht, allenfalls auch das Akteneinsichtsrecht (zur Tragweite des Akteneinsichtsrechts vgl. BGE 144 II 427 E. 3.1) tangieren, wobei der Beschwerdeführer in Bezug auf Letzteres keine substanziierten Rügen vorbringt (vgl. E. 2.1 hiervor).

4.2.1. Vorliegend lässt sich dem aktenkundigen den Beschwerdeführer betreffenden Beschluss der Aufsichtskommission vom 11. Juni 2020 entnehmen, dass diese den entscheidwesentlichen Inhalt des hier strittigen nicht publizierten Entscheids vom 5. Juni 2008 (KG080007) wiedergegeben hat. So hielt die Aufsichtskommission folgendes fest: "Gemäss Art. 518 Abs. 2 ZGB hat der Willensvollstrecker den Willen des Erblassers zu vertreten und ist insbesondere beauftragt, die Erbschaft zu verwalten, die Schulden des Erblassers zu bezahlen, die Vermächtnisse auszurichten und die Teilung nach den vom Erblasser getroffenen Anordnungen oder nach Vorschrift des Gesetzes auszuführen. Im Verhältnis zum Willensvollstrecker sind die Erben nicht Mandanten, aber auch nicht 'Dritte', sondern stehen in einem besonderen Verhältnis zum Willensvollstrecker (Entscheid KG0800007 vom 5. Juni 2008 S. 13 f.) ". Daraus schloss die Aufsichtskommission, dies müsse analog auch für das Verhältnis der Vermächtnisnehmer zum Willensvollstrecker gelten. Daher habe der Beschwerdeführer bei der Ausführung des Willensvollstreckermandats die Berufsregeln des BGFA sowohl gegenüber den Erben als auch den Vermächtnisnehmern einzuhalten.

4.2.2. Somit waren dem Beschwerdeführer sowohl die entscheidrelevanten Erwägungen des hier strittigen Entscheids als auch die Schlussfolgerungen, welche die Aufsichtskommission daraus zog, bekannt. Der Beschwerdeführer hätte sich - auch ohne Kenntnis des vollständigen Entscheids - über die Tragweite des angefochtenen Entscheids Rechenschaft geben und diesen in voller Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen können, was er im Übrigen auch tat. Der Umstand, dass die Aufsichtskommission teilweise auf einen nicht publizierten und nicht öffentlich zugänglichen Entscheid abstellte, ist daher im vorliegenden Fall verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführer im Falle einer Verletzung seines rechtlichen Gehörs Anspruch auf eine unentgeltliche Zustellung des strittigen Entscheids gehabt hätte. Indessen ist festzuhalten, dass das Bundesgericht betreffend Gerichtsurteile bereits festgehalten hat, dass die Erhebung einer Gebühr für die Anonymisierung grundsätzlich zulässig ist (vgl. Urteil 1C_497/2018 vom 22. Januar 2020 E. 2.3, mit Hinweis).

5.

Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die ihm auferlegte Gebühr von Fr. 100.-- entbehre einer genügenden gesetzlichen Grundlage, wobei er sich nicht ausdrücklich auf Art. 127 Abs. 1 BV beruft.

5.1. Im Bereich des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Es verlangt, dass der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen im formellen Gesetz enthalten sein müssen (BGE 144 II 454 E. 3.4, mit zahlreichen Hinweisen; 140 I 176 E. 5.2).
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt in verschiedener Hinsicht Abweichungen vom strengen abgaberechtlichen Legalitätsprinzip zu. So gilt zunächst das Gebot der Gesetzesform bei der Kanzleigebühr nicht (BGE 130 I 113 E. 2.2; zum Begriff der Kanzleigebühr vgl. Urteile 1C_497/2018 vom 22. Januar 2020 E. 3.4.1; 2C_729/2008 vom 3. März 2009 E. 4.5). Sodann können nach der Rechtsprechung die Vorgaben betreffend die Bemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn die Höhe der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 143 I 227 E. 4.2.1; 141 V 509 E. 7.1.1; Urteil 2C_1074/2016 vom 20. Juni 2017 E. 4.1; je mit Hinweisen). Die mögliche Lockerung betrifft nur die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (vgl. BGE 125 I 173 E. 9a; Urteil 2C_699/2017 vom 12. Oktober 2018 E. 8.1, in: ZBl 120/2019 S. 318). Dabei darf das Legalitätsprinzip weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 143 II 283 E. 3.5; 143 I 220 E. 5.1.2; 135 I 130 E. 7.2; Urteil 2C_992/2020 vom 23. September 2021 E. 3.2 und 5.3.2).

5.2. Das Bundesgericht prüft die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts im Rahmen der geltend gemachten Rügen (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. auch E. 2.1 hiervor) nur auf Willkür und auf die Vereinbarkeit mit anderen bundesverfassungsmässigen Rechten (BGE 141 I 172 E. 4.3, mit Hinweisen; 141 I 105 E. 3.3.1; 141 I 36 E. 1.3). Dies gilt auch bei Anrufung des speziellen abgaberechtlichen Legalitätsprinzips, wenn zu beurteilen ist, ob die Auslegung einer kantonalen Gesetzesvorschrift zulässig ist; mit freier Kognition prüft das Bundesgericht dagegen auf entsprechende Rüge hin, ob die aus der Bundesverfassung folgenden Anforderungen an die Ausgestaltung und Bestimmtheit der formellgesetzlichen Vorgaben und die damit zusammenhängenden Delegationsschranken eingehalten sind (BGE 132 I 157 E. 2.2, mit Hinweisen).

5.3. Die Vorinstanz qualifizierte die strittige Gebühr als Verwaltungsgebühr. Dies ist nicht zu beanstanden, zumal eine Verwaltungsgebühr das Entgelt für eine vom Pflichtigen veranlasste Amtshandlung der öffentlichen Verwaltung darstellt (Urteil 2C_729/2008 vom 3. März 2009 E. 4.5). Zu den Verwaltungsgebühren gehören auch die Kanzleigebühren (Urteile 1C_497/2018 vom 22. Januar 2020 E. 3.4.1; 2C_729/2008 vom 3. März 2009 E. 4.5). Ob die vorliegend strittige Gebühr für die Anonymisierung eines Entscheids als Kanzleigebühr zu qualifizieren sei, kann angesichts des Ausgangs des Verfahrens offenbleiben.

5.4. Die Aufsichtskommission stützte die erhobene Gebühr auf § 21 der Gebührenverordnung des Obergerichts vom 8. September 2010 (GebV OG/ZH; LS 211.11), wonach für die Erstellung von Kopien oder die Zustellung von Akten an Verfahrensbeteiligte die Tarife gemäss § 35 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV/ZH; LS 170.41) sinngemäss gelten.
Die Vorinstanz erachtete es als fraglich, ob die erwähnte Gebührenverordnung des Obergerichts auf die vorliegende Gebühr angewendet werden könne, zumal diese Verordnung gemäss deren § 1 Abs. 1 die Kosten eines Zivil- oder Strafverfahrens regle und die Aufsichtskommission als Verwaltungsbehörde tätig gewesen sei (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Urteils). Das Verwaltungsgericht erwog, mit § 26 des Anwaltsgesetzes vom 17. November 2003 (Anwaltsgesetz/ZH; LS 215.1) i.V.m. § 8 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH; LS 175.2) i.V.m. § 29 Abs. 1 des Gesetzes über die Information und Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG/ZH; LS 170.4) i.V.m. § 35 Abs. 1 IDV/ZH i.V.m. § 1 und § 2 lit. f der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (Gebührenordnung/ZH; LS 682) bestehe eine genügende gesetzliche Grundlage für die hier strittige Gebühr. Es führte aus, die Aufsichtskommission könne gestützt auf diese Bestimmungen zur Deckung der Kosten, die ihr durch Anspruchnahme der Amtstätigkeit entstehen, insbesondere für Informationszugangsgesuche gemäss § 20 Abs. 1 IDG/ZH, Staatsgebühren von Fr. 100.-- bis Fr. 1'000.-- erheben (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Urteils).

5.5.

5.5.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, die ihm auferlegte Gebühr bedürfe einer formellgesetzlichen Grundlage; bei der von der Vorinstanz zitierten Gebührenordnung/ZH handle es sich indessen lediglich um eine Verordnung, sodass sie keine genügende gesetzliche Grundlage darstelle.

5.5.2. Es trifft zu, dass Verwaltungsgebühren einer gesetzlichen Grundlage gemäss den allgemeinen abgaberechtlichen Prinzipien bedürfen (vgl. E. 5.1 hiervor; Urteil 2C_992/2020 vom 23. September 2021 E. 4.3). Festzuhalten ist jedoch, dass die Vorinstanz die Gebührenordnung/ZH nicht allein, sondern in Verbindung mit anderen formellgesetzlichen Grundlagen, so namentlich mit dem IDG/ZH, aufgeführt hat. § 29 Abs. 1 IDG/ZH, auf welchen sich das Verwaltungsgericht beruft, sieht nämlich vor, dass das öffentliche Organ für die Bearbeitung von Gesuchen Privater eine Gebühr erhebt. Der Beschwerdeführer setzt sich weder mit dieser Bestimmung noch mit den weiteren von der Vorinstanz genannten Gesetzesvorschriften auseinander. Insbesondere wird in der Beschwerde nicht hinreichend dargetan, inwiefern die vom Verwaltungsgericht angewendeten Bestimmungen namentlich in Bezug auf die Erlassstufe oder die Bestimmtheit des Inhalts den Anforderungen des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nicht zu genügen vermögen. Ohne hinreichend substanziierte Rügen kann das Bundesgericht - trotz freier Kognition - nicht prüfen, ob die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung der formellgesetzlichen Grundlagen erfüllt sind (vgl. E. 5.2 hiervor).
So macht der Beschwerdeführer denn auch nicht geltend, die Vorinstanz habe das kantonale Recht willkürlich angewendet oder ausgelegt. Folglich besteht für das Bundesgericht keine Möglichkeit, sich mit der Auslegung des kantonalen Rechts im vorliegenden Fall näher zu befassen (vgl. E. 5.2 hiervor).

5.5.3. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Rüge der fehlenden gesetzlichen Grundlage als unbegründet, soweit sie den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 und 106 Abs. 2 BGG genügt.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der unterliegende Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Der Antrag auf Verfahrensvereinigung wird abgewiesen.

2.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 29. November 2021

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Ivanov